在农村改革热火潮天地推进的同时，城市改革也开始起步。

　  城市改革远比农村改革复杂艰巨，同时调整是当时工作的中心。改革如何起步？由于当时认为管理过分集中是经济缺乏活力的主要原因，因此在继续坚持由计划配置资源的同时，改革首先从扩大企业自主权入手，并且结合稳定财政经济和安置就业等调整任务，划分了中央与地方的财权，发展了城镇集体与个体经济。

　  （一）初步扩大企业自主权，实行经济责任制。

　  在计划体制下，企业权力是从属于政府权力的。李先念在1978年的中央工作会议上对这种状况曾做过概述，即：“在国家同企业的关系上，统得太多，管得太死，企业在计划、生产、物资、劳动、财务等方面权力太小，缺乏应有的自主权。企业经营好坏一个样，同职工的物质利益又不结合，使企业容易安于现状，缺乏竞争性。企业的供产销脱节，生产与需要脱节，不能随着国民经济、人民生活和国内外市场需要的变化而变化”。如何逐步弱化政府权力对企业的约束，有步骤地扩大企业经营权，并且把企业经营好坏同职工的物质利益挂起钩来，调动企业和职工生产经营管理的积极性，有一个摸索过程。1978年4月《中共中央关于加快工业发展若干问题的决定（草案）》公布执行后，国营企业开始普遍推行企业基金制度。即：凡全面完成国家下达的八项年度计划指标的工业企业，可以按职工全年工资总额的5%提取基金。基金主要用于集体福利事业，以及发给职工奖金等项开支。然后扩大企业自主权和实行利润留成的试点，有领导地展开。

　  １９７８年１０月，四川在宁江机床厂等６个企业首先进行了扩大企业自主权的试点，其基本内容为发动群众讨论增产节约计划，确定在增产增收的基础上，企业可以提取一些利润留成，职工可以得到一定的奖金。这种办法调动了企业和职工的积极性。１９７９年初，该省试点企业扩展到１００个。根据四川省的经验，１９７９年５月，有关部门在北京、天津、上海选择首都钢铁公司等８个大企业进行试点，在利润分配、生产计划、产品销售等方面给予试点企业部分权力。７月，国务院在总结试点经验的基础上，下达了以扩大国营企业经营自主权为核心的五个文件，要求各地、各部门选择少数企业试点，从而使试点扩展到全国。

　  国务院的规定，初步划分了国家与企业之间在计划、财政、物资、劳动和企业管理等方面的权限，初步明确了企业作为相对独立的商品生产者和经营者应该具有的责任、权限和利益。

　  在扩大企业权限方面，主要是在保证完成国家计划任务的前提下，企业可以根据市场需求制订补充生产经营计划，按国家规定的价格自行销售补充计划生产的产品；有权按国家劳动计划指标，择优录用职工，有权按定员定额要求，决定自己的机构设置、任免中层及中层以下干部；提高固定资产折旧率及由企业留成的比例，企业有权将基本折旧、大修理费和利润留成中的生产发展基金等结合起来，用于挖潜、革新、改造；有权申请出口自己的产品，并按国家规定取得外汇分成，进口必要的技术设备。

　  在增加企业责任方面除必须完成国家下达的各项计划指标外，规定企业对占用的固定资产要向国家缴纳固定资产税；企业所需流动资金统由银行贷款。

在明确企业的利益方面是实行利润留成。与企业基金不同，利润是考核企业的唯一指标，留给企业的利润，可用于企业生产发展和职工福利与奖金。打破了原来企业收入全部上交财政，企业指出由国家下拨的分配格局，企业的发展和职工的物质利益与企业的经营情况，初步挂起钩来，成为搞活企业的关键。

国务院文件下达后，当年全国有26个省、市、自治区在1590个工业企业进行试点，加上有些省市自定办法试点的企业，共为2100个，到1980年6月底更扩大到6000多个，占全国国营工业企业总数的16%，产值和利润则分别占60%到70%左右。试点中，根据实践经验，在扩权的内容、特别是利润留成办法，根据不同企业的具体情况，创造了不同形式，归纳起来有5种。即：对生产正常、利润比较稳定的部门和企业，实行基数利润留成加增长利润留成或全额利润留成；对潜力较大的微利部门和企业，实行上交利润包干、超收分成办法；对因客观原因发生亏损的部门和企业，实行亏损定额补贴包干；对因调整期间生产任务不足，利润大幅下滑的部门和企业，实行超计划利润留成办法。另外，有个别省市还开始了企业独立核算，国家征税、自负盈亏的试点。

　  商业企业也是在１９７８年底、１９７９年初陆续开始扩权试点的。通过扩权，使商业企业增加了自由购销的权力，并和工业企业一样实行利润分成。施工企业是１９８０年５月以后开始扩权试点的。原来施工企业取消了多年的法定利润，得到了恢复，使施工企业有了搞好生产的内在动力，也为建筑业成为国民经济独立的物质生产部门打下了基础。　 

　  扩大企业自主权，实行利润留成，实际上是在计划经济体制下为调动企业、职工积极性而实行的一种责、权、利相结合的经济责任制度。这种制度从两年多初步实践看，效果是明显的。由于有了一定的经营管理自主权和独立的经济利益，企业开始成为一个具有内在动力的经济单位，从领导干部到广大职工一方面增强了完成国家计划的责任感，促进了企业整顿和经营管理的改善；另一方面开始重新发挥市场调节作用，普遍增强了经营观念、市场观念、服务观念和竞争观念，不但动脑筋广开生产销售门路，而且积极挖潜改造，改善企业的生产条件，努力扩大财源。因此试点企业的产量、产值、上缴利润的增长幅度，一般都超过试点前的水平，也高于非试点企业的水平，在增产增收的基础上，总的看都实现了国家多收，企业多留，职工多得。但这一改革是从分配入手来改善国家与企业关系的。由于工业与农业不同，其业利润的高低受原材料供应、社会需求、生产技术装备的差异特别价格是否合理等外部条件影响很大，不完全取决于企业本身的努力。所以，在没有其他管理制度配合的条件下，实行利润分成容易产生苦乐不均，包干基数和分成比例难定，执行中负盈不负亏等问题，只是由于当时试点的企业大多数产品适销对路、产供销基本衔接，管理有较好基础每年都有盈利而没有明显暴露。

　  1981年4月，全国工交工作会议根据国家财政面临赤字，财政任务落实不下去的具体情况，明确提出了建立和实行经济责任制的要求，把前两年扩权试点中形成的各种利润留成和盈亏包干办法作为经济责任制中处理国家与企业之间关系的主要政策，并且推广了首钢等企业在企业内部建立的以利润指标为主的经济责任制度，以规范企业与职工之间的关系。这样，在全国工业企业范围内以盈亏包干为主要形式的经济责任制迅速推开。到8月底，除原6000多个扩权企业外，另有近3万多个县属以上国营企业分别按行业（局和公司）或县经委进行了包干。由于上面这些企业一般规模较小，管理水平不高，有的生产经营较困难，而推行经济责任制时又比较仓促，主要是在分配上扩大了企业的财权，因而许多问题迅速暴露，主要是层层压低包干基数，利润增长分成上缴国家比例过低，消费基金和个人收入失控和不顾国家计划和市场需要，利大大干、利小不干等。规范完善经济责任制已迫在眉睫。

　  从1981年10月起，国务院连续批转了国家经委、国务院体制改革办公室《关于实行工业生产经济责任制若干问题意见》和《关于实行工业生产经济责任制若干问题的暂行规定》，1982年11月又批转了《关于当前完善工业经济责任制的几个问题》，在肯定经济责任制方向正确、效果是好的同时，明确了工业生产经济责任制的内容、原则和形式，强调：经济责任制是适应计划经济为主，市场调节为辅而实行的经营管理制度，责任和利益紧密结合是这种管理制度的核心。要求把责任放在首位，以责定权，以责定利。必须全面完成国家计划，按社会需求组织生产，保证产品质量，不断降低成本和逐年增加上缴利润。职工收入只能通过加强经营管理，加速技术进步，提高经济效益，在生产发展的基础上稳定增长。包干基数和利润留成比例的确定要保证财政收入逐年有所增长，也要保证企业维持简单再生产的需求，在一般情况下，企业逐年利润增长部分，国家所得比例要不低于60%，利润留成和包干基数以一定三年（或四年）为宜。规定对企业的考核不限于上交利润，还要考核产量、质量、品种、成本等，不能全面完成，要给予相应扣减。此外还强调企业在完善经济责任制时必须与企业整顿和企业技术改造相结合，各经济管理部门要主动改革本部门的管理体制和规章制度，并把企业合理组织起来实现工业结构的合理化。这些规定一定程度保证了工业经济责任制比较健康地发展。但总的看经济责任制和初步扩权一样，虽比较有效地扩大了国有企业最关心的自主权，却未触及企业如何成为独立的市场主体这个根本问题，责利的划分也不规范，只是改革的起步而已。