二、加强农村基层党组织和基层政权建设，发挥其在农村的指导、引导、

协调和服务功能，充分调动农民的积极性，是乡村治理的主要任务

农村基层党组织是党在农村工作的基础，是贯彻落实党的方针政策、推进农村改革发展的战斗堡垒，是领导农民群众建设农村的核心力量。在中国广大农村，基层党组织是各种社会组织中的领导核心。加强农村基层党组织建设，最重要的是要抓好以村党组织为核心的村级组织配套建设，领导和支持村委会及其他组织依照法律法规开展工作，发展和完善党领导的村级民主自治机制，提高党的战斗力、凝聚力。党的方针政策、政府的法律法规最终都由基层党政部门贯彻落实，因此，充分发挥农村基层党政组织的引导、指导、协调和服务功能对乡村治理具有十分重要的意义。

新中国成立以来，基层政权建设一直是党的农村工作中的重要内容。

1954年9月颁布的《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》对新中国基层政权组织作了明确的规定，乡级人民委员会只设立民政、治安、武装、生产合作、财粮、文化教育、调解等工作委员会，必要时可增设文书一人。这种机构设置存在至人民公社体制出现前。人民公社时期，国家基层政权组织与人民公社组织合为一体。人民公社管理机构为公社管理委员会（以下简称管委会，“文化大革命”时期称为公社革命委员会），受县政府及其派出机关的领导，设社长、副社长及管委会委员，管委会由公社社员代表大会选举产生。1962年之后，人民公社调整并确立为公社、生产大队、生产队三级组织，公社集体生产资料由公社、生产大队和生产队三级共同占有，生产队为组织生产、劳动和收益分配的基本单位。土地、牲畜、农具、山林、水面等归生产队所有，劳动力归生产队支配。生产队独立核算，自负盈亏，是基本的核算单位。实行中国共产党一元化领导，公社设党委，大队一般设党支部，生产队则设党小组。公社党委和大队支部是各自区域的领导和决策机关，一切重大事务都由党组织决定。1982年宪法确立了乡政村治模式，取代了党政合一的人民公社模式，规定乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域，乡、镇行政区域内的行政工作由乡、镇人民政府负责，乡、镇人民政府实行乡长、镇长负责制；乡、镇长由乡、镇人民代表大会选举产生；在农村设立村民委员会。［1］（pp．226，245，246）这种农村基层组织模式一直延续至今。

以人民公社体制为核心的乡村治理模式是计划经济条件下的产物，是适应中国工业化发展需要的产物。这一模式下的农村基层组织精干、高效、成本低廉，具有极强的动员能力，能够在高积累、低消费水平下，通过制定和推行农村合作医疗制度、“五保户”制度、义务教育制度、烈军属安置制度、农村人口管理制度、日用品配给制度维持农村的稳定和基本运行秩序，为工业化的快速发展提供了支撑。其不足是：这种农村基层组织高度一元化，缺少活力，严重影响了广大农民积极性的发挥，制约了农村生产力的发展。

乡政村治的治理模式是家庭联产承包责任制推行的产物，是民主政治建设的产物。它的建立和发展使中国的乡村从过去单一的政府行政管理与被管理的关系，向多重关系并存的结构转型，使基层民主政治建设朝着制度化、规范化和程序化方向稳步推进，使农户成了生产经营的主体，形成了统一经营和分散经营相结合的农业生产管理方式，使农村的面貌大为改观。但是，在所有制形式多元化和建设社会主义市场经济条件下，基层组织也出现一种令人忧心的变化：乡镇党政机构和人员膨胀，基层财政运转困难；基层政府施政能力差，行政效率低；一些党的基层组织软弱涣散，甚至被宗族家族势力把持；村级组织行政色彩强化、自治功能弱化；乡村关系、党政关系、两委关系、干群关系等协调困难，这些都严重阻碍了农村经济社会的发展。为了解决这些问题，中国先后制定出台了撤乡并村、乡镇机构改革、乡镇政务公开、村民自治、农村税费改革、推行惠农政策、实施“一村一名大学生”计划（到2008年底，全国实际到村任职的大学生“村官”有9．97万名）、选派机关优秀年轻干部到农村挂职任职等一系列改革措施，收到了明显的效果。但总的来看，真正体现乡村经济社会内在要求的组织体系还没有完全建立起来，作为改善乡村治理的核心环节——农村基层组织改革任重而道远。