我国改革开放初期大量安置下乡知青返城就业后，随着经济的快速发展，不但城镇基本实现充分就业，农业剩余劳动力也大量向二、三产业转移。1992年十四大以前，城镇的国有企事业和集体企业的职工就业基本上呈固化状态，即职工基本上不存在失业和“下岗”问题。1993年以后，随着国有企业改革的深入和结构调整，特别是1996年以来随着买方市场的形成，优化结构和企业改组力度加大，城镇职工“下岗”和失业问题，再次成为社会关注的热点。[1]1997年底，城镇登记失业率从1991年的2.32%上升到3.1%，为“七五”计划以来的最高点，登记人数达570万，失业人口连续5年上升。

表19-1　　　　　　　　　　  我国1993年以来登记失业率变动情况

　  城镇就业形势的严峻，不仅表现为登记失业率的上升，更表现在下岗职工人数的迅速增加。

表19-2　　　　　　　　　 我国1993年以来下岗人数变动情况

　  据国务院发展研究中心的陈淮推算，如果把下岗职工计算在内，1997年城镇的社会实际失业率为9.36%，即使扣除下岗职工中的“隐性就业”部分，实际失业率也应在8%以上。此外，农村剩余劳动力向城镇和非农产业区转移的规模也在不断加大，每年一度的“民工潮”居高不下。1995年，中国大陆跨地区流动的农村劳动力为2400万人，1996年为2500万人，1997年达到3000万人。[2]

新中国成立以来，受计划经济和增长方式的影响，以及社会安定的考虑，我国长期实行“低工资多就业”政策，城镇国有企业和集体企业积淀下大量富余职工。因此当1992年以后加快“两个转变”以后，职工下岗、失业率上升就成为必须付出的代价。但是，为了保持社会的稳定和充分发挥这部分劳动力资源的作用，如何妥善解决他们的再就业问题，就成为政府的迫切而重要的任务。

　  1993年4月，国务院就国有企业富余职工的安置问题作出规定，提出“企业自行安置为主，社会帮助为辅，保障富余职工基本生活”的分流原则。同年11月，劳动部发出通知，要求对关停并转企业中单纯依靠救济的困难职工，一般发给3个月的待业救济金，促使他们进行转业训练和生产自救。并在上海、青岛、成都、杭州等30个城市进行试点。自此拉开90年代再就业工程的序幕。

　  1995年4月23日，劳动部在北京召开全国就业工作会议。会议提出从1995年开始，用5年的时间，在全国有步骤地全面推开再就业工程，帮助800万失业职工和企业富余职工实现再就业。这次会议标志着90年代的“再就业工程”正式启动。

　  1996年上半年，曾经有“工业半壁江山”之称的上海纺织业亏损3.5亿元，37万职工中年内将有8万人下岗。纺织控股(集团)公司接连两次向上海市委紧急报告情况，切望帮助解决困难。上海市委估计，到本世纪末，上海会有75万职工需要下岗分流。面对再也绕不过去的难题，上海市委经过反复调研，形成如下共识：企业必须剥离富余职工，但是在社会保障制度还不健全的情况下，不能把下岗职工一下子都推向社会，应成立一个临时机构，使下岗职工能进能出，走向劳动力市场。

　  1996年7月26日，纺织和仪电行业 两个再就业服务中心成立。市政府、社会和企业三方共同筹集2亿元资金作为两个中心运作半年的经费。纺织行业抽调2000余名职工筹建中心，至年底已接收84600名下岗职工。仪电行业的再就业服务中心也接收了32000人。根据规定，两个行业的下岗职工，进入“中心”两年、每月领取200多元的基本生活费，报销相关的医疗费，“中心”代这些下岗职工缴纳医疗、养老和失业保险金，并对其举行再就业技能培训和职业介绍，鼓励他们与原企业解除劳动关系后进入劳动力市场。

　  上海建立再就业服务中心的创举取得良好效果。1995年上海纺织和仪电两个行业有6家企业进入破产程序，却没有一家完成破产，主要是找不到分流职工的渠道。“中心”建立以后就解决了这个问题。从1996年7月到年底，这两个行业共有16家企业完成了破产程序。这两个“中心”到年底共分流安置下岗职工5.8万人，其中一部分人经过介绍再就业，一部分人退休，还有一部分人走上自谋职业的道路。不管采用何种方式，走出了“中心”的职工基本上不再返回原企业。

　  1997年3月，中心扩展到轻工、电气、冶金、建材等7个行业。到年底，这些“中心”累计接收下岗职工30万人，分流安置20余万人，其中与原企业解除劳动关系实现再就业的达17.6万人。仅仅一年，上海市仅纺织行业就下岗分流10多万人。当年上海市的GDP总值仍然比上年增长10.1%，社会安定。

　 1996年秋，财政部、国家经贸委、国家计委、原劳动部联合调查组到上海开展调研，肯定了上海建立再就业服务中心这种办法。认为下岗分流是国有企业改革的必然要求，而“中心”则在企业与社会之间建立了一个足以回旋的缓冲地带和彼此沟通的桥梁，既有利于保持社会安定，又促进了下岗职工的再就业。

　  1997年1月，国家经贸委召开“全国国有企业兼并破产工作会议”，刚从上海考察回来的副总理朱容基到会讲话。朱容基说，我到上海有一个很好的发现，就是他们创建了再就业服务中心。经费由政府、社会和企业各出 1 / 3 ，促使下岗职工分流。我们的会议应该推广这个经验，会议名称可以改为“再就业工作会议”。

　  1997年3月2日，国务院发出《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》，要求110个“优化资本结构”的试点城市学习上海的经验，从上到下建立再就业服务中心。到1997年底，全国已经建立再就业中心1333个，吸纳下岗职工76万人。经过一年试点，中央决心在全国推广再就业服务中心。

　  1998年5月14日，中共中央、国务院召开国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议，江泽民在会上作了重要讲话。6月9日，中共中央、国务院发出《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，其中明确指出：“建立再就业服务中心是保障国有企业下岗职工基本生活和促进再就业的有效措施，是当前一项具有中国特色的社会保障制度。”[3]

　  由于中共中央和国务院的高度重视和大力推动，经过7、8、9三个月的“攻坚”，全国90%以上的下岗职工进入了“中心”，绝大部分领取了基本生活费。而这个比例数字，在1998年第一季度末仅为12.6%，6月份也只有21.9%。1999年1月，国务院召开的全国再就业工作会议进一步明确：下岗职工不进“中心”或进了“中心”不签协议的，不发基本生活费，3年后也要解除劳动合同，以促进下岗职工更加自觉地进入“中心”。到1999年2月底，全国国有企业下岗职工进入“中心”的比例达到95%以上，签协议的比例则达到85%。

　  “中心”的运作资金实行“三三制”，即政府、社会、企业各拿1 / 3 ，但是破产、停产或半停产的企业往往拿不出来其应当承担的1 / 3 ，希望政府垫付。经过探索，合肥市在1998年12月建立了产权交易中心，将以往先分流下岗安置职工，再将资产转让或资产变现的程序作了如下调整：先由资产交易中心垫付安置费用，再定人员分流方案，为资产转让创造良好条件，待资产变现后归还资产交易中心。

　 这几年采取救济与再就业相结合，以培训再就业为主，解决职工下岗待业问题。首先健全失业保险。失业保险金由企业按工资的０.６％缴纳，发放标准为社会救济金的１２0%～１５０％，１９９４、１９９５、１９９６年分别有１９６万、２６１万和３３１万人领取了失业救济金。在确保失业职工基本生活的同时，通过社会的力量，加强转业训练和生产自救，帮助失业职工组织起来就业和自谋职业。由于下岗职工文化程度低，缺乏专业知识，女性占一半以上，就业的方向，主要是第三产业。各地采取“退二进三”、“腾笼换业”的办法，使大批职工从传统产业、行业转向兴办各类市场、劳动服务企业和城市社区服务业，为分流吸纳富余、下岗职工，提供了有效途径。培育和完善劳动力市场，用市场调节的方式，吸收分流下岗职工，在东部各省也取得了很好经验。１９９４、１９９５、１９９６年分别有９９万、１３８万和１８７万人实现了再就业。[4]但安置下岗职工的任务还仅仅是开始。１９９７年十五大决定加大国有企业的改革和经济结构调整的力度后，将有大批职工从企业下岗分流，精心做好再就业工作，将成为改革能否顺利推进的一个关键环节，到1998年底，609万国有企业下岗职工实现了再就业，再就业率达到了50%的预期目标。在上述609万再就业的职工中，从事个体经营的为257.4万人，占再就业人数的42.2%；到非国有单位就业的为168.2万人，占27.6%；到国有企事业单位就业的为27.2%。[5]中国已经找到了一条保障国有企业改革的职工分流办法。