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姬文波:公安部队领导体制的调整与变革(1953—1958年)
发布时间: 2021-04-22    作者:姬文波    来源:国史网 2021-03-25
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  中华人民共和国成立后,在中央军委和公安部的领导下,逐步把地域性的公安武装和中国人民解放军担负公安任务的部队改编为中国人民解放军公安部队(以下简称公安部队)。经过1952年的整编,公安部队统一了番号和编制,建立健全了各级指挥机构,加强了领导,密切了同各方面的分工协作关系,内卫、边防工作和公安部队的建设进入了一个新的阶段。

  1953—1958年,为了更好地适应公安部队担负的任务,中央军委对公安部队的编制体制和领导关系进行了不断探索和调整。随着政治形势和社会环境的变化,公安部队进行了多次整编,“经过小、中、大改,公安部队改为人民武装警察部队”,最终改归公安部领导。由于各种原因,关于这方面的学术研究成果很少。本文梳理了相关的文献资料和回忆著述,拟对这一历史过程进行探索性研究,以期能对相关研究的深入有所助益。

  公安部队组织编制和领导关系方面的局部调整

  1952年公安部队整编后,由公安部队司令部负责全国公安部队的编制序列和番号,对各大军区公安部队实行统一领导。公安部队的“领导指挥关系,根据我国各地区政治、地理条件和对敌斗争的需要不同,主要是双重领导,一部分是直接领导”。“华北公安部队不设领导机关,由军委公安部队司令部兼管”。在领导关系上,除华北公安部队实行公安部队司令部垂直领导外,其他公安部队原则上实行双重领导体制,但明确以军区领导为主。“各区的各级公安部队及大行政区的公安司令部,均应在同级军区、分区的统一领导下进行工作;上级公安部队的指挥机关,对下级公安部队仍保持建制上的关系和业务上的指导”。

  1953年后,随着情况的变化,一些部门的警卫武装和地方公安部队的组织编制及领导关系又进行了调整。

  (一)部分警卫武装改为人民经济警察

  新中国成立初期,全国各经济企业部门有警卫武装10余万人,担负着维护工厂、矿山、企业治安及护送运输物资等任务。1951年12月,中共中央和中央军委批准的《关于整编各级人民公安机关、人民警察和人民公安部队的决定》指出:“除武装名称、供给关系、物质待遇与工作指挥仍按原规定不变外”,“此种武装的军事管理与政治工作,交由各级公安部队指挥机构统一管理”。经过一年多的实践,“由于没有统一的组织领导、制度和纪律,由公安部队代管的军事与政治工作,不能与各该厂矿企业部门的具体任务要求密切结合;虽原则上区分了主管和代管的责任,实际上在若干地方和若干问题上却没有很好地管起来,已管的若干事项,因领导部门多,头绪乱,手续繁杂,也影响了问题的及时解决”。为改善各经济企业部门警卫武装的领导关系,适应国家经济建设任务的需要,1953年5月11日,中央军委和中央人民政府政务院(以下简称政务院,1954年9月后改称国务院)联合发布《关于财经警卫武装领导问题的决定》,指出:“除重要的国防工业、重要的机械工业、重工业等,应由人民公安部队派出部队担任警卫外,其余的工厂、矿山、企业部门,均应自行组织警卫并将其列为各经济企业部门本身的组成部分。此种警卫武装……实质上就是人民经济警察,它成为人民警察的组成部分”。

  (二)华北公安部队进行整编

  华北公安部队原来是以省、市、专区、县为单位编组的,至1953年,“共有连以上单位570余个”。此时,华北地区的社会治安情况已日渐安定,劳改犯人逐渐集中到省、专区两级。公安部队原来的组织编制状况已经不能适应情况的变化。“由于单位多且分布散,造成非执勤人员比重过大,部队训练、供给、卫生与行政管理存在诸多困难”。为解决以上问题,1953年7月28日,公安部队司令部向中央军委上报了《关于华北公安部队整编方案》,提出“按照统一整编、集中管理、分散执勤、因地制宜的原则,把华北公安部队以专区为单位,编成若干大小不等的团,在本省范围内统一编列为×省公安总队第×团”。8月14日,中央军委批示同意,并要求“精减机关、减少层次和非执勤人员”。

  华北公安部队的整编工作随即展开,至9月结束。经过整编,“河北、山西、蒙绥所属的专、县(市)公安部队统一整编为专区公安团,原有的429个公安队缩编为180个连队……整编后,公安团以专区为指挥单位,除以班、排或连派驻各县(旗)执行任务外,均集中于各专(盟)的适当位置,便于训练和机动,解决了干部缺弱问题,行政管理得到加强,供给、卫生条件也得到部分改善”。

  (三)改善公安部队与地方党政部门、公安机关的关系

  自1952年公安部队整编以来,各省公安部队(主要是县公安队)与地方党政部门、公安机关有时会发生纠纷,一些地方甚至出现“不服从地方党委领导与指挥,不接受公安局的指挥派遣”的情况。为了克服和纠正这种分散主义、无组织无纪律的行为,1953年9月23日,中南军区公安部队党委向公安部队司令部递交了《关于整顿内防公安部队与地方党、政、公安机关关系的报告》,提出应“明确公安部队的双重领导关系。省、行署、专区、市、县等各级公安部队,在政治上必须坚决服从当地党委领导;在执行治安任务中与业务上,必须服从公安机关的指挥”;“明确内防公安部队的任务。加强部队教育,使每个同志都懂得公安部队所担负的职责及其执勤范围,不准以任何借口不执行公安机关的指挥”;“必须强调尊重地方党、政机关的教育,使每个同志都懂得尊重政府、爱护人民是人民军队的光荣传统”;“加强对部队群众观念的教育,对部队的纪律加以整顿”;“密切公安部队与公安机关的联系。县公安队每周向公安局长汇报、请示一次工作,公安局长每月参加一次公安队会议,公安队与有关部门建立联席会制度”。公安部队司令部同意并推广了这些措施。经过各方努力,地方公安部队与地方党政部门、公安机关的关系有所改善。

  经过一年多的调整与发展,至1953年底,公安部队共有员额59.0653万人,其中“军籍人员52万多人”。公安部队加强了军政建设,有效地履行了内卫、边防任务,但“在边防反特斗争和边境管理工作中,部队与公安机关的分工不够明确,结合不够紧密。一些地方的公安机关在使用这支部队执行经常性或临时性公安保卫任务时,感到不够方便。军委各总部、各军区,忙于同地方公安、外交等部门协商处理内卫、边防执勤中极其繁杂的日常事务,影响集中精力抓国防建设”。为了适应形势的变化,中央军委经过充分的讨论,决定对公安部队进行进一步的精简改编。

  “小改”:专区、县公安部队改编为地方人民警察

  1953年7月,抗美援朝战争结束后,中国人民解放军具备了集中时间进行军事训练和各项军事建设的有利条件,军队的正规化现代化建设被提上议事日程。8月28日,中共中央审时度势,“作出军事系统(包括公安部队)应在整顿组织,精简机构和冗员,加强技术训练,提高部队质量的基础上,大力缩减军费开支的决定”。据此,中国人民解放军在1952年的基础上再次进行精简整编。

  (一)全国军事系统党的高级干部会议决定对公安部队进行整编

  为研究和解决军事建设工作中的若干重大问题,1953年12月7日至1954年1月26日,中央军委召开了全国军事系统党的高级干部会议。关于公安部队,中央军委副主席彭德怀在会议报告中指出:“国防部队与公安部队,同是中国人民解放军,在领导上是统一的,在执行任务上应有所分工。在平时……国防部队的主要任务应是在战备的姿态下进行正规的训练,把边防和维持地方治安等经常任务,交给公安部队负担……要根据公安部队的具体任务来规定其与国防军不同的编制、装备和训练;而内防公安部队与边防公安部队,在编制、装备、训练上又应有所不同,以保障其能够顺利地执行和完成任务”。“根据紧缩编制,裁减冗员的精神,现在急待解决的问题”之一是“省军区与省公安部队的指挥机构的统一问题”。“省军区一般地说来,有维持地方治安,统一管理上级设在该省境内的军事机关,办理兵役工作和指挥住在该省境内部队保卫海防、边防、空防等任务”。“省公安部队的指挥机关,一般的应由省军区兼任,而若干边沿的省,可在省军区之下设公安司令部(或公安部队处),成为省军区管理公安部队的业务部门”。

  中国人民解放军代总参谋长聂荣臻在《关于组织编制问题的总结》中指出:“公安部队自成立以来,在执行边防、海防和内卫等任务中是有成绩的,今后……仍然是不可缺少的人民军队的组成部分。但是为了集中指挥,必须由各级军区统管,不宜垂直领导(东北军区亦不例外)。各区因公安部队的多少不同,可分别组织公安部队部或公安部队处,成为各大军区主管公安部队工作的业务机关”。“担任海防和边防的公安部队,将来只执行侦察、警戒、封锁、巡逻和反对特务破坏活动的任务,不是坚守部队,故现有之公安部队应尽先以必需数量的兵力担任分散配备的侦察警戒任务,如兵力尚有多余,且能胜任执行守备任务者,则以公安部队加强装备,改编为国防军守备部队。”同时,聂荣臻责成各大军区参谋长根据各区具体情况,研究提出各区公安部队的整编方案,包括“担任海防和边防的公安部队”;“改编为国防军守备部队的部分”;“应拨归政府系统之公安部队”;“担任内卫之公安部队”。整编方案经各大军区首长、各中央局书记及公安部队与公安部门负责同志共同研究后,于1954年4月底报中央军委“批准实行”。“公安部队预计应缩减之十万人,在划归政府系统之公安部队中应占适当的比例。在整编中,准备划归政府系统之公安部队,不应再行集中编组”。

  全国军事系统党的高级干部会议确定公安部队的总定额为44.9万余人,并决定:“为了逐渐建立我国的警察制度,以适应我国社会主义秩序的建立和巩固,避免一般的行政治安事情都由军队出动干涉的现象”,1954年内应先将专区、县等“所辖的公安部队(包括执行看管劳改犯人任务者)划归政府公安系统,以免在正式实行义务兵役制后,发生许多纠葛”。

  (二)中央军委决定对公安部队的编制体制进行调整精简

  为贯彻落实全国军事系统党的高级干部会议做出的对公安部队进行精简整编的决定,1954年3月5日,中央军委第53次例会讨论了大区以下公安部队的机构等问题,并决定对公安部队的编制体制进行部分调整精简。“在内卫方面,除较集中的整团、整营看押劳改罪犯的公安部队不变外”,专区、县等“公安部队改归政府公安机关建制领导,并改为警察;根据某些地区的社会治安、地形条件和民族情况,组建若干机动部队;铁道公安部队精减4500至6000人”。“除云南、福建、浙江、山东4省外,撤销各省公安总队部,各省公安部队受省军区兼公安部队部直接领导。在边防方面,将边防公安部队担负的国防、某些带战略性岛屿的守备任务交给国防军。大军区公安部队领导机构称公安部队部”。

  5月14日,中央军委颁布《关于公安部队整编问题的决定》。由于公安部队的整编牵涉面广,公安部队司令部提出一年之内精减至定额数有困难,建议暂缓整编。中央军委同意了公安部队司令部的意见。因此,1954年,公安部队“除精减老弱人员外,未进行大规模的精简整编,但各个军区仍根据全国军事系统党的高级干部会议的要求进行了整编准备工作”。9月和11月,公安部队领导机关初步提出了全国公安部队整编方案及整编方案的修正意见。12月20日,公安部队党委向毛泽东、中央军委呈送了《关于公安部队整编问题的意见报告》,提出“小改”“中改”“大改”三种方案,供中央军委决策参考。

  1954年12月,中央军委召开扩大会议,讨论实行三大制度(即义务兵役制、军官服役条例和军官薪金制)、全国军区划分和公安部队整编等问题。会议讨论了公安部队党委的报告,对公安部队的领导关系和编制分别做出决定。关于公安部队的领导关系,中央军委扩大会议决定:“公安部队领导机关在军委统一领导下负责掌管公安部队的编制、训练计划、业务领导,及检查、总结内卫、边防对敌斗争的经验,召开必要的专业会议,并负责进行一些必要的同各种业务相结合的政治工作;各军区负责作战指挥、行政管理、部队训练的组织实施和督促检查、地区性的党政工作和供给卫生等”。关于公安部队的编制问题,中央军委扩大会议指出:“1954年1月全国军事系统党的高干会议关于各省公安部队应由省军区统一领导的决定,应继续贯彻执行。没有撤销的省公安总队,应即按原决定撤销并入省军区。凡省军区没有指定专人管理部队者,今后应分工有专人负责,以便具体领导公安部队的业务工作。一部分公安部队改为警察的方针,应肯定不变。凡酝酿成熟的地区则应积极准备改编的条件,全国各省区的‘小改’、‘中改’应在1957年前全部完成,取得经验后再实行‘大改’。”12月27日,彭德怀向中央报送了中央军委扩大会议的总结(草稿),12月28日,毛泽东批示同意。

  (三)公安部队按照新划分的军区设编,各级领导机关亦相应进行调整

  中央军委扩大会议决定对全国军区重新划分,公安部队司令部提议应在各大军区也成立公安部队司令部。对此,中国人民解放军总参谋长粟裕认为,这是不必要的。粟裕指出:“边防军区主要是为了打仗,战时即变成方面军的指挥机关,平时即管部队训练、兵役工作、治安等。内地军区主要是维持治安、兵役及代管任务,因此不需要成立什么公安军司令部。况且公安部门分布得很散,即便成立一个司令部也不能起作用”。但中央军委还是基本采纳了公安部队司令部的意见。1955年2月11日,国务院、国防部发布《关于全国军区重新划分的若干决定》,将全国6个军区改划为12个军区。各大军区公安部队按照新划分的军区设编(不含西藏军区),各级领导机关亦相应进行了调整。

  1955年4月12日,公安部队司令部召集各大军区公安部队首长举行“关于公安部队整编座谈会”,研究确定公安部队的整编方案和整编实施计划。4月28日,公安部队司令部上报了《全国公安部队整编定型定额方案》和《关于公安部队整编实施计划》。5月12日,国防部批准了这两个报告。

  根据以上方案和计划,公安部队进行了整编,“东北、华东(一部分)、中南、云南公安部队司令部(部队部),改为沈阳、南京、广州、昆明军区公安部队司令部;以原山东、湖北省与武汉市公安总队为基础,分别成立济南、武汉军区公安部队司令部;撤销西南、西北和内蒙古军区公安部队司令部和新疆、广东、广西、湖南、河南、江西、福建、浙江、安徽、河北、山西等省总队部,成立成都、兰州、新疆军区和福建、浙江、江苏、广西省军区公安部队处,其他各省均由省军区兼公安部队司令部……将担负岛屿、要塞守备任务的边防公安部队拨归各军区建制序列”。公安部队也进行了调整和精简。整编后的公安部队“编为4个内卫师,1个警卫师,2个边防师部,5个市总队,72个内卫团,47个边防团,1个警卫团,7个市内卫团,1个骑兵团,31个内卫营,3个边防营,5个骑兵营,1个市内卫营,62个市公安队,10个海上巡逻队,2个边防总站,89个边境检查站,3个边防侦察站”。“除广东、昆明外,整编工作于12月底基本结束”。

  (四)专区、县公安部队改编为地方人民警察,拨交公安机关领导

  将专区、县的公安部队改编为地方人民警察是公安部队进行“小改”的重要措施之一。

  1954年3月29日,彭德怀召集专门会议,讨论专区、县两级的公安部队改编为地方人民警察问题。同日,政务院副总理邓小平、中央军委副主席彭德怀指示,专区、县等“公安部队改为警察实行薪金制,要增加国家财政预算,同时可能影响广大区乡干部的待遇问题,故改编工作推迟进行”。中央军委决定:“公安部队除精简人员外,暂不作变动”。这样“,原定专、县公安部队移交公安机关,因条件不具备,当年未能执行”。

  12月,公安部队党委在向毛泽东、中央军委呈送的《关于公安部队整编问题的意见报告》中提出:“将一部分公安部队改为警察,特别是将省属市公安部队,看管劳改公安部队都改为警察,固有一定的好处,但也有值得考虑的一些问题”,建议“暂时一律不改警察,等过个三五年再说”。当月,中央军委扩大会议决定:“一部分公安部队改为警察的方针,应肯定不变”。

  为贯彻军委扩大会议对公安部队整编的决定,公安部队司令部在1955年4月28日上报的《全国公安部队整编定型定额方案》中提出:“根据国家当前治安情况及公安机关接管的条件,拟在1955年只实行‘小改’,将专、县公安部队拨交公安机关”。5月12日,国防部批准公安部队实行“小改”,同时批准了公安部队司令部上报的《专县公安部队移交政府公安机关改编为人民警察的实施计划》。6月4日,公安部部长、公安部队司令员兼政委罗瑞卿就改编中的一些问题向国务院总理周恩来提交了报告。6月15日,周恩来批示:“关于专、县公安部队改编为人民警察中的增拨一万人以及部队的待遇标准和接交时间等问题,同意你们的意见。望即照此办理”。6月,公安部召集各省专管此项工作的同志及有关部门的负责同志座谈,解决整编接受工作中的一些具体问题。7月14日,公安部又专门下达指示,规定:“公安部设武装民警管理局,内蒙及各省公安厅设武装民警管理处,专署公安处(包括行署)设武装警察大队部,县公安局设武装民警队”。

  为了建设我国人民警察制度,以适应社会主义建设与社会主义改造事业的需要,1955年7月30日,周恩来签发《中华人民共和国国务院关于专区、县公安部队改编为人民武装警察的命令》,规定:“专区、县公安部队自一九五五年八月一日起一律改编为人民武装警察,属各级公安机关建制。其原来担负的逮捕反革命、看守押解人犯、机关警卫、搜捕零星小股土匪、维持地方社会治安、看管专区、县两级劳改人犯等任务,应于同时移交给人民武装警察担任。为统一指挥、统一管理,切实完成任务,并在中华人民共和国公安部及省人民委员会的公安厅内专设管理人民武装警察的机构,领导这一工作”。

  国务院命令发布后,大部分地区按期交接完毕,云南、福建等少数省因准备不足或其他原因,推迟至八九月完成。专区、县公安部队改编后,一律定名为“中国人民武装警察”,并根据地区、部门建制命名。8月15日,公安部民警局正式成立,宋烈为局长,张植范为副局长。此后,各地武装民警管理机构相继建立。

  公安部队这次“小改”,“将专区、县的公安部队8万余人移交公安机关”,“小改”后“公安部队总定额为40.2万”,“基本上恢复了1952年以前的建制和领导形式”。

  “中改”:撤销公安军番号及其领导机构,各地公安部队由军区直接领导

  1955年7月28日,国防部发布《公安军各级领导机关、各师、市总队及学校番号》的命令,规定自8月1日起,中国人民解放军公安部队改称“中国人民解放军公安军”,公安部队司令部改称公安军司令部。罗瑞卿任公安军司令员兼政治委员。公安军由此成为包括陆军、海军、空军、防空军在内的中国人民解放军五大军种之一。“公安军司令部,统一管理全国公安部队的工作,另直辖一个警卫师,4个内卫师(内卫第1、第2、第3、第4师,分别由公安第2、第19、第20、第22师改称),2个市公安总队(北京、天津),1个中央公安警卫团,5所学校”。

  (一)明确公安军领导关系和边防部队编组

  1955年这次整编,公安部队省级领导机构及其所辖公安部队的建制与领导指挥关系变动较大。由于省公安总队领导机构撤销,由省军区兼本省公安部队司令部,公安部队司令部与各军区公安部队的领导关系变得更加复杂。中央军委很快注意到这一问题。1955年7月2日,中央军委第38次会议就公安部队的领导关系等问题进行了讨论。7月4日,国防部对公安部队的领导关系做出补充规定:“各军区设有公安部队领导机构者(公安部队司令部或公安部队处),有关公安部队业务问题,各公安部队领导机构可直接报公安部队司令部解决,较大问题由军区报国防部解决。内蒙古军区有关公安部队的问题,直接报公安部队司令部解决。河北、山西省军区有关公安部队的问题,除报公安部队司令部外,并报北京军区,公安司令部对该两省公安部队问题的处理,应协同北京军区解决”;“各军区公安部队兵员、装备补充,由各该军区负责,公安部队直属部队由公安部队司令部负责”;“公安部队各项专业费用由公安部队司令部编造预算,制定标准,由财务部核准后划拨经费,各军区负责掌握开支”。

  公安部队改称公安军后,为了进一步加强和改善对公安部队的领导,1955年底,公安军党委向中央军委反映了其组织领导关系中的一些具体问题。公安军边防部队任务复杂,随着我国沿边沿海地区开始实行边防制度,公安边防部队需要进一步调整兵力部署和部队的编组。遵照中央军委的指示,1956年1月10—15日,中国人民解放军总参谋部(以下简称总参谋部)召开全国边防工作座谈会,研究公安军领导关系和边防部队编组、定额、装备等问题。

  根据座谈会的精神,1956年2月4日,公安军党委提出《关于公安军领导关系和边防部队编组定额装备供应问题的意见》(以下简称《意见》),明确了边防部队的任务与编组问题,并确定“公安军边防部队的总定额不变”。关于公安军的组织领导关系,《意见》指出:“继续贯彻1954年12月军委扩大会议关于公安军领导关系的规定”;“公安军直属机关、部队、学校的干部由军委公安军负责管理,各军区公安军的干部仍由各军区负责管理。公安军的装备、兵员补充和某些特殊供应问题,由公安军司令部作出计划或提出标准,经国防部批准后,各军区负责组织实施”;“军区公安军领导机关,改为军区首长实施领导指挥公安军的业务机构,除直接领导指挥就近的内卫、边防部队外,对各省公安军的一切领导工作,均应通过各省军区兼公安军司令部组织实施;属于重大问题的指示、命令和决定,应以军区首长名义发布,一般性问题和业务问题,可由公安军领导机构直接发布”;“各省军区均兼公安军司令部,省军区司令员、政治委员兼该省公安军司令员和政治委员,另设专职的掌管公安军工作的副司令和副政委,不单设公安军领导机构,其各项工作由省军区司、政、后、干等有关部门担任,有边防任务的省军区司令部,应设精干的边防侦察、检查和海上巡逻等业务机构。省军区兼公安军司令部,除执行军区的指示和决议外,还应执行上级公安军领导机关的有关指示和决定,并向其作有关的请示和报告”;“各军区要因地制宜地加强对边防部队的领导”;“公安军边防部队,必须接受所在地区党委的领导和监督。应与驻地附近的国防军密切配合,在发生大的战斗时,必须接受当地国防军最高军事指挥机关的指挥”。4月11日,中央军委批准了《意见》并下发执行。各军区随即根据任务的区分,调整了兵力部署和部队的编组。此项工作于7月底基本完成。“全国边防部队共编成50个边防团,8个独立营,2个炮兵营、1个护航营、10个海巡队、93个边防检查站、2个边境工作总站(内蒙古)”。

  1956年10月,总参谋部对边防部队的领导体制问题提出建议:“在中国与苏联、蒙古、朝鲜、越南接壤的边境,撤销公安部队和边防检查站,改为边境警察和边境工作站;在中国与其他友好国家接壤的地区,边防公安部队的数量亦可适当减少;边防检查工作不宜再由边防部队负责,由公安部接管,派警察充任”。中央军委批示“基本同意”,并指示总参谋部做出具体的研究布置。

  (二)整编公安军,撤销公安军番号

  为推进公安军的“中改”步伐,1956年3月,中央军委扩大会议决定:“公安军定额39万人,精减1.2万人”。内卫任务也需要进行调整。为此,4月23—28日,公安军司令部召开了专门会议进行了研究讨论。6月1日,公安军党委研究后向中央军委提出《关于公安军精减定额及调整内卫任务和兵力的方案》。7月27日,中央军委批准了这一方案。公安军各部队先后撤收警卫、守护目标500处。

  1956年9月,中共八大决定,在第二个五年计划的财政支出总数中,用于国防和行政费用的支出由第一个五年计划的32%左右“下降为20%左右”,其中国防费用只能占国家财政开支的15%左右。10月,中央军委经过讨论研究,决定裁减军队、节约经费开支,并责成中央军委秘书长黄克诚主持军队精简工作。

  公安军开始加快实施“中改”的步伐。从1956年下半年开始,“中央、军委、公安部有关领导,对公安军问题先后进行了多次会商”。10月18日,毛泽东亲自约见罗瑞卿,商谈“公安部队归国防部领导等问题”。11月,中央军委召开座谈会,粟裕因病未能参加,他向中央军委和中共中央写了书面报告,对裁军的具体措施等问题提出了意见和建议。关于公安部队,粟裕建议:“军分区、兵役局、公安军三套机构,可取消两套,保留和加强一套。看守劳改犯人、铁路、工厂、仓库的公安部队,应拨归地方,不宜再由军费供给。随着社会治安的日益巩固和群众觉悟的不断提高,应大量裁减警卫部队和警卫人员”。粟裕还将这个报告抄送陈赓、李克农、张爱萍等几位副总参谋长,供他们研究相关问题时参考。这些意见和建议得到张爱萍等人的高度认可,张爱萍表示:“同意。很多好的建议在于实行”。粟裕的报告引起中共中央、中央军委的高度重视。

  为解决公安军的整编问题,中共中央成立了由邓小平、黄克诚、罗瑞卿、谭政、陈赓组成的公安军问题专门小组。11月24日,邓小平“召集陈赓、罗瑞卿、黄克诚、谭政开会,讨论公安军问题”。11月30日,邓小平“再次召集陈赓、罗瑞卿、谭政讨论公安军问题”。当日,罗瑞卿遵照邓小平指示,向中央军委报告了专门小组关于公安军问题的两次会商意见:“取消公安军这个军种,原管理公安军的领导机构撤销”;“原公安军担任边防任务的部队约100000人;担任铁道守备的部队约29000人;担负剿匪、镇守任务的约40000人;一个机动公安师约8000人,共约177000人,拨归国防军陆军系统,归军区、军分区指挥,上述各项任务亦由军区、军分区担任”;“原公安军担任共31个大中城市警卫的部队共约48300人;担任中央及省市党、政机关警卫(925处)的部队共约23500人;担任重要厂矿警卫(511处)的部队共约23600人;担任监狱和劳改队警卫的部队共约96000人;担任边防检查站、港口巡逻队的部队共约7000人,以上共198400人。连同任务一起拨归各级人民公安机关管理”;“归由各级人民公安机关管理的198400人名义上仍称中国人民解放军公安部队,经费由军费中拨出。另由各级人民公安机关组织适当的管理机构”;“部队和任务划分后,军区、军分区和各级人民公安机关,均应根据当前的情况,本着精兵简政原则,适当地减少人员”;“专、县武装警察共约100000人,其主要任务为看守专、县两级的监狱和劳改队,暂时不作改变”。中央军委对此方案进行了研究讨论。12月10日,彭德怀主持中央军委第93次会议,“讨论公安军改为地方警察的问题”。

  1956年12月26日,邓小平第三次主持召开公安军问题专门小组会议,“讨论撤销公安军番号及其领导机关的问题,并确定,在总参谋部设警备部,承办警备业务”。根据会商结果和军委决定,12月28日,黄克诚向中共中央呈送的《关于公安军问题小组会议记录》中写道:“经过专门小组三次会商,大家一致同意撤销公安军的军种番号,并撤销管理公安军的领导机构”,“公安军所执行的任务,与我军历史上的军区、分区地方部队所担负的维护社会治安、肃清匪特的任务,没有实质上的差别”;“在有军区、分区和国内治安日益巩固的情况下,为了精简机构和建立适合我国情况的军事组织制度,大家认为撤销公安军的番号和领导机构是适当的”。1957年1月7日,黄克诚在中央军委扩大会议上做了《关于裁减和整编军队问题的报告》,提出公安部队的整编方案:“拟把公安军的番号及其领导机构撤销,把现有的公安军的边防、内防、城防部队交归省军区、分区和城市警备部领导指挥;看守监狱和劳改犯人、守卫工厂、仓库和警卫国家机关的部队,凡是可以改为警察的部队,都连同任务拨归国家公安部门改为警察;凡是不能改为警察的部队,一律归省军区、城市警备部指挥建制。这些部队所担任的任务,亦由军区和城市警备部队负责。公安军番号和领导机构撤销后,在总参谋部和某些大区司令部内设立警卫部和警卫处,作为研究领导内防、边防、城防工作的业务机构,并与公安部门保持密切联系,协同动作。在特殊情况下,警卫部、处应接受国家公安机关的指挥,积极负责执行公安部门所交给的有关治安工作的任务”。1月17日,邓小平审阅《关于公安军问题小组会议记录》后批示:“请主席批示,刘、陈阅后退黄克诚”。1月22日,毛泽东批示“照办”。中央军委扩大会议通过了《关于裁减军队数量加强质量的决定》,确定将人民解放军员额裁减1/3,并精简调整全军组织编制,“公安军撤销”。会后,公安军整编工作随即展开。

  1957年2月7—14日,公安军党委举行了扩大会议,要求各单位在上半年全力以赴做好整编和复员这一中心工作。2月18日,粟裕主持会议讨论公安军整编等问题,总参谋部“副总长陈赓、张爱萍,作战部部长王尚荣,军务部副部长张瑞等参加”。粟裕表示:“公安部队整编后,要比有公安军存在时还要搞得好。各军区要搞一个业务部门。现在开始整编应把军区、军分区与边防部队合起来。海关应交出去。”2月25日,粟裕听取了公安军关于整编工作的汇报。3月1日,总参谋部发出《关于公安军整编问题》的指示,要求至8月底,整编工作基本结束。

  公安军领导机构自9月1日起改编为总参谋部警备部,并正式开始办公。“除领导指挥华北及直属公安部队外”,“对各军区担负内卫、边防任务的部队,总参警备部只负责业务指导”。沈阳军区、北京军区、济南军区、兰州军区在司令部设警备处或卫戍警务处,其他军区由作战、情报部门负责原公安部队担负的内卫、边防工作。李天焕担任总参谋部警备部部长,吴烈、李义民、孙克骥、蓝侨、张廷桢任副部长。

  这次整编变动大、涉及面广、牵动的人员多,问题十分复杂,但由于领导重视、计划周密,整编工作的开展较为顺利。经过裁减整编,“全国内卫、边防部队由原编的39万人,整编为26万人。撤销了内卫第1师,广州、重庆市总队和12个内卫团、15个市公安队的建制”。原公安军警卫师改称为“中国人民解放军公安警卫师”;原公安军内卫第2、第3、第4师,依次改称为“中国人民解放军内卫第2、第3、第4师”;原公安军北京、天津总队改称为“中国人民解放军北京、天津市公安总队”。至此,公安部队“中改”的任务基本完成。

  “大改”:公安部队改编为人民武装警察部队

  1957年后,人民警察队伍建设日益走上正轨。6月,全国人大常委会第76次会议通过了《中华人民共和国人民警察条例》,明确规定了人民警察的各项职责。原来由公安部队负责的内卫任务大部分都交由人民警察担负。公安部队进一步改编,实现中央军委计划的整编任务——“凡是可以改为警察的部队,都连同任务拨归国家公安部门改为警察”的时机已经成熟。

  (一)公安部队再次进行整编

  公安军番号撤销以后,原定移交公安机关改为武装警察的部队并未按时拨出,建制仍在军队,“看守监狱和劳改犯人,守卫厂矿、仓库,警卫国家机关的部队”也没有拨交公安部门改为警察,边防检查站仍然归军队建制领导。1957年10月30日,彭德怀主持专门会议,研究“根据总参谋部建议向公安部移交边防站”的问题。彭德怀在会议上说:“总参与担负边防检查站的部队应专门研究一下,从长远制度考虑,不要只从工作麻烦与否着眼。大港口如大连、青岛、上海、湛江、黄埔、天津新港等,同外国联系多、来往人员复杂的地方,可先交给公安部。至于其他海防、边防,要仔细研究一下,明年再定。也可先交一个地方试验,研究经验。我们没有经验,苏联的经验不一定适合我国情况”。会议最后确定“大港口,外国人员来往多的地方可先交。其余地方再研究并试验后再定”。12月,总参谋部警备部先后听取了“北京、沈阳、南京、济南、昆明、福州、内蒙古、新疆军区负责边防工作的领导关于边防警卫、侦察、检查等工作情况的汇报”,对原定的移交方案进行了调整。

  1958年2月10日,毛泽东在与彭德怀、粟裕、黄克诚等谈话时提出:“军队可不可以减少到二百万?现在有三百万,再减少一百万”。2月18日,毛泽东在中共中央政治局会议上再次提出了这个问题。中央领导随即督促军队要尽快提出方案。邓小平指示:“缩减部队要下决心,到年底编到二百万,主席前几年就提出裁减至二百万”,“现在不能再拖了……明年春就达到这个定额”。2月25日,彭德怀传达了毛泽东的指示“:军费减至35亿,军队减至200万”。彭德怀提议由黄克诚拟出方案。3月11日,黄克诚提出了缩减部队的方案,并主持专门会议讨论研究。

  1958年3月18日,彭德怀在成都会议上谈到裁减军队问题时提出:“把看守劳改和守护厂矿、铁路的公安部队约10万人移交公安部门”。3月25日,总参谋部警备部党委向中央军委上报了《关于整编公安部队的建议》,提出:“将内卫部队担负看押劳改、看守监狱,守护厂矿企业、重要电台、民航机场,守护一般铁道桥隧,以及警卫外宾、使馆、省以下机关的部队,连同所担负的任务,拨交地方政府公安机关;把警卫中央、省级机关、首长,守护军事系统工厂、仓库、电台和机密工厂、研究机构,守护重要铁道桥梁隧道,以及平叛、驻守的部队仍留在军队序列”。“将中越、中朝、中苏、中蒙、沿海边防公安部队担负的侦察工作,出入国境检查和经常性的反特斗争任务及边境事务管理工作,连同担负这些任务的边防检查站、侦察派遣站和沿边、沿海分散的边防部队,移交政府公安机关”,“其余边防部队与守备部队合编”。4月17日,中央军委例会同意了上述建议,并于5月26日向中共中央报送了《关于公安部队整编问题的报告》,提出:“现在军队要实行裁减整编,我们认为必须把某些担负边防、内卫的部队交由公安部门接收,改为人民警察”。周恩来批示:“原则批准”。8月4日,中共中央政治局批示“:原则批准军委关于公安部队整编问题的报告,具体问题由军委与公安部门研究”。8月28日,公安部与总参谋部共同制定了《公安部队整编实施方案》。10月21日,公安部与总参谋部联合发出《公安部队整编中若干问题的规定》,各军区随即开始整编。

  (二)公安部队改编为人民武装警察部队

  为了顺利推进公安部队整编工作,1958年11月6日,公安部发出《关于公安部队改编为人民警察的几个具体问题的指示》,指出:“公安部队整编后,武警任务加重,必须进一步加强武警的领导机构。公安部仍设人民武装警察局,省(区)、市设人民武装警察总队,专署设人民武装警察大队,县设人民武装警察中队。总队以下可设直属支队、大队。在有边防工作任务的省(区)、市可在公安厅、局或武警总队下设边防检查站、边境派出所、边防派出所,负责边防工作”;“部队改编后番号统称为人民武装警察,原部队番号和师部的领导机构撤销,改编后的人民武装警察的衔称,一律冠以公安机关的头衔”;“改编后的人民武装警察是各级公安机关的组成部分,在各级党委的领导和公安机关的直接指挥下进行工作,并接受上级武警部门的指导。改编后的武警部队、大队原则上可设党委会,受各级公安机关党组(或党委)领导,但必须报该省(区)市委批准”。

  总参谋部警备部也于11月8日召开了直属机关、部队、学校整编会议,对所属单位的整编工作做了具体布置。11月14日,公安部、总参谋部警备部制订了《警备部直属部队、学校、机关整编实施计划》,规定:“警卫团合编于警卫师,该师外事营连同担负的任务拨归北京市公安部队”;“北京市公安总队全部拨交北京市公安局,改编为‘北京市公安局人民武装警察总队’”;“天津市公安部队,除抽调一部分干部交河北省公安厅组成省总队部的机构外,其余拨交天津市公安局,改编为‘天津市公安局人民武装警察总队’”;“守护铁道的3个师,按照分布在各省、自治区的现有兵力和担负的任务,以省、自治区为单位统一编组为武警支队、大队或中队,拨交各该省、自治区公安厅”;“高级公安学校、第1公安学校和公安学院的边防系全部拨交公安部,改为武警干部学校”;“304医院(含门诊部)全部拨交公安部”;“警备部机关除留总参必要的干部外,全部拨交公安部”。11月27日,总参谋部警备部党委扩大会议决定,将公安警卫师第4团的一部分及其所担负的外国驻华使馆警卫任务移交给公安部队北京市总队。

  公安部队的这次整编改动比较大,可以称为一次“大改”。公安部队“将担负看押劳改罪犯、守护铁道、守卫厂矿设施的部队13万余人,边防部队9000余人,机关、学校6000余人,共14.5万余人,拨交公安机关,改为人民武装警察;担任中央、各省、直辖市、自治区党政机关警卫和剿匪治安等任务的内卫部队7.2万余人,沿海边防部队4.8万余人,计12万余人仍属军队序列”。“全国武装警察人数为25.4万人”。

  1958年12月4日,公安部十六局与总参谋部警备部机关在北京缸瓦市9号合署办公,并改名为公安部四局(武装民警局),宋烈任局长。12月30日,总参谋部警备部撤销。李天焕调任公安部副部长,主管武装警察工作。各省“以公安厅民警处为基础,成立人民武装警察总队,实行以块块为主的领导关系”。至此,公安部队的领导体制完成了一次重大变革。

  20世纪50年代,公安部队领导体制的不断调整变革,主要是因为其作为“一支专门执行内卫、边防任务的武装力量”,具有“双重性的特点,即执行任务的地方性和部队建设的军事性”。公安部队长期分散执勤的特点,使“军队系统在军事建设上集中统一的要求,与公安保卫工作经常性、分散性的需要,时时发生矛盾”,“公安部队在执行任务上的地方性,与部队建设上的军事性,即建设与使用的矛盾,日益明显地表露出来”。在领导关系方面,公安部队还要处理好“条条”与“块块”的关系,即公安部队司令部垂直领导与军区统一指挥之间的关系,要做到既使“各个‘条条’能发挥其积极性,又不影响‘块块’的统一指挥”。为了解决这一矛盾,更好地适应公安部队担负的任务,公安部队的编制体制和领导关系进行了不断地探索和调整。1953—1958年,公安部队进行了多次整编,经过“小改”“中改”“大改”,逐步改编为人民武装警察部队,建制序列由军队划归政府公安机关,初步形成了“适合这支部队任务特点的、具有中国特色的领导形式”。

  [作者简介]姬文波,法学博士,助理研究员,当代中国研究所,100009。

  本文发表在《当代中国史研究》2021年第2期,注释从略,引用请参考原文。

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