密切联系群众是中国共产党的优良传统和作风，密切联系群众制度是党的各种制度中最基本和最重要的制度之一。在长期的革命、建设和改革过程中，党不仅形成了一整套关于党群关系的制度及其理论，而且积累了党群关系制度创新的基本经验。
一、强烈的角色意识是党群关系制度创新的鲜明特色
中国共产党人践行马克思主义群众观，是以人民群众主体论为核心的一系列思想理论和实际行动的表现。基于这种自觉地责任意识，中国共产党成立之初，就明确提出，党的任务是为中国人民的利益而奋斗，进行一切革命活动必须发动群众、依靠群众，从群众中汲取革命的动力。这一理念表现在制度创新方面的鲜明特点就是，中国共产党人从一开始就以制度的形式向世人宣告了自己所扮演的社会历史角色。1921年7月，在《中国共产党第一个纲领》中提出：“本党定名为‘中国共产党’”。“本党承认苏维埃管理制度，把工农劳动者和士兵组织起来，并承认党的根本政治目的是实行社会革命。”[1](P1)于是，以知识分子为主体的早期共产党员骨干脱下长衫、深入厂矿企业，通过组织宣传群众、发动群众，做艰苦、细致的工作，团结吸引群众跟共产党走，从而组织起波澜壮阔的群众运动，掀起了革命高潮，给反动统治势力以强力的打击。1922年7月，中共二大通过的《关于共产党的组织章程决议案》指出：共产党“应当是无产阶级中最有革命精神的大群众组织起来为无产阶级之利益而奋斗的政党，为无产阶级做革命运动的急先锋。”[1](P162)这就把党的角色第一次以党规党法的形式明确定位为“为无产阶级之利益而奋斗的政党”，把党的命运和最广大人民群众的利益以制度形式规定下来，并且指出了履行这一职责的实践途径是“做革命运动的急先锋”。1935年12月，毛泽东在瓦窑堡会议决议中指出，中国共产党是中国无产阶级的先锋队，同时中国共产党又是全民族的先锋队。1945年党的七大通过的第一部我们党独立制定的《中国共产党党章》中，在总纲部分的第一句话指出：“中国共产党，是中国工人阶级的先进的有组织的部队，是它的阶级组织的最高形式。中国共产党代表中华民族与中国人民的利益。”[2](P179)中国共产党从成立之日起，就把自己定为中国工人阶级的政党，始终坚持工人阶级先锋队的性质，为保持自身的先进性奠定了坚实的阶级基础。2002年11月，党的十六大通过的《中国共产党章程》第一次把“两个先锋队”载入党的章程：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。党的最高理想和最终目标是实现共产主义。”[3](P45)这是我们党在新的历史条件下对党的性质及其社会政治角色认识的进一步深化和发展。党的十七大、十八大党章都坚持了“两个先锋队”的角色定位。历史表明，党以制度的形式明白无误地宣告自身角色，确定自己不仅代表工人阶级的利益，同时也代表整个中华民族的利益，这也告诉我们，党的革命、建设和改革的历史是一部为中国人民和中华民族奋斗的历史，彰显了中国共产党人强烈的角色意识和制度自信。
二、自觉的宗旨意识是党群关系制度创新的核心内容
鲜明的角色意识决定了中国共产党人党群关系制度创新的核心内容是始终如一地自觉践行共产党人的宗旨。如果说，党的性质回答了党是哪个阶级的党以及党同那个阶级的关系问题，那么，党的宗旨则回答了党为哪个阶级谋利益以及怎样为这个阶级及与之相联系的阶级、阶层谋取利益的问题。自觉践行党的宗旨是党群关系制度创新的核心内容，从制度创新方面来规范约束政党行为自觉服从服务于党的宗旨的实现体现了中国共产党的利益和中国最广大人民利益的高度一致。1942年，在《在延安文艺座谈会上的讲话》中，毛泽东第一次使用了“为人民服务”的科学概念。1945年4月23日，在党的七大开幕词中毛泽东第一次提出了“全心全意地为人民服务”这一全新概念。1945年6月，毛泽东在党的七大报告中阐述军队性质时指出，“紧紧地和中国人民站在一起，全心全意为人民服务，这就是这个军队的唯一的宗旨。”[4](P1039)首次使用了“唯一的宗旨”的概念。在这个基础上，党的七大通过的党章第一次公开申明全心全意为人民服务是共产党人的宗旨观。党的七大党章明确提出：“中国共产党人必须具有全心全意为人民服务的精神，必须与工人群众、农民群众及其他革命人民建立广泛的联系。并经常注意巩固与扩大这种联系。每个党员都必须理解党的利益与人民利益的一致性，对党负责与对人民负责的一致性。每一个党员都必须用心倾听人民群众的呼声和了解他们的迫切需要，并帮助他们组织起来，为实现他们的需要而斗争。每一个党员都必须决心向人民群众学习，同时以革命精神不知疲倦地去教育人民群众，启发与提高人民群众的觉悟。中国共产党必须经常警戒自己脱离人民群众的危险性，必须经常注意防止和清洗自己内部的尾巴主义、命令主义、关门主义、官僚主义与军阀主义等脱离群众的错误倾向”[2](P181)。这一系列科学的制度规定标志着全心全意为人民服务这一党的宗旨的完全确立。同时，党的七大党章还对党员践行党的宗旨从党的义务方面进行了规定：“为人民群众服务，巩固党与人民群众的联系，了解并及时反映人民群众的需要，向人民群众解释党的政策。”[2](P181)这里通过制度约束把践行党的宗旨的历史使命具体落实到每个共产党员身上。这种制度性规定在党的八大通过的党章中又保留下来。进入改革开放新时期以后，特别是党的十二大以来，历次党章修改都从党的建设整体布局出发，把坚持全心全意为人民服务作为党的建设的要求之一，把必须全心全意为人民服务作为加入中国共产党的必备条件。1990年3月，党的十三届六中全会郑重作出《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，这在中国共产党的历史上还是第一次，具有极其重要和深远的影响。《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》以新的概括性的语言指出：“中国共产党是马克思列宁主义、毛泽东思想武装起来的全心全意为人民服务的工人阶级先锋队”。并明确指明“我们党的性质、宗旨和指导思想，决定了党必须把为人民谋利益作为自己全部活动的出发点和归宿”[5](P928)，对作为个体的共产党员提出明确要求之一是，要牢固树立“全心全意为人民服务的观点”。这样，进一步从根本上回答了党为什么必须坚持为人民服务的问题。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》在总结和阐述党执政半个多世纪以来的历史经验时，特别强调“要牢记全心全意为人民服务的根本宗旨”[6](P274)，并且把保持党同人民群众的血肉联系作为加强党的执政能力建设的核心，充分体现了党的宗旨在党的制度建设、制度创新中的地位。
从作为新时期党群关系制度创新的根本指针——科学发展观来看，科学发展观的核心是以人为本，与全心全意为人民服务的根本宗旨和立党为公、执政为民的本质要求是完全一致的，与“三个代表”重要思想提出的中国共产党始终代表中国最广大人民的根本利益完全一致，是在新的历史条件下对党的宗旨理论的进一步阐述和发展。以人为本，全面回答和解决了为谁发展、靠谁发展、发展成果如何分配等一系列基本问题。在为谁发展上，科学发展观强调坚持发展为了人民，就是要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，坚持把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切决策和工作的标准，把发展的目的真正落实到满足人民需要、实现人民利益、提高人民生活水平上。在靠谁发展上，科学发展观强调坚持发展依靠人民，就是要尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，密切联系群众，始终相信群众，紧紧依靠群众，最充分地调动人民群众的积极性、主动性、创造性，最大限度地集中全社会全民族的智慧和力量，最广泛地动员和组织亿万群众投身中国特色社会主义伟大事业。在发展成果如何分配上，科学发展观强调坚持发展成果由人民共享，就是要走共同富裕道路，把改革发展取得的各方面成果，体现在不断提高人民的生活质量和健康水平上，体现在不断提高人民的思想道德素质和科学文化素质上，体现在充分保障人民享有的政治、经济、文化、社会等各方面权益上，让发展成果惠及广大人民群众。
所以，当今时代，党群关系制度创新最大的成果是体现了科学发展观的要求。以人为本的“人”，指的是最广大的人民群众；其中的“本”，就是根本，就是一切工作的出发点和落脚点。中国共产党始终坚持人民的利益高于一切，党除了最广大人民的根本利益，没有自己的特殊利益；党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。共产党人话语体系里的“以人为本”体现了党群关系制度创新的动力源泉，是共产党人宗旨观念的时代反映。
三、严格的自律意识是党群关系制度创新的基本要求
中国共产党自诞生之日起，在积极推进党的自身建设的同时，自觉用铁的纪律维护党的阶级性、纯洁性、先进性和创造力、凝聚力、战斗力，使党始终走在时代前列。这一特点也表现在党群关系制度创新的方方面面。可以说，严格的自我约束是党群关系制度创新的基本要求。这一基本要求，在建党初期主要体现在高度重视拒腐防变问题，在思想和行动上探索预防党员腐败的有效途径。1926年中共中央扩大会议发出的《关于坚决清洗贪污腐化分子的通告》是党的历史上颁布的第一个惩治贪污腐化分子的文件，开始惩治腐败的制度体系建设。针对中华苏维埃政府内部出现的腐败现象，中央苏区建立了一套从中央到地方的党内、政府、工农群众的监察制度和财政经济领域的审计监察制度。这些制度对于密切党群关系、创新党群关系制度发挥了积极作用。1928年4月，毛泽东在桂东等待湘南起义军期间，针对部队中存在的乱拿乱要群众财物等不良习气，决心进行纪律整顿，以规范士兵的行为，由此起草了著名的“三大纪律”、“六项注意”。三大纪律是：(一)一切行动听指挥；(二)不拿工人农民一点东西；(三)打土豪要归公。六项注意是：(一)上门板；(二)捆铺草；(三)说话要和气；(四)买卖要公平；(五)借东西要还；(六)损坏东西要赔。后来根据需要几经修改，补充为“三大纪律、八项注意”。“三大纪律”，即：一切行动听指挥；不拿群众一针一线；一切缴获要归功。“八项注意”，即：说话和气；买卖公平；借东西要还；损坏东西要赔；不打人骂人；不损坏庄稼；不调戏妇女；不虐待俘虏。这些硬性纪律规定是贯彻党的路线方针政策和完成各项任务的重要保证，对于加强军队建设、密切军民、干群关系、增强官兵团结、夺取革命战争的胜利发挥了极其重要的作用。
党的群众纪律是随着党的事业发展壮大而逐步建立完善起来的。在1961年、1962年间，中共中央按照军队“三大纪律、八项注意”的范式制定了“党政干部三大纪律、八项注意”，把群众纪律作为十分重要的内容写入制度中。比如，要求党的干部做到“关心群众生活，办事要公道”、“参加集体劳动”、“同群众打成一片，不搞特殊化”，等等。党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》，从党的事业全局出发作出规定，党的各级组织和全体党员必须“接受党和群众的监督，不准搞特权”。同时强调，“各级领导干部都是人民的公仆，只有勤勤恳恳为人民服务的义务，没有在政治上、生活上搞特殊化的权利。”[7](P179)“必须保持和发扬我党艰苦奋斗，与群众同甘共苦的光荣传统。”[8](P180)党的十二届二中全会通过的《中共中央关于整党的决定》则把执行党的群众纪律作为整党的重要任务之一。这些制度规定，对党的各级组织和全体党员如何正确处理党和群众的关系作出了明确而系统的规定，是党的群众纪律的集中体现，彰显了共产党人在处理党群关系上严格的自律意识。这种自律意识贯穿于党群关系制度创新的始终，从党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》、十五届六中全会通过的《中共中央关于加强党的作风建设的决定》、十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》、十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》到十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》都对党的各级组织和全体党员如何正确处理党和群众的关系进行了强调和补充，通过对党的各级组织和党员行为的约束，使党和人民群众的关系更加密切。
2012年12月4日，中共中央政治局召开会议，一致通过关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定。规定所涉范围广、内容细，力度大、决心坚，是一次“动真格”的重大决定。与以往中央要求改变工作作风的规定不同，这次针对的不是普通领导干部，而是中央政治局委员自身。新一届中央提出，抓作风建设“首先要从中央政治局做起，要求别人做到的自己先要做到，要求别人不做的自己坚决不做”，这种宣告式的政治表白，彰显的不仅是执政党的坚强意志，更是对人民的郑重承诺。习近平总书记指出，打铁还需自身硬。改进作风的八项规定正是按照从严治党、从严要求的指导思想，通过制度方式推动党员干部求真务实、密切联系群众、防止种种不良作风，进而在改革发展的时代洪流中，在全球化、市场化等浪潮的激荡中，进一步把我们党锻造成为引领中国前行的坚强领导核心。
四、突出的实践意识是党群关系制度创新的根本特色
实践是制度创新的根本之源。党群关系的制度创新源于实践、服务于实践，这个特点表现在党群关系制度的各个方面。对此，毛泽东曾经说过：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究，化为集中的系统的意见)，又到群众中去做宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。”[4](P899)“从群众中集中起来又到群众中坚持下来，以形成正确的领导意见，这是基本的领导方法。”[4](P900)这里承认了人民群众是实践的主体，也反映了党群关系制度创新强烈的实践意识。
从《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》看，其中的系列规定都突出地体现了实践特色。如《规定》指出：“制定政策措施，拟制工作计划，决定重大事项，务必以马克思主义为指导，走群众路线，充分调查研究，广泛听取各方面意见，反复比较、鉴别和论证。有的重大决策在实施前还需要经过试点。”[5](P930)《中共中央关于做好党员联系和服务群众工作的意见》更是具体指出：“各级领导机关的党员干部要进一步转变作风，深入基层调查研究。省部级党员领导干部每年至少要有1个月时间，市县两级党员领导干部每年至少要有2个月时间，深入联系点和基层单位调研，特别要注意深入到艰苦地方、困难地方和问题多的地方，听取群众意见，走访慰问困难群众，帮助基层和群众解决实际问题。要坚持民主决策，把调查研究的成果作为决策的重要依据，充分体现和维护群众的利益。”[8](P506)这里，从制度层面规定了制定一切路线方针政策必须从客观实际出发，了解社情民意，深入基层。制定政策要从实践、从实际出发，而政策的贯彻落实也要靠深入实践，把党的路线方针政策落到实处。《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》指出：“各级领导干部必须经常深入基层，深入群众，扎扎实实工作，把党的路线、方针、政策落到实处。”[5](P930)“领导干部要在工人、农民、知识分子和其他群众中结交一些敢于反映真实情况的朋友。”[5](P933)这就规定了党员领导干部要经常到基层走一走，直接了解群众鲜活的思想、朴实的感情、丰富的心态，发现问题、解决问题。
注重实践创新之所以成为党群关系制度创新的鲜明特色，其原因在于，近年来，一些党员干部文化素质提高了，但是并不善于和群众打交道，一方面是群众观念淡薄的问题，另一方面是工作作风不深入、群众工作能力不强的问题。鉴于此，中共中央办公厅、国务院办公厅在2009年4月转发的《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》三个文件，就是针对党群关系的现实状况指定的。三个文件，针对不同情况、不同对象，分别提出了指导性意见和“最低标准”，这是党群干群关系建设进入制度化轨道的重要标志和直接体现，其实践意义深远。
【参考文献】
[1]建党以来重要文献选编：第1册[M].北京：中央文献出版社，2011.
[2]中国共产党章程编介(从一大到十六大)[M].北京：党建读物出版社，2004.
[3]十六大以来重要文献选编(上)[M].北京：中央文献出版社，2005.
[4]毛泽东选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991.
[5]十三大以来重要文献选编(中)[M].北京：人民出版社，1991.
[6]十六大以来重要文献选编(中)[M].北京：中央文献出版社，2006.
[7]十一届三中全会以来重要文献选读(上)[M].北京：人民出版社，1987.
[8]十六大以来重要文献选编(下)[M].北京：中央文献出版社，2008.^ |
