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论新世纪我国民族政策发展的特点
发布时间: 2013-08-29    作者:李吉和/晏玲    来源:西南民族大学学报:人文社会科学版 2013-08-29
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  经过长期的理论发展和实践探索,我国的民族政策体系已经基本形成,特别是最具特色的民族区域自治政策已上升为我国的基本政治制度。胡锦涛同志在党的十八大报告中指出:“中国特色社会主义制度,就是人民代表大会制度的根本政治制度,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度,中国特色社会主义法律体系,公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度。”这些制度“是党和人民九十多年奋斗、创造、积累的根本成就,必须倍加珍惜、始终坚持、不断发展。”少数民族发展的事实证明,我国的民族政策是成功的,因此要“全面正确贯彻落实党的民族政策……促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展。”[1]
  从总体上看,我国民族平等团结的基本民族政策和民族区域自治制度是正确的,应该稳定并继续执行。但是,由于国际和国内形势的变化,民族政策作为国家公共政策的重要组成部分,作为政治上层建筑的一部分,总是为实现一定阶段的政治经济社会目的而制定出来的,也必然要随着社会的发展而不断发展完善,与时俱进,做到“实践创新、理论创新、制度创新”[1]。新世纪,中央根据民族地区和少数民族实际,坚持、完善和创新民族政策,丰富了民族政策内涵,使我国民族政策时代特色更加鲜明,在促进民族地区和少数民族经济社会发展中起到了重要作用。
  一、民族政策更加具体、细化,便于民族政策的执行、评估
  新世纪新阶段,根据新的环境和发展任务,国家先后出台了“兴边富民行动规划”、“少数民族事业发展规划”、“扶持人口较少民族发展规划”等一系列宏观政策。特别是拉萨“3·14”事件和乌鲁木齐“7·5”事件后,基于新时期出现的新情况、新问题和新变化,根据不同民族地区和少数民族发展的实际,制定、完善和发展了一系列有中国特色的民族政策和措施。如加大扶持民族地区、边疆地区和贫困地区,对帮扶西藏、新疆和人口较少民族,继续深入推进兴边富民行动,陆地边境地区享有西部开发政策,支持边境贸易和民族特需品发展,集中连片特殊困难地区开发等政策。对民族地区的区域发展政策进一步完善。2007年9月,国务院制定《关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》;2008年9月,国务院制定《关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见》,之后陆续制定了促进青海、广西等地区经济社会发展的文件;2012年初《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》(国发〔2012〕2号)的出台,标志着“十一五”以来国家支持民族地区经济社会发展的特殊政策已覆盖民族8省区。国家进一步支持陆地边境地区扩大开放。国务院出台了支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见,关于支持喀什霍尔果斯经济开发区建设的若干意见,批复了《中国图们江区域合作开发规划纲要》等重要文件。这些政策的细化、深化,是对既往政策的充分肯定、坚持、完善与发展,对少数民族和民族地区的经济社会发展,对各民族的共同团结奋斗和共同繁荣发展,均能起到积极的推动作用。
  二、民族扶贫政策范围拓展,民族扶贫与地区发展相结合
  多年来,国家采取一系列政策措施解决少数民族群众的贫困问题。新世纪新阶段,对民族地区和少数民族扶贫政策力度进一步加大。早在2001年就为民族地区增加了10个国家扶贫重点县,又将西藏作为特殊片区列入重点扶贫对象。2005年,将少数民族贫困村纳入整村推进的扶贫开发规划。此外,国家还通过以工代赈、易地扶贫、游牧民定居、农村安全饮用水工程以及城乡最低生活保障等政策,帮助少数民族和民族地区发展经济。在国家一系列民族扶贫政策的持续支持下,通过广大民族地区各族群众艰苦奋斗,民族地区的贫困人口大幅下降,由1985年的四千多万人减少到2008年的七百七十多万人。但是少数民族和民族地区整体发展水平与东部发达地区差距仍在不断扩大。2011年西部地区城镇居民人均可支配收入为全国平均水平21810元的38.8%[2],而长三角16城市居民人均可支配收入达到30359元[3]。西部地区12省区没有一个人均可支配收入超过全国水平。特别是随着我国经济社会发展,贫困标准在不断提高,贫困地区和人口愈来愈集中在西部民族地区。2011年底,中央将扶贫标准线从2010年的农民人均纯收入1274元提升至2300元,比2009年1196元的标准高了92%。按新的国家扶贫标准,全国农村扶贫对象为1.22亿人,占全部农村户籍人口的12.7%。其中,西藏、新疆、内蒙古、广西、宁夏、云南、贵州、青海等民族八省区的农村扶贫对象为3917万人,占八省区农村户籍人口的26.5%,占全国农村扶贫对象的32%。在八省区中,尤以广西、贵州、云南三省区最为突出,有农村扶贫对象3113万人,占八省区农村扶贫对象的79.5%[4]。因此,对民族地区和少数民族进行扶贫,任重道远,需要扶贫政策长期、持续的支持,并能根据各地实际不断完善扶贫政策。
  国家连片开发政策的出台,是政策完善与发展的新举措,更加突出了扶贫重点,并把地区脱贫与民族地区和少数民族扶贫结合起来,有利于推动整个地区发展与各民族共同发展进步。《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》确定的连片特困地区主要包括南疆三地州、四省藏区、六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、大小凉山地区、滇黔桂石漠化区、滇西边境及哀牢山区、大兴安岭南麓地区等地。这些地区绝大多数属于民族地区和少数民族分布地区,少数民族比例高,贫困人口集中连片,生存条件极其恶劣,社会发育程度较低,返贫率高。党的十八大报告也再次强调要“加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度。”[4]要实现这样的目标,必须不断完善有关政策,特别要把政策与当地实际结合,注意发挥民族地区传统优势,大力发展特色产业,实现生态环境保护与扶贫开发双赢,促进集中连片特困民族地区扶贫取得实质性效果[5]。
  三、把解决民生政策放在重要地位
  党的十八大报告提出:“必须以保障和改善民生为重点”,“多谋民生之利,多解民生之忧,解决好人民最关心最直接最现实的利益问题,在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展,努力让人民过上更好生活。”[5]把改善民生作为民族工作的出发点和落脚点,这是党的民族政策的本质要求,是当前民族工作的鲜明特色。
  首先解决民族地区群众的就业和社会保障问题,“就业是民生之本”[5]。新疆实行“零就业家庭”特殊政策,对未就业的大学毕业生在每月给予一定生活补助的基础上,还要加强语言、技能培训,为将来就业打下良好的基础。从2010年起,在新疆困难地区全面实施新型农村社会养老保险制度,提高医疗服务覆盖面和可及性,逐步提高城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗筹资水平和政府补助标准,到2012年初步建立起覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度[6]。新疆用于民生的资金支出也在逐年增加,2000年,新疆用于民生的预算支出占总支出的40%,2008年,占68.6%,而到2010年,突破了1000亿元,达到了70%以上[7]。在西藏,“十一五”期间,中央用于支持西藏卫生事业发展的专项投资有25.6亿元,“十二五”期间,这一资金投入总额预计将达到40亿元,到2020年,基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度[8]。这样,到“十二五”期末,西藏乡镇通电率将达到100%,电力人口覆盖率达到95%。为加快西藏无电地区建设,中央安排50多亿元用于有水无电地区小水电建设,同时还加大了对西藏农牧区水电新农村电气化县和小水电代燃料工程的支持力度。2013年,水利部和财政部将安排专项资金对西藏2000年前建设的老旧水电站进行增效扩容改造[9]。
  其次,关注少数民族文化发展。通过少数民族特色村寨保护与发展政策改善少数民族民生。少数民族特色村寨是指少数民族人口相对聚居,且比例较高,生产生活功能较为完备,少数民族文化特征及其聚落特征明显的自然村或行政村。最近国家制定政策和规划,在“十二五”期间,重点保护和改造1000个少数民族特色村寨。经过努力,使这里人居环境明显改善,试点村寨的水、电、路、通讯等基础设施基本完善,村内道路硬化和饮用水安全率达到100%,广播电视入户率达90%以上,特色民居占80%以上;村民人均年收入超过所在县平均水平,民生状况进一步改善,自我发展能力进一步增强;村寨基本公共服务体系进一步完善,适龄儿童入学率达到95%以上;对60%以上的劳动力进行相应的适用技能培训服务,实现社会保障全覆盖,有条件的村寨建有标准卫生室。民族文化保护方面,实现民族文化有效传承,基本建立民族文化保护的体制机制,公共文体设施完好率达到100%。从2009年开始,中央财政已经投入少数民族发展资金2.7亿元,且成效明显。
  第三,办好内地西藏、新疆民族班教育,提高少数民族文化水平。从2010年起,内地西藏、新疆高中班招生规模不断扩大,其中西藏高中班招生从2009年的1315人扩大到2011年的3000人,新疆高中班将从2009年的5000人扩大到2014年的1万人。内地西藏、新疆高中班的大规模扩招,可以让更多的少数民族学生获得到内地接受先进教育的机会,促进各民族学生的相互学习与交流[10],有利于增强各民族对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国特色社会主义道路的认同。云南省2012年向布朗族、普米族、阿昌族、怒族、基诺族、德昂族、独龙族、苗族、傈僳族、拉祜族、佤族、瑶族、景颇族、藏族、纳西族(摩梭人)15个民族考生招收特有民族本科、大中专班学生160人,并对8个人口较少民族考生给予重点倾斜,并且招收专业也是民族地区和少数民族所需要的专业,像食品质量与安全、园林技术、学前教育、烹调等。学生在校期间学费、生活学习补助费由省民委、省财政厅等单位承担[11]。贵州省专项扶持苗族、布依族、侗族、彝族、水族语言政策,从2012年秋季开始,对报考贵州民族大学中国少数民族语言文学专业的学生,从降低录取分数线、恢复面试、免收学费三个方面予以扶持。
  这些措施体现了党和政府对少数民族民生问题的关怀,是对民族地区和少数民族群众权益的保障,惠及广大民族地区和少数民族群众。
  四、兴边富民和扶持人口较少民族政策内容不断拓展与深化
  我国136个陆地边境县(旗、市、市辖区)和新疆生产建设兵团的58个边境团场中,有民族自治地方107个;在2200多万边境总人口中,少数民族人口占了近一半。边境民族地区和少数民族繁荣与发展,对我国国防巩固、民族团结有重要意义。中国的兴边富民行动从1999年发起,2000年正式启动,2005年开始纳入国家“十一五”规划。国家资金投入不断增多,2011年、2012年两年安排兴边富民行动专项资金达24.2亿元,超过前10年的总和。目前已经累计投入专项资金46.29亿元,受益地区达9个省级单位的136个沿边县市和新疆建设兵团团场[12]。同时吸引并带动大量其他各类资金投向边境地区,兴建了一批基础设施、产业发展、实用技术培训、教科文卫等项目,改善了边境地区各族群众生产生活条件。将来还要不断加大工作力度,形成多部门协作、多渠道投入、多措施并举、多层次推进、多方力量参与的工作格局,推进兴边富民行动不断取得实效,促进边境地区经济社会又好又快发展[13]。
  2005年国家开始实施扶持人口较少民族发展规划。“十一五”期间对22个人口较少民族聚居地区安排各类扶持项目15206个,投入资金45.22亿元。随着前一阶段工作进程取得的成效,“十二五”规划对人口较少民族从两个方面作了调整,一是扩大了扶持范围,扶持的省区由10个扩大到13个,聚居村由640个增加到2119个;二是增加了民族数量,由22个民族增加到28个,将总人口在10万以上、30万以下的景颇族、达斡尔族、柯尔克孜族、锡伯族、仫佬族和土族纳入扶持对象,扶持的人口数量也由63万人增加到169万人。
  五、坚持与完善专项民族经济政策
  首先,继续坚持并完善民族特需品减税补贴政策。为尊重和满足少数民族对一些民族特需品的特殊需要,国家从1963年开始就对民族贸易企业实行利润留成、自有资金、价格补贴“三项照顾”政策。1991年,建立砖茶(边销茶)国家储备制度,保证稳定供应。1997年,国家出台了新的优惠政策,设立专项贴息贷款,免除部分企业增值税,惠及全国1760多家少数民族特需商品定点生产企业。2007年,国家设立用于扶持少数民族特需商品生产企业技术改造、推广、培训的“民族特需商品生产补助资金”。最近国家继续对边销茶免征增值税政策。自2011年1月1日起至2015年12月31日,对全国边销茶生产企业销售自产的边销茶及经销企业销售的边销茶免征增值税。相比“十一五”期间边销茶税收优惠政策,这次政策有新的发展,如相关税收优惠政策执行期限从“十一五”期间的3年、2年各定一次改为5年定一次;适用增值税免税政策的边销茶生产企业大幅增加,从“十一五”期间的21家增加到“十二五”期间的40家,企业分布也扩大至内蒙古、浙江、湖北、湖南、广西、四川、贵州、云南、陕西、新疆等10省区;享受优惠政策的销售区域范围大大增加,新增了河北、辽宁、吉林、黑龙江、贵州、云南、陕西等省的部分地区[14]。
  其次,调整民族地区资源税收比例。为了保护民族地区在矿产资源勘查开发中应得的利益,增强民族地区自主进行矿产资源勘查能力,1994年制定的《矿产资源补偿征收管理规定》中规定:中央与省、直辖市矿产资源补偿费的分成比例为5∶5,中央与自治区矿产资源补偿费的分成比例为4∶6。新时期,根据民族地区发展的需要,2010年5月17日在京举行的中央新疆工作座谈会上进一步完善了此项政策,提高了新疆资源税的分成比例,原油、天然气资源税实行从价计征,税率为5%[15]。这项政策将惠及新疆各族群众,并且在其他领域和民族地区也有推广的必要与价值。
  第三,继续加大对民族地区财政转移支付政策力度。自1991年国家设立少数民族发展资金以来,中央财政已累计投入少数民族发展资金103.21亿元。仅“十一五”期间就投入49.69亿元,包括兴边富民资金18.35亿元,人口较少民族扶持资金10.48亿元,特色村寨保护资金1.1亿元,特殊困难补助资金2.85亿元。项目覆盖了除京、津、沪以外的全国28个省(区、市)和新疆生产建设兵团。由于少数民族发展资金具有很强的政策导向性和针对性,有力推动了少数民族和民族地区经济社会发展[15]。
  六、援疆工作全面展开
  2010年3月底,全国对口支援新疆工作会议在北京召开,中央启动了最大规模的对口援疆,2011年5月和2012年6月,中央又先后召开了第二次和第三次全国对口支援新疆工作会议,不断增加援助省市和受援地区。援助省市由8个增加到19个,受援对象由10个地州、56个县市和新疆生产建设兵团3个师,扩大到新疆12个地州、82个县市和兵团12个师。而最大的调整在于由原先相对比较单一的干部援疆,到经济、干部、人才、教育、科技援疆协同推进的全面援疆。尤其注重对人才的培训,仅2011年,对口援疆省市组织培训新疆各类干部人才近15万人次和1.38万名未就业高校毕业生[16]。在投资方面,中央决定投资额继续向新疆维吾尔自治区和兵团倾斜。“十二五”期间新疆全社会固定资产投资规模将比“十一五”期间翻一番多,预计未来五年,对新疆地区的投资规模将超过2万亿元。
  七、狠抓民族地区生态文明建设
  党的十八大报告提出:“建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”,“树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。”[16]在建设生态文明的实践中,民族地区面临着巨大的挑战,也承担着更为繁重的任务,需要相应政策跟上,尤其是牧区生态问题面临更为严峻的形势。草原和牧区对陆地生态系统、江河的发源地和水源涵养区的保护非常重要,但目前我国牧区林草植被破坏严重,水土流失日益加剧,草场退化,草原生态系统失衡。有可利用草场约为25185万公顷,但90%的可利用天然草原不同程度退化,每年还在以200万公顷的速度递增。如内蒙古草原6359万多公顷可利用草地面积中,目前退化草地面积已达3867万公顷,占可利用草原的60%。草场退化、沙化,使产草量和载畜量严重下降。青海的草场单位面积产草量与20世纪50年代相比,下降了30%-80%;新疆原本肥沃的草场,因大面积沙化和草场退化,如今平均15公顷草场载畜量仅为1只[17]。
  为了保护草原生态环境,促进牧区可持续发展,2010年10月,国务院决定在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要草原牧区省(区)及新疆生产建设兵团实施草原生态保护补助奖励机制,中央财政连续5年每年投入134亿元。2011年,中央财政安排专项资金136亿元,在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要草原牧区省(区)及新疆生产建设兵团实施草原补奖政策,进行每亩10元人工种植牧草良种补贴,还对牧民生产用的柴油、机械购置等生产资料给予适当补贴,发展多种形式的草原畜牧业保险,对符合条件的畜牧业保险给予保费补贴。2012年政策实施范围又扩大到辽宁、吉林、黑龙江、河北和山西五省的所有牧区和半牧区县,中央财政投入增加到150亿元。实施这项政策,对改善草原生态环境、推动牧区发展、维护民族团结和牧区稳定,具有十分重要的意义。
  八、保障城市少数民族流动人口权益
  长期以来,我国的民族工作重心在民族聚居区、农牧区。但改革开放以来,尤其是新时期新阶段,我国少数民族人口流动趋势不断增强,许多少数民族到西部地区城市和东部地区打工或从事经贸活动,使民族分布格局从集中向分散转变,城市少数民族成分增多,人口绝对数量增加。如北京市少数民族人口由2000年的58.5万人增加到2010年的80.1万人,上海市由10.4万人增加到27.6万人[18];2011年,宁波市常住少数民族人口只有约4万人,而流动少数民族人口接近20.7万人[19]。大量少数民族成员进入城市,其在原聚居地享受的民族政策随着流入异地而暂时不能享受,在创业就业、儿童就学、法律援助、语言服务、精神文化需求及基于民族特点的特殊需要等方面,还面临诸多困难和问题。由于相应的服务和管理跟不上,导致一些少数民族的合法权益受到损害,甚至出现一些影响民族关系的问题。为此,2011年国家民委采取政策措施,选取哈尔滨、上海、宁波、青岛、南宁、兰州、昆明以及唐山、呼和浩特、深圳、成都、乌鲁木齐等城市开展城市少数民族流动人口服务管理体系建设试点工作,主要是建立完善少数民族流动人口信息系统,开展少数民族创业,就业培训,开展少数民族流动人员现状及需求调查,编印适应当地少数民族流动人口需求的服务手册,开办少数民族法律援助机构或法律服务窗口,开展少数民族流动人口急难救助,购买民族语文翻译或其他社会工作服务,支持民族传统节日活动,开展民族团结宣传教育活动等。这对保障少数民族流动人口权益、建立和发展和谐民族关系有重要意义。
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    1. 改革开放以来中国民族政策的变迁
    2. 用党的民族政策引领民族地区跨越发展
    3. 在党的民族政策光辉指引下阔步前进
    4. 关于全面正确贯彻落实党的民族政策的若干思考
    5. “政策催化”:民族地区实现跨越式发展中一个被忽视的问题
    6. 张雷军:保持民族政策与时俱进
    7. 民族治理的国际经验和教训该如何鉴取
    8. 我国民族政策的象征秩序与科学实践
    9. 中国经济转型期城镇少数民族教育收益率的实证研究
    10. 也谈中国可进一步完善民族政策
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