“天有不测风云，人有旦夕祸福”。人类社会发展过程中，时刻都会遭遇各种突发性事件。仅以自然灾害为例，邓云特就曾写道：“我国历史上水、旱、蝗、雹、风、疫、地震、霜、雪等灾害，自公元前1766年至纪元后1937年止，计3703年间，共达5258次，平均约每六个月强便有灾荒一次”。［1］面对各种危机事件，政府是否作出及时有效的反应关系到公共利益和政府的合法性。因此，危机发生时，政府必须在最短的时间内调动、整合社会资源，控制危机的蔓延直至战胜危机。即是说，动员是危机管理中不可或缺的内容。考察新中国成立以来党和政府危机动员的历史，有效的动员历来是我们战胜各种危机的法宝之一。在不同的时代条件下，危机动员的理念是不同的。本文着重从理念的层面，以自然灾害动员为例，剖析新中国成立以来中共在危机动员理念方面的变迁。

一、从单一政治动员模式向混合动员模式转变

（一）公共危机政治动员模式的确立

政治动员曾是新民主主义革命取胜的重要武器，在新中国成立后这一模式继续发挥了强大功效，在面对公共危机时，政治动员亦成为主导的动员模式。

新中国成立初期，面对严重的自然灾害，党和政府迅速成立了中央生产救灾委员会，各级地方也相应地建立了生产救灾委员会。自然灾害的政治动员在很大程度上是依赖这种专门的救灾组织实现的。另外，党的领导也是动员的重要实现形式，党的领导主要包括对动员工作的布置、对政策的把握和对执行情况的监督。党的领导的实现是一种“层级式运作模式”，即利用已有的组织系统，逐级展开，层层发动，从而保证工作任务的迅速贯彻和有效完成［2］。新中国成立初期，党和政府以及人民团体的组织建构很快，到1949年底，中国共产党党员总数达到4488000人，占全国总人口5.4亿的0.85%；在组织机构建设方面，已有6个中央局、4个中央分局，24个省委和7个区党委，134个市委，218个地委和盟委，2142个县委和旗委，15494个区委，约20万个支部；另据不完全统计，到1951年初，群众团体中的工会会员达到490万人，全国民主妇联达到300万人，民主青联达到700万人。［3］这为政治动员工作提供了基本的组织保障。新中国成立初期的一篇报道较好地描绘了村一级动员主体的动员工作:“春耕、防旱的宣传任务一经布置到村，村支部就在党、团员会议和宣传员大会上进行动员；同时经过其他各种会议向村干部、人民代表、劳动模范、互助组长、民兵、妇女识字班学员、小学和民校的教员、读报组长、民间艺人等进行动员。然后以党的宣传员为骨干，吸收宣传工作中的积极分子组成强大的宣传队伍，按组、按户、按片分工包干，一齐出动，向全村群众展开宣传活动。”［4］

政治动员模式确立后，在新中国历次重大自然灾害救助中发挥了无可替代的作用。第一，政治动员通过其强大有效的宣传力量，使灾区和非灾区群众迅速掌握党和政府的救灾方针、政策，并在此基础上，唤起群众对救灾工作的回应。计划经济时代，中国物质条件比较匮乏，“生产自救”是党和政府救治灾荒的主要方针，在救助标准较低的条件下，这一方针能够得到群众的理解和认同，并以群众性抗灾救灾运动的形式响应政府，政治动员的宣传鼓动不可或缺。第二，政治动员目标明确，即着眼于公共危机的短期解决和应急处理。因此，效率是政治动员的首要诉求，加之政治动员的组织性和秩序性强，使其在自然灾害救助中总是能够实现高效救灾，甚至外国媒体都对此给予高度赞赏。第三，政治动员中党和政府对救灾工作的掌控能力极强，不但可以有效避免救灾失控的局面，还可以做到审时度势，总揽全局，协调各方，因势利导，以重大危机为契机，适时促进时局的转变，在大灾中提升民族的凝聚力。正是由于政治动员的巨大优势，党和政府反复强调：“救灾成绩好坏，不能单纯依赖救济粮的多少，重要在于工作做得好”［5］，救灾工作的关键是“灾区党、政、军、民必须都动员起来”，“我们的救灾工作，全靠加强领导，深入检查，组织灾民，生产自救，精打细算，节约互助，来补救物质缺乏与交通不便的困难”［6］。

但政治动员往往会不自觉地运用权威地位和政治权力等强制力量向动员客体进行直接介入和宣传灌输等，动员客体具有较强的被动性和依附性。因此，政治动员模式的缺陷如同它的优势一样明显：第一，公共危机的政治动员效果极易受到政治因素的左右，有时会妨碍信息的流动，导致灾害信息传递失真或不及时。1959～1961年，全国大部分地区发生严重旱灾，1966年河北邢台地区先后发生6.8级和7.2级地震，1974年云南昭通发生7.1级地震，1976年河北唐山发生7.8级地震，受当时“左”的政治运动的影响，造成了一些不必要的损失。改革开放后，随着大规模拨乱反正的进行，灾害救助也逐渐走出政治运动的阴影。但政治因素的影响仍然存在。1981年四川地区发生特大洪涝灾害，共造成1358人死亡。1991年江淮流域出现大面积内涝，因灾死亡5113人。与同时期的苏联大张旗鼓的宣传其并不严重的地震灾害相比，“我们把接受外援当作是一种不光彩的事情，好像只有援助别人是应该的”［7］。第二，在政治动员模式下，社会参与率低，救灾资金也主要由政府财政负担。一旦公共财政出现问题时，救灾经费也会受到影响。1991～1993年度的中央级救灾资金投入分别为22.4亿元、11.3亿元和12.1亿元。［8］救灾经费不但没有明显增长，反而出现一段时期内下滑的趋势。在这种情况下，救灾款的救济面势必会大大缩小，救助标准也会逐渐降低。第三，容易使公众对党和政府产生依赖心理，导致民众自主应对灾害的能动性、积极性和创造性欠缺，防灾意识薄弱。第四，在运行中多着眼于灾害的短期救助，而忽视长期的后续效应，尤其是灾后重建工作，行为上缺乏持续性。第五，政治动员模式往往会淡化对法律的需求，阻碍了救灾法制化建设的进程。在最危急的时刻，政治动员具有无可比拟的优越性，但危急时刻过后，在灾后的恢复重建过程中，为了规范救灾款物的使用管理等，法律的地位将逐步凸现，政治动员的效力将逐步下降。