中国是一个统一的多民族国家。民族区域自治，是中国特色社会主义的一项基本政治制度，是中国解决民族问题的基本政策。民族区域自治制度在当代西藏的成功实践，揭示了这一政治制度是西藏发展进步的正确选择，它铺就了社会主义新西藏建设的康庄大道，铺就了中华各民族共同奋斗、共同繁荣的光明前景。西藏是一个藏族占多数的民族聚居区，目前总人口317.55万，其中藏族占92％以上；此外，西藏还有汉族、蒙古族、回族、纳西族、怒族、独龙族、门巴族、珞巴族以及僜人、夏尔巴人等40多个民族成分。根据中国宪法，国家在西藏实行民族区域自治制度，建立西藏自治区，并设有门巴、珞巴、纳西等民族乡，依法保障西藏各族人民平等参与管理国家和地方事务的政治权利。 

　　一、西藏民族区域自治的建立 

　　（一）民族区域自治在西藏建立的背景 

　　新中国成立之初，国家就明确规定国内各民族平等，各少数民族聚居地区实行民族区域自治的政策。1949年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“各少数民族聚集的地区，应实行民族的区域自治。”［1］《中华人民共和国宪法》规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”［2］ 1951年5月23日签订的《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》（以下简称“十七条协议”）规定：在中央人民政府统一领导下，“西藏人民有实行民族区域自治的权利”。［3］从“十七条协议”签订执行直到1959年3月西藏地方反动政府撕毁协议、挑起叛乱的8年间，政教合一和封建农奴制的西藏旧政权几乎原封不动地保留了下来，驻藏人民政府、解放军和广大干部遵照“十七条协议”，积极贯彻党的民族和宗教政策，发挥统一战线的作用，逐渐赢得了藏族人民的拥护。但是由于西藏地方情况特殊，“十七条协议”在艰难曲折而又复杂斗争的形势中贯彻执行，因此西藏民族区域自治政权的建设也经历了一个从两种政权并存到建立统一的人民政权的漫长过程。西藏旧制度的终结则为民族区域自治制度的全面建立创造了条件。［4］ 

　　（二）从建立昌都地区人民解放委员会到西藏自治区正式成立 

　　“十七条协议”的签订和贯彻执行，为西藏实行民族区域自治打下了坚实的基础。“十七条协议”签订后西藏获得和平解放，帝国主义势力被驱逐出境，实现了藏族与全国各民族的平等团结以及西藏内部的团结，维护了国家统一。此后，在保留原西藏地方旧政权的八年时间里，逐步建立了人民政权。首先，1950年年底成立了由政务院直接领导和带有统战性质及过渡阶段的政权机构——昌都地区人民解放委员会。这个政权机构可以看作是西藏实行民族区域自治的雏形和先声。其次，1956年4月，建立了将西藏地方政府、班禅堪布会议厅委员会和昌都地区人民解放委员会三个方面统一起来协商办事的政权机构——西藏自治区筹备委员会。这一重大步骤将民族区域自治的建立又向前推进了一步。这三个政权在行政事务上都保持一定的独立性，都受国务院的领导。三个政权并存的局面一直持续到1959年3月西藏地方政府上层集团发动武装叛乱。 

　　1959年3月10日，西藏上层反动集团发动了全面的武装叛乱。中央人民政府和自治区筹委会领导解放军和西藏人民迅速平息了叛乱，与此同时，中央果断决定实行民主改革。3月28日，国务院宣布：解散原西藏地方政府，由西藏自治区筹备委员会行使西藏地方政府职权，第十世班禅额尔德尼代理主任委员。［5］平息叛乱，实行民主改革，推翻旧西藏封建农奴制，百万农奴翻身解放，成为新西藏和国家的主人。4月8日，自治区筹备委员会召开行使西藏地方政府职权的第一次全体会议。经过数年的筹备工作并经中央批准，1965年9月1 ~ 9日，西藏自治区第一届人民代表大会第一次会议在拉萨隆重举行，宣告西藏自治区正式成立，标志着民族区域自治制度在西藏全面实施。 

　　二、西藏民族区域自治的实践 

　　西藏的民族区域自治，是随着新中国建立、“十七条协议”的签订和西藏和平解放、平息叛乱及民主改革、自治区成立等重要历史进程一步步发展起来的，经历了初创、过渡和正式建立的阶段性发展过程。在“文化大革命”时期，西藏也和全国一样，民族工作遭受巨大损失，西藏的民族区域自治也受到极大的破坏，严重影响了西藏各项事业的发展。 

　　1978年，中共十一届三中全会重新确立了实事求是的思想路线，决定以经济建设为中心，实行改革开放，开创了社会主义现代化建设的新局面。邓小平明确指出实行民族区域自治的关键是使少数民族地区发展起来，在西藏“关键是看怎样对西藏人民有利，怎样才能使西藏很快发展起来，在中国四个现代化建设中走进前列”。［6］有利于西藏的全面发展，有利于西藏人民生活水平的提高，成为西藏工作的基本衡量标准，也是实行民族区域自治的一个重要标准。改革开放以来，西藏民族区域自治进入了新的全面发展的历史时期，主要表现在以下几个方面： 

　　（一）高度重视西藏民族干部的培养和选拔工作 

　　政治路线确立之后，干部是关键。1980年以来，中央召开的西藏工作座谈会都有一项重要内容，就是关于民族干部的培养。1981年，自治区党委研究和制定了《关于干部队伍建设的1至10年规划》，先后在全区建立了自治区党校和7所地、市党校，4所行政院校以及其他的干部培训中心和职工学校。［7］自1980年起，中共中央党校专门开办了西藏民族干部班，此后渐成定制。1965年自治区成立初期，全区只有7600多名少数民族干部；到2014年年底，全区少数民族干部已有11万多人，与自治区成立之初相比增长了13倍多。在自治区十届人大代表、政协委员中，少数民族代表、委员均占70%以上，在西藏十二届全国人大代表、全国政协委员中，藏族和其他少数民族均占80%以上。十世班禅、阿沛·阿旺晋美、帕巴拉·格列朗杰、热地、向巴平措等先后担任国家级领导职务。［8］ 

　　（二）各级人民代表大会制度的建立和完善 

　　依据宪法规定，凡年满18周岁的中华人民共和国公民都有选举权和被选举权。在西藏，各民族人民依法直接选举县（区）、乡镇人民代表大会的代表，这些代表再选举出席全国和自治区人民代表大会的代表。1960年年底，西藏逐渐建立了乡、区、县（包括县级区）和专区（市）等各级人民政权。1965年8月，西藏有约92%的地方建立了以翻身农奴和奴隶为主的乡人民政权，54个县召开了第一届人民代表会议。2012年至2013年1月，在四级人大换届选举中，西藏全区有94%以上的选民分别参加了县、乡选举。西藏现有各级人大代表34264名，全国人大代表中藏族和其他少数民族代表占66.7%，自治区人大代表中藏族和其他少数民族代表占70.2%。西藏自治区成立至今，历任自治区人大常委会主任和自治区人民政府主席均为藏族公民。［8］ 

　　（三）加强西藏地方的立法工作，保障人民各项权利 

　　依照宪法和《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）所赋予的权利，至2015年7月，西藏自治区人大及其常委会制定、批准地方性法规和做出的具有法规性质的决议、决定共300件，其中现行有效的地方性法规123件，具有法规性质的决议、决定148件，废止29件，内容涉及政权建设、经济发展、社会稳定、文化教育、语言文字、文物保护、生态环保等各个方面。［8］民族区域自治制度在西藏的贯彻执行，使西藏各族人民在政治、经济、社会、文化等方面的权利得到了可靠的保障。 

　　（四）中央重视西藏的发展，关心西藏各族人民的福祉，各族人民享有经济和社会发展的自主权 

　　西藏和平解放后，党和国家就把帮助西藏发展经济、提高人民生活、改变落后面貌作为首要任务予以高度重视，制定了一系列特殊优惠政策。从1952年到2014年，中央政府对西藏的各项财政补助达6480.8亿元。［8］1980年以来，中央先后六次召开西藏工作座谈会，从中国社会主义现代化建设全局出发，对西藏的发展建设做出整体规划。从1994年第三次西藏工作座谈会开始，中央实施对口支援西藏政策，安排60个中央国家机关、18个省市和17家中央企业对口支援西藏。20多年来，实施援藏项目7615个，投入援藏资金260亿元，主要用于改善民生和基础设施建设，为西藏经济社会发展做出了重要贡献。尤其是从2010年中央第五次西藏工作座谈会以来，形成了经济援藏、干部援藏、人才援藏、科技援藏四大援藏工作机制，呈现出全方位、多层次、宽领域的援藏格局。［9］ 

　　在中央和国家的大力支援下，西藏各项事业全面发展，人民生活水平有了大幅提高。西藏生产总值由1965年的3.27亿元增加到2014年的920.8亿元，增长281倍。1994年以来，西藏生产总值连续20年保持两位数增长，年均增速高达12.4%。西藏从2006年起全区实施农牧民安居工程，到2013年年底，所有农牧民住进了安全适用的房屋。农牧民人均居住面积达到30.4平方米。［8］西藏城镇化速度加快、水平提高，交通和通讯发展很快，各族人民充分分享着现代化的各种发展成果。 

　　（五）西藏民族团结、社会稳定，西藏各族人民享有继承、保护和发展传统文化，以及宗教信仰自由权利 

　　中国政府历来重视西藏文化、文物的保护工作，将其纳入国家发展战略，投入大量的人力、物力和财力进行全面保护。西藏自治区充分行使宪法和《民族区域自治法》赋予的各项权利，依法推进西藏传统文化的继承、保护和发展工作，取得了举世瞩目的成就。［10］  

　　在西藏，宗教信仰自由得到充分尊重和保护。西藏多种宗教并存，既有藏传佛教、苯教，也有伊斯兰教、天主教等。经过民主改革，西藏废除了政教合一制度，实行政教分离，恢复宗教的本来面目。目前，西藏有各类宗教活动场所1787处，住寺僧尼4.6万多人。［8］西藏自治区全面贯彻执行党的宗教信仰自由政策，保护公民正当的宗教信仰自由的权利和正常的宗教活动，依法管理，积极推进宗教与社会主义社会相适应。 

　　（六）西藏生态文明水平建设步入新阶段 

　　西藏是中国重要的生态安全屏障。西藏自治区政府遵循经济社会和自然规律，注重经济、社会、生态的和谐统一，坚持走可持续发展之路。西藏加强生物多样性与重要生态功能区的有效保护，林业和草原生态建设取得显著成效，同时进行生态文明制度建设先行先试项目。2014年，国家发展和改革委员会等六部门联合印发了《关于开展生态文明先行示范区建设（第一批）的通知》，西藏山南地区、林芝地区被列为首批生态文明先行示范区。2009年2月18日国务院第50次常务会议审议通过了《西藏生态安全屏障保护与建设规划（2008~2030年）》，西藏生态安全屏障保护与建设规划全面实施。 

　　三、民族区域自治实践的历史启示 

　　（一）民族区域自治具有中国特色，体现了中国民族关系发展的深度和广度 

　　自古以来，中国疆域内的各民族先民之间的经济、文化和血缘关系密切，我国学术界很早就关注到这一问题，并进行了一系列“各族同源”的研究。中美科学家曾对现代藏汉民族基因分析，发现有相同的结构，证明藏汉同源。［11］考古研究也证明，青藏高原上的新旧石器的考古发现与中原和黄河流域的文化有密切联系，证明远古时代生活在青藏高原的藏族先民与内地的汉族和其他民族先民交往密切。同时，中国古文献的相关记载和研究都印证了青藏高原与中原地区自古就有密切的文化关系。［12］“从上述记载看，所谓炎黄文化即包括古羌文化，华夏文明则融入了古羌文明，因此，追根溯源，形成吐蕃人的主体民族——西羌，在血缘上、民族上和文化上与汉族的祖先是密切相关的”。［13］ 

　　中国是一个统一的多民族国家，除汉族外，还有蒙古、回、藏、维吾尔、壮、朝鲜、满等55个少数民族。中华民族是一个多元一体的大家庭，各民族都对祖国的发展和中华文化的创造做出了贡献。中国各民族的起源和发展有着本土性、多元性、多样性的特点。中国各民族形成和发展的情况虽然各不相同，但总的方向是发展成为统一的多民族国家，汇聚成为统一稳固的中华民族。早在先秦时期，中国先民的“天下”观念和“大一统”理念便已形成。［8］这是中国实行民族区域自治的历史根据。 

　　其中，少数民族对中国大一统做出了杰出的贡献。在中国历史上，由少数民族建立的政权为数很多，如十六国时期，匈奴人、氐人、羯人、鲜卑人和羌人等都建立过地方政权。即使在强大的唐朝时期，当时中国境内仍有吐蕃王朝、突厥汗国、回鹘汗国、渤海国、南诏国等，且长期与唐朝并存并立。宋朝时期则有契丹建立的辽、女真建立的金、党项人建立的西夏以及河湟吐蕃建立的角厮啰等。这些局部的统一对中国的大统一和中华民族及其文化的形成和发展贡献巨大。如7世纪吐蕃王朝的建立，加快了青藏高原文明的进程，开辟了唐蕃丝绸之路，对推动藏族与汉族及其他兄弟民族之间的交往发挥了重要作用，同时牢牢地守卫着中国西南边疆，藏族人民创造的独具特色和博大精深的民族文化更是成为中华民族文化宝库中的重要组成部分。这些都有史可查。当然，这些作用和贡献，又与中国历代中央政府对边疆少数民族地区及其政权的有效管理是密不可分的。自元朝时将西藏纳入了中央政府行政管辖。元朝中央设置总制院（后改为宣政院），在藏族传统的卫藏阿里、安多、康巴三区设立了三个宣慰使司都元帅府（三个宣慰司：一是“吐蕃等处宣慰使司都元帅府”，管辖范围为今青海省东部和南部、甘肃省南部和四川省西北部；二是“吐蕃等路宣慰使司都元帅府”，其辖区在今四川西部、云南西北部、西藏自治区东部和青海省西南部；三是“乌思藏纳里速古鲁孙等三路宣慰使司都元帅府”，“乌思”指前藏，“藏”指后藏，“纳里速古鲁孙”指阿里三围（约今西藏阿里地区），其辖区包括今西藏除昌都地区以外的大部分地区。），其辖区成为今天西藏和其他藏区行政区划的基础。明朝沿袭了元朝对藏区的管理制度。清朝时期，由理藩院（清末改为理藩部）主管西藏事务。1727年，清朝中央在西藏设立驻藏大臣制度。1793年，清政府颁布《钦定藏内善后章程二十九条》，加强了对西藏的管理。民国时期，国民政府先后设立蒙藏事务局（后改为蒙藏院）和蒙藏委员会，行使对西藏的行政管辖。《中华民国国会组织法》规定了西藏地方民众参加选举的办法和被选举的议员直接参政的权利。 

　　（二）民族区域自治制度是多民族国家处理民族问题的正确选择和成功典范 

　　民族区域自治，是中国特色社会主义的一项基本政治制度，是中国解决民族问题的基本政策。中国共产党自诞生起就主张中国各民族平等团结，积极探索实现民族平等、解决民族问题的道路。新中国成立后，中国政府把坚持各民族一律平等、团结、互助、友爱和共同发展、共同繁荣作为解决民族问题、处理民族关系的基本原则。中国的民族自治地方，是依据当地民族关系、经济发展等条件，并参酌历史情况以及少数民族聚居区人口的多少、面积的大小分为自治区、自治州、自治县三级。 

　　根据宪法和《民族区域自治法》的要求并充分考虑广大藏区经济、政治、文化发展的各种因素，经过各地人民代表的充分协商，先后建立了十个藏族自治州、两个藏族自治县和一个藏族自治区。正如《民族区域自治制度在西藏的成功实践》白皮书所言：“在西藏实行民族区域自治制度，实现了统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合。这一制度既继承历史传统，又具有社会主义民主意义；既符合国家和西藏地方的历史传统，又符合各族人民的共同意志和根本利益。”［8］50多年来，在中国共产党和中央政府的坚强领导下，通过实行民族区域自治制度，西藏从落后走向进步，从贫穷走向富裕，从封闭走向开放，社会制度实现了历史性跨越，社会面貌发生了翻天覆地的变化。实践证明，民族区域自治制度完全符合中国国情，是多民族国家处理民族问题的正确选择和成功典范。 

　　（三）当代中国民族区域自治的实践特点鲜明 

　　当代中国民族区域自治的实践具有鲜明的特点，以西藏民族区域自治的实践为例，主要体现在以下几个方面： 

　　第一，西藏的民族区域自治，是牢牢抓住经济发展这个关键，紧紧扣住提高西藏人民的生活水平而发展。［14］从1984年到2015年8月，中央先后六次召开的西藏工作座谈会，始终把经济发展问题作为会议主题，每次会议都及时做出有利于西藏经济发展和人民生活水平提高的决定。 

　　第二，西藏民族区域自治，遵循了依法治国的原则，确保了贯彻执行国家政策和地方政策的连续性与稳定性，确保了西藏的长期稳定、长治久安，保障了西藏经济和社会的可持续发展。要坚决贯彻中央关于“治国必治边，治边先稳藏”的大政方针，“把维护祖国统一、加强民族团结作为工作的着眼点和着力点，坚持依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础，确保国家安全和长治久安，确保经济社会持续健康发展，确保各族人民物质文化生活水平不断提高，确保生态环境良好，共同建设更加美好的新西藏”。［15］ 

　　第三，西藏民族区域自治的实践，充分体现了国家统一领导和地方自治机关行使自治权的有机统一，充分体现了各民族平等、团结和共同繁荣的原则，充分体现了西藏人民在中国共产党领导下坚持走中国特色社会主义发展道路的坚定决心。［14］总之，当代西藏民族区域自治的实践，必须始终坚持中国共产党的领导，始终坚持党的西藏工作的指导思想，始终抓住发展稳定两件大事，同时不断完善民族区域自治制度，开创共同团结奋斗、共同繁荣发展的新局面，创造西藏各族人民更加美好的新生活。 

　　［ 参 引 文 献 ］ 

　　[1]《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社1992年版，第12页。 

　　[2]《中华人民共和国宪法》，法律出版社2014年版，第11页。 

　　[3]《解放西藏史》，中共党史出版社2008年版，第161页。 

　　[4]冯智：《“十七条协议”与西藏旧制度的终结》，《当代中国史研究》2011年第2期。 

　　[5]《西藏地方政府和上层反动集团勾结帝国主义背叛祖国进行叛乱 国务院命令解散西藏地方政府 决定由西藏自治区筹备委员会行使西藏地方政府职权》，《人民日报》1959年3月29日。 

　　[6]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第247页。 

　　[7]江村罗布主编：《辉煌的二十世纪新中国大记录·西藏卷（1949~1999）》，红旗出版社1999年版，第142~143页。 

　　[8]《民族区域自治制度在西藏的成功实践》，《人民日报海外版》2015年9月7日。 

　　[9]《开放援藏迸发新活力》，《西藏日报》2015年9月22日。 

　　[10]冯智：《当代西藏文化、文物保护及其意义》，《当代中国史研究》2008年第4期。 

　　[11]王鸿良：《汉藏同根》，《北京日报》2001年5月23日；《DNA的秘密：北京猿人不是华夏祖先？》，《新京报》2005年5月10日。 

　　[12]拉巴平措、陈庆英主编：《西藏通史·早期卷》，中国藏学出版社2015年版，第42~43页；刘起钎：《周姬姜与氐羌的渊源关系》，田昌五主编：《华夏文明》第2集，北京大学出版社1990年版，第13页。 

　　[13]张云：《唐代吐蕃史与西北民族史研究》，中国藏学出版社2004年版，第129页。 

　　[14]廉湘民：《论西藏的民族区域自治实践》，《中国藏学》2004年第4期。 

　　[15]俞正声：《在西藏自治区成立50周年庆祝大会上的讲话》，《西藏日报》2015年9月9日。 

　　［作者简介］冯智，法学博士，研究员，中国藏学研究中心，100101。