四、正确处理城乡关系，统筹城乡经济社会协调发展，

  是搞好乡村治理的努力方向

中国是一个农业大国，中国农村的发展和稳定是整个国家发展和稳定的基础。正是从中国的这一实际出发，邓小平明确指出：“城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的”［4］（p．65），“农村不稳定，整个政治局势就不稳定”，［4］（p．237）因此，正确处理城乡关系，统筹城乡经济社会协调发展，努力缩小城乡差别，是乡村治理的努力方向。

中华人民共和国成立之初，尽管中国共产党根据当时的实际，把工作重心从农村转移到城市，但并没有忽视农村。毛泽东在中共七届二中全会上强调：“城乡必须兼顾，必须使城市工作和乡村工作，使工人和农民，使工业和农业，紧密地联系起来。决不可以丢掉乡村，仅顾城市，如果这样想，那是完全错误的。”［7］具有临时宪法地位的《共同纲领》也将“城乡互助”作为基本经济纲领列入其中，但是在实际工作中，为了解决在耕地少人口多的条件下人民的吃饭问题和为工业化积累资金，新中国被迫选择了一条优先快速发展重工业的赶超型的发展战略。在快速推进工业化的过程中，将主要注意力放在工业和城市的加快发展上，逐步建立起了农业支持工业、农村支持城市和城乡户籍分隔体制，对农业的投入严重不足，形成了城乡分割的二元结构，导致城乡发展不平衡。1978年改革开放以前，在农业剩余非常有限、工业资金不足的条件下，农民和农村主要是通过提供农业税、低价的农副产品（通过统购统销和剪刀差形式），为工业化提供积累和降低成本。改革开放以来，在农副产品已经能够满足城市需求的条件下，农民和农村主要是通过直接投资（乡镇企业）、提供廉价劳动力（大量农民工）和廉价土地资源这三种方式，为工业和城市的发展提供强大的动力。

这种城乡分割的体制是由中国的发展战略决定的，也是任何国家工业化过程中的必经阶段。在这一阶段中，中国成功地改造了落后的小农经济，农村不仅为国家工业化作出了巨大贡献，而且通过大规模的农田基本建设和农业先进技术的推广，使粮食生产和农村各种社会事业有了稳步的发展。1978年以后，大量的农村廉价劳动力为沿海地区的出口企业和劳动密集型企业的发展提供了快速成长的资本积累，农村廉价的土地资源保证了城市发展以及基础设施的建设，乡镇企业推动了小城镇发展和城市化进程。由于农村对工业和城市的支持，我国经济得以高速增长，城市化进展迅速，一些地方的城乡差距也有所缩小，但是在城乡分割状况下，改革开放前我国粮食等主要农产品的增长在相当长的时期内始终不能满足人口增长的需要，农村为工业化提供的剩余也非常有限。农村人口向城市流动受到严格限制，虽然也有部分农村人口通过上学、参军、有计划的招工等形式转到非农产业和城市，但是这种转移人数非常有限。城市就业问题也越来越严重，大批城市知识青年到农村去，一度出现城市人口倒流向农村的现象，城市化非常缓慢。改革开放以后，在中国经济快速发展的同时，城乡之间的发展差距、城乡居民之间的收入差距在经历了20世纪80年代前期短暂的缩小之后，距离又再次拉大。城乡在基础设施建设、文教卫生事业、劳动就业、财政、社会保障等方面差距也不断加大。

在经济高速发展的情况下，城乡差距依旧存在并不断扩大的原因主要有三个：一是地少人多的状况没有改变，并随着城市化的进展和农用耕地总面积的递减而日趋严重。与此同时，农村中的技术市场、人才市场、资金市场、信息市场以及产品的加工流通市场又普遍发育不足，不能有效地转移农村剩余劳动人口。二是因为城乡二元社会结构和一些对农村仍然区别对待的政策造成农村的相对贫穷落后，城乡差别的税收体制使农民比城市人口承担了更多的税负。20世纪90年代以来，随着市场体制的不断发展和外资企业的流入，乡镇企业受到极大的冲击，对农村的反哺能力下降。而中央的有关政策仍然偏向于工业和城市的经济发展，“以农补工”的政策格局依旧。三是由于财政权下放、行政承包和压力型体制的强化，乡级政府机构和行政人员普遍过于庞大并不断膨胀，造成农民负担过重。为了生存，基层政府往往增加非规范性收入以补贴财政支出，其办法是将这些财政缺口通过统筹提留、行政性收费以及各种名目的集资等方式强加在农民的头上。在这三个原因中，城乡差别对待的政策结构和高成本运行的基层管理体制更具本质性。