十六大以来，政府职能转变就一直贯穿在中国共产党和中国政府的指导思想和经济政策中。在完善自身的同时，中国政府还适时地提出各种经济发展政策，从而推动中国经济发展。

　　世界上任何一个国家，发展经济的时候都要考虑政府和市场的关系。市场经济能够实现资源的最优配置。同时，也有自身局限，比如垄断和信息不对称导致的道德风险、逆向选择等“市场失灵”问题，此时需要政府介入。然而，政府本身也存在“政府失灵”问题。因此，在现代市场经济条件下，政府需要明确自己的职能。

　　　 （一）政府职能

　　　  在现代市场经济下，政府的职能主要包括：第一，运用经济手段和法律手段进行宏观调控，保持宏观经济稳定。第二，建立市场规则，保证市场交易的效率和公正性，确保市场机制运行的基本秩序及市场主体的合法权益不受侵犯。第三，制定分配政策和建立社会保障制度来调节收入分配、防止过度的贫富分化，兼顾公平。

　　　　 在社会主义市场经济条件下，政府的职能除了上述之外，还应该体现在如下四个方面：第一，部分替代市场。中国处于转轨阶段。市场经济形成和发展所需要的各种资源还相对有限。这就要求政府应代替市场行使一部分配置资源的职能，以推动现代化经济的发展。第二，推进市场化改革，培育市场体系。与西方发达国家经济体制不同，中国必须在短时间内实现从根深蒂固的传统计划经济体制向现代市场经济体制的根本转变。为了稳定社会环境，政府就必须对体制转轨的模式、着力点与突破口、速度与力度等问题进行战略设计来推进市场现代化改革。第三，加强政府的社会管理职能和公共服务职能。政府既要培育社会中介组织，又要坚决做到政府部门与社会中介组织彻底脱钩，形成政府与社会的协作和良好互动。要强化政府的服务观念，要加大对基础设施的投资力度，举办公益事业，为人们和社会提供高质量的服务。要更多地为市场主体服务，创造促进公平竞争和降低交易成本的制度环境。第四，管理监督国有资产。社会主义市场经济的基础是生产资料公有制，建立并完善符合社会主义市场经济体制和中国国情的国有资产经营管理监督机制，是社会主义国家政府的一项重要职能。

　　　  （二）政府职能的转变

　　　  中国特色社会主义市场经济体制的建立和完善，由于与政府经济行为有着十分密切的关系，使得中国政府职能的转变成为一个关键环节。因此，中国共产党和中国政府对此都极为重视。从1992年提出建立社会主义市场经济体制时起，中国政府的机构改革和职能转变就在进行之中。新世纪以来，政府职能转变的脚步进一步加快。2003年的十六届三中全会指出：要完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。2004年的十六届四中全会又对中国深化行政体制改革、强化政府公共服务职能、建设服务型政府提出了新的要求。2005年的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》再一次强调：“各级政府要加强社会管理和公共服务职能”。

　　　  经过多次改革，政府职能转变取得了积极进展。政府对微观经济的干预减少，以间接管理手段为主的宏观调控体系框架初步形成，市场体系基本建立，政府充分发挥对市场的培育、规范和监管功能，越来越重视履行社会管理和公共服务职能。政府管理经济的方式有了较大改变，依靠行政审批进行管理的模式正在转变，行政审批事项大幅度裁减，涉外经济管理向国际惯例靠拢。政府决策民主化科学化程度有了很大提高。政府按照科学发展观的要求，驾驭经济和社会全面协调可持续发展的能力得到明显提升。然而，在经济体制改革不断深入的情况下，在构建社会主义和谐社会的进程中，政府职能转变还应进一步加快和深化。

　　　  中国政府职能转变的方向应该是：从无所不为的“万能政府”转变成有所为有所不为的“有限政府”，把职能集中到规划制定、经济调节、市场监管、区域协调、社会管理和公共服务等方面上来。政府应该作为社会公共权威加强对市场秩序的管理，利用各种法律的、经济的手段实现对市场活动和微观主体的保护。政府要按照市场经济规律履行好经济调节的职能。政府对经济运行实施宏观调控，在现代市场经济中，是一项重要职能，同时又是重要特征。单纯依靠行政力量直接配置资源，和完全听任市场配置资源，都有其种种局限性，政府应该制定对经济运行实施宏观调控的制度安排。具体来说是：（1）制定全国经济发展战略，主要包括经济增长目标、结构优化目标、人民生活水平提高目标等。（2）保证经济发展战略目标和计划目标的实现，主要运用经济手段和法律手段对经济运行实施有效调节。（3）保证经济系统正常、高效运行，促进经济又好又快发展。政府要加大力度整顿和规范市场经济秩序。中国经济处在转轨过程中，一些违反市场秩序的活动会多多少少始终存在。比如，偷税骗税、商业欺诈、财务失真、违反财经纪律、假冒伪劣商品、文化市场混乱、工程质量低劣等。这些都需要政府的监管。政府社会管理职能也需要进一步加强。在现代社会中，随着民主政治的发展和公民素质的提高，政府社会管理职能要与充分发挥公民自我管理和社区自治有机结合起来。良好的社会管理不仅是构建和谐社会的基本要求，也是促进经济增长、社会全面发展的重要手段。另外，政府还要提供更多的公共服务。提供公共产品，如基础教育、公共卫生、公共文化、社会保障、科学技术、体育休闲、基础设施、环境保护、发布公共信息等，既是为市场创造一个良好的外部环境，又是使人民群众共享发展成果，实现人的全面发展的重要措施。政府要把更多的资源投入到公共服务领域，以使社会发展更加均衡。

　　图9-1 政府纠正“市场失灵”的机制

　　　  资料来源：《2003年世界发展报告：变革世界中的可持续发展》，世界银行，2003。

　　专栏9-1 改革开放以来的六次政府机构改革

　　 　 改革开放以来,中国共进行了五次大的政府机构改革。　　

　　　  一、1982年：提高政府工作效率，实行干部年轻化。1982年的政府机构改革，主要是为了提高政府工作效率，实现干部年轻化，其历史性进步可用三句话来概括：一是开始废除领导干部职务终身制，二是精简了各级领导班子，三是加快了干部队伍年轻化建设步伐。第一次改革之后，国务院各部委正副职是一正二副或者一正四副，部委的领导班子成员的平均年龄从64岁减到60岁，局级干部的平均年龄从58岁降到50岁。本次改革没有触动高度集中的计划经济管理体制，政府职能没有转变。

　　　  二、1988年：“转变政府职能是机构改革的关键”。1988年的政府机构改革在调整和减少工业专业经济管理部门方面取得了进展。如，撤消国家计委和国家经委，组建新的国家计委。撤消煤炭工业部、石油工业部、核工业部，组建能源部。撤消国家机械工业委员会和电子工业部，成立机械电子工业部。撤消劳动人事部，建立国家人事部，组建劳动部。撤消国家物资局，组建物资部。撤消城乡建设环境保护部，组建建设部。撤消航空工业部、航天工业部，组建航空航天工业部。撤消水利电力部，组建水利部。撤消隶属于原国家经委的国家计量局和国家标准局以及原国家经委质量局，设立国家技术监督局。

　　　  三、1993年：适应建设社会主义市场经济的需要。1993年我国进行了第三次政府机构改革。建立社会主义市场经济体制的一个重要改革任务就是要减少、压缩甚至撤销工业专业经济部门，但从1993年机构设置来看，这类部门合并、撤销的少，保留、增加的多。如机械电子部合并本来是1988年改革的一个阶段性成果，1993年改革时又被拆成两个部——机械部和电子部；能源部本来是在1988年撤消了三个专业经济部门的基础上建立的，1993年改革又撤消能源部，设立了电力部和煤炭部。1993年改革的一个重大举措是，实行了中纪委机关和监察部合署办公，进一步理顺了纪检检查与行政监察的关系。

　　　  四、1998年：消除政企不分的组织基础。1998年改革的目的与目标高度协调。推进社会主义市场经济发展是目的，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。1998年改革历史性的进步是，政府职能转变有了重大进展，其突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门，共10个：电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业总会、中国纺织总会。这样，政企不分的组织基础在很大程度上得以消除。

　　五、2003年：行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效。2003年的政府机构改革，是在加入世贸组织的大背景之下进行的。改革的目标是，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重点是，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。这次改革重大的历史进步，在于抓住当时社会经济发展阶段的突出问题，进一步转变政府职能。比如，建立国资委，深化国有资产管理体制改革；建立银监会，建立监管体制；组建商务部，推进流通体制改革；组建国家食品药品监督管理局，调整国家安全生产监督管理局为国家直属机构，加强食品药品安全与安全生产监管。2003年抗击“非典”以后的政府机构改革是一个转折点。之后的政府机构改革，以科学发展观为价值导向，以建设服务型政府为目的，以全面促进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设为目标，以全面履行政府的社会经济职能为基本途径。

　　六、2008年：“大部制”。所谓“大部制”，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。

　　　  资料来源：根据宋世明：《改革开放以来的政府机构改革》（新华网文章）改写，载http://news.xinhuanet.com/legal/2008-01/15/content_7425177.htm。　

二、经济政策的变化