我国农村１９５８年大跃进时期建立的人民公社，既“政社合一”，又脱离农业特点和农村现实的生产力水平，经营管理过于集中，收入分配过于平均。虽然经过六十年代初的调整，在人民公社内部实行“三级所有，队为基础”的经营体制，但生产瞎指挥、干活“大呼隆”、分配一拉平问题仍然十分突出，严重压抑和挫伤了农民的劳动积极性。广大农民迫切要求改变这种局面。因此当“解放思想”的春风吹到农村时，广大农民就率先开始了以恢复建立生产责任制为核心的农村改革。

　  １９７８年秋，安徽、四川部分地区因遭受严重灾害，农民自发恢复了六十年代初期调整时曾经出现过的包产到组、包产到户等生产责任制形式。党的十一届三中全会以后，生产队和农民的自主权得到保障，各地农村干部和群众在《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》提出的“要建立和健全农业生产责任制”精神的支持和指引下，纷纷恢复和创造了多种形式以“包”字为主的农业生产责任制。对此，党中央采取了从实际出发，尊重群众意愿的方针，在实践中因势利导，使农业生产责任制很快发展起来。

　  各地出现的生产责任制形式，开始主要是包工到组和包产到组两类。１９７９年底，全国有一半以上的生产队实行包工到组，１／４的生产队实行包产到组。由于这两种责任制形式继续坚持生产队统一经营和分配，因此虽然在打破集体劳动带来的劳动管理混乱和统一分配带来的平均主义方面有一定作用，但仍未解决社员之间在分配上的平均主义。于是，包产到户这种生产责任制形式迅速发展起来。

　  包产到户，即在坚持基本生产资料公有和合作经济组织统筹安排的前提下，以社员户为单位向基本核算单位承包一定任务的一种经营方式。在种植业中生产队根据各社员户的人口和劳力情况，将集体所有的土地、耕畜、农具长期固定给农户使用，并确定标准产量、标准费用和标准工分，作为生产队给农户分配的根据。各户按包产任务自行安排生产。劳动成果的分配仍采用工分形式，包产部分由生产队统一分配；超产部分全部或部分由农户自留作为奖励，亏产部分由农户赔偿。包产到户形式把社员的劳动数量与质量同他的劳动成果直接联系起来，把劳动成果同社员的经济利益直接联系起来了，并且使社员拥有一定的生产自主权，大大提高了社员的生产责任心、主动性和创造性。但是这种形式由于集体统一核算统一分配仍占主要地位，“大锅饭”问题解决得不彻底，有的群众还担心干部可能挥霍浪费、贪污挪用社员的劳动成果，而且计算办法比较繁锁。为此，安徽凤阳县等地农民在“包产到户”的基础上创造了“包干到户”的新形式，改变“包产到户”中交产计工、由生产队按工分配的办法。实行包干到户，农户只要按合同每年向集体上交一定比例的提成（一般１０％左右），作为公积金、公益金和管理费，向国家交纳一定的税收，并完成向国家交售农副产品的任务。向国家交售产品所得的收入和其余的产品均全部归承包者所有和支配，集体在农业的分配上已基本不起作用。这种交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的“大包干”形式，农户自主权更大，利益直接，责任明确，方法简便，适应多数地区的生产水平、农民的思想水平以及干部的管理水平，受到了广大农民的热烈欢迎。

“包产到户”和“包干到户”（简称“双包”）责任制，作为家庭联产承包的基本形式，是中国农村基本制度的重大改革。它打破了原来生产队的集体统一核算制度，改为生产队统一经营与各户分散经营相结合，以各户分散经营为主的双层经营制度。由于改革初期在农村政策上“左”的思想影响仍较严重，同时受历史的局限，不仅“三级所有，队为基础”的人民公社制度是宪法的规定，而且十一届三中全会通过的《关于加快农村发展的若干问题的决定（草案）》仍规定“不许包产到户，不许分田单干”。因此“双包”一开始就遇到了很大阻力，并在全国再次成为方向和道路之争的焦点。

1979年3月14日，国家农委主任给《人民日报》总编辑胡绩伟写了一封信，指出要稳定三级所有、队为基础，决不能倒退回去，并且要《人民日报》站出来说话。3月15日，《人民日报》在头版头条位置，以大字标题《三级所有队为基础应该稳定》，发表甘肃读者张浩来信，反映他到河南出差时在洛阳地区看到、听到一些有关“包产到组”的情况。他说，搞分田到组、包产到组，也是脱离群众、不得人心的。《人民日报》为此加编者按语，要求已经“分田到组”、“包产到组”的地方，应坚决纠正错误做法。[1]一时，农村人心波动，掀起了一阵全国性的“纠偏风”。冲击最严重的是安徽省，个别省的省报就此发表社论，甚至准备了十几个版面、十几篇评论，要对安徽的包产到户“打排炮”。[2]万里顶住了压力，让省委办公厅立即向全省发电报，要求各地不论实行什么责任制都要坚决稳定下来不能变，集中力量搞春耕。他还鼓励县委干部说，别人写读者来信，你们也可以写读者来信……究竟什么意见符合人民的根本利益和长远利益，靠实践来检验。省委政策研究室立即写了一篇读者来信，赶到北京，力争也在《人民日报》发表。

万里多次向邓小平、陈云汇报时，都得到了支持。

１９８０年５月31日，邓小平针对有些同志的疑虑，发表《关于农村政策问题》的谈话，指出：农村政策放宽以后，一些适宜搞包产的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。我们总的方向是发展集体经济。实行包产到户的地方，经济主体现在还是生产队。这些地方将来只要生产发展了，农村的社会分工和商品经济发展了，低水平的集体化就会发展到高水平的集体化，集体经济不巩固的也会巩固起来。[3]这个谈话为明确“双包”的社会地位，起了决定性作用。经进一步调查研究，９月，中共中央召开各省、市、自治区党委第一书记座谈会，专门讨论加强和完善农业生产责任制问题。会议纪要《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》中强调要进一步搞好集体经济，同时指出：在不同的地方、不同的社队以至在同一个生产队都应从实际需要和实际情况出发，允许有多种经营形式、多种劳动组织、多种计酬方法同时存在。对边远山区和贫困落后地区、长期“吃粮靠返销、生产靠贷款、生活靠救济”的生产队，群众对集体丧失信心因而要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以“包产到户”，也可以“包干到户”，并在一个较长的时间内保持稳定。在生产队领导下实行的包产到户，依存于社会主义经济，不会脱离社会主义轨道，没有复辟资本主义危险，因而并不可怕。这个文件尽管把实行包产到户、包干到户限制在边远山区和贫困落后地区，但正式肯定了双包责任制，打碎了２０多年来加在包产到户头上的枷锁，受到农民热烈拥护。于是家庭联产承包制在农村迅速发展，而且突破了文件规定的范围，不仅贫困落后地区迅速推开，而且比较富裕和富裕的地区和社队也纷纷实行。到１９８１年１０月实行这种生产责任制的生产队占生产队总数的５０.８％，其中“包干到户”占３９.９％。

１９８２年１月《全国农村工作会议纪要》和1983年1月1日发出的《当前农村经济改革的若干问题》明确：包产到户、包干到户是农村集体经营的一个层次，是农民的伟大创造，指出：联产承包责任制采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。这一制度的进一步完善和发展，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国的实际。进一步肯定了家庭联产承包责任制的社会主义性质，加速了家庭联产承包制的巩固和发展。到１９８３年底，全国有９８％以上的农户实行了各种形式的联产承包制，其中实行大包干的农户占总农户的９４.５％。牧区、半牧区、林区、渔区的社队和国营农垦在农区经济体制改革的带动下，也参照农村经济体制改革的精神，开始实行包产到户、包干到户，或实行统一经营、专业承包、联产计酬。这样全国基本完成了农（牧）业合作经济组织从集中统一的经营方式向集体统一经营与农（牧）民分散经营相结方式的过渡。

　  在农村经济由生产队集中统一经营向双层经营、以农户分散经营为主的过渡中，由于这是一场牵动亿万群众的深刻而又复杂的变革，新体制的许多方面需要总结和完善，工作中也曾出现过一些问题。一是承包初期由于按人口或劳动力比例平均承包土地，一度造成全部劳力归田，引起集体经营的林牧副渔因无人负责而散伙。二是一部分社队干部、群众错误地认为包干到户就是土地还家，分田单干，致使社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪或半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，集体财产被私卖私分或弃置不管，多年积累起来的集体经济的物质基础受到削弱。特别是山林，因为山权林权不明，林木管理混乱，一度发生相当大规模的乱砍滥伐，造成很大损失。三是承包的土地划分过于细小、分散，据典型调查，平均每户承包耕地８.３５亩，分散在９.７块耕地上，平均每块耕地只有０.８６亩。同时由于土地承包制度很不健全，承包户对土地的投入积极性不高，甚至进行掠夺性生产或私自划为宅基地。

　  党中央及时研究解决所出现的问题，引导群众完善生产责任制。在此期间做了以下工作：（１）强调必须坚持土地的集体所有制，切实保护耕地和合理利用耕地。（２）稳定山权林权，加强木材管理。（３）正确处理承包中统与分的关系；建立和健全合同制，把生产队与农户、作业组、专业人员之间的经济关系和双方的权利、义务用合同形式确定下来。（４）把完善生产责任制工作和促进农业生产的全面发展目标，密切结合起来。要求生产队因地制宜制订全面发展林牧副渔工商的规划，逐步增加新的经营项目，并实行专业分工和专业承包。（５）广泛开展宣传教育，使农民懂得，我国农业必须坚持社会主义集体化的道路，公有制长期不变，生产责任制也长期不变；健全领导班子，建立干部岗位责任制，调动广大干部的积极性。

　  尽管上述这些完善工作还是初步的，农村实行经营体制改革后还有不少问题需要继续解决，如承包期限过短，不利于农民增加投入，土地经营规模过于零碎，不利于使用机器和进行灌溉；集体经济力量削弱等。但以家庭承包为主的责任制这种统分结合的经营形式，已经显示了它的巨大优越性。因为这种统分结合的形式既继承了以往合作化的积极成果，坚持了土地等基本生产资料的公有制和某些统一经营的职能，如根据国家需要安排主要农副产品的生产计划，组织农田基本建设和新的经济领域的开发，组织产前产后服务，以及在集体范围内平衡各业收入等，为逐步向机械化、现代化发展提供条件。更重塑了农户家庭经济，转换了农业经营机制，使农民成为自负盈亏的生产者和经营者，不仅克服了原来三级所有队为基础的体制中管理过分集中、经营方式过于单一、劳动“大呼隆”和分配平均主义的弊端，使广大农民长期被压抑的积极性得以充分发挥，促进农村经济在改革开放初期就取得了举世瞩目的成就，有力地支持了当时国民经济的调整和争取财政经济状况的根本好转。而且在当时高度集中的计划经济体制条件下萌生了一个充满生机和活力的市场经济的细胞，成为以后整个经济体制转向市场化的原动力。