第三节 关于农民负担问题的认识　　　　　　　　　　

　  乡村财政管理和减轻农民负担，是最近一些年来农村中亟待解决的重要问题。温故知新，了解这个问题的历史渊源和经验教训，对于彻底解决这个问题，也许不无益处。建国初期，在农村继续开展土地改革、彻底消灭地主阶级的同时，人民政府还对乡村基层政权组织进行了彻底改造，建立了中国共产党领导下的、以贫下中农为基础的人民民主政权机构；与此相一致，乡村财政也经历了较大的变化，从中既反映出农民与国家，特别是农民与基层政权之间关系的重塑，也反映出现代化过程中农村公共事业面临的艰难选择。本文受篇幅所限，仅研究建国初期农村最基层的政府－－乡(行政村)这一级，对于区和乡以下的村，虽多少会涉及，但不作为研究对象。

　  一、关于农业税的认识

　  国民经济恢复时期，农业税收是国家财政的主要来源之一，也是国家控制市场、保障供给的重要物质基础。但是由于当时中国各地政治、经济发展的不平衡，农业税制和征收办法也不健全，国家花了很大力气来改善农业税制和征收办法，力争实现农民公平负担、国家取之有度。

　  （一）建国之初的农业税收情况

　  中华人民共和国成立之初，约占全国农村人口1/3的老解放区已经完成了土地改革，实行比例税制；约占农村人口2/3的新解放区，则在废除国民党政府的田赋制度和苛捐杂税的同时，公布了临时征粮条例。1949年，新解放区的征粮办法，归纳起来约有5种类型：河南、湖北、湖南、广东等省均采用按每人平均产量累进计征；浙江、皖南区、皖北区、山东新区、天津市以及北京市郊等按田亩累进计征；苏南、福建、川南、川北、贵州、云南等地按赋元累进计征；江西、绥蒙新区等地按阶级成分定税率计征；陕甘宁边区新区、江西、湖北、青海、甘肃等省地兼征收益税和土地税。在新区的征粮工作中，由于干部对新区农村情况不熟悉，旧政府原有册籍残缺不全，数字也不真实，绝大部分地区尚未进行土地登记、评定产量，因此各地征税以上级分配的任务为根据，采取了多种征收办法，这虽然保证了农业税的及时征收，但也导致各地农业税负担不平衡，局部地区发生负担面过窄、累进率过高以及严重的畸轻畸重现象。据中财委粮食会议报告，1949年初步计算，各区每人负担的细粮（米麦）数：西北59斤，华北53斤，华中47斤（不含两广）；就人民生活水平而论，华东第一，华中次之，华北第三，西北最苦；而负担之轻重，适得其反。[22]1949年新区的人口负担面较窄，一般没有达到农村人口的80%，累进率太高，有些地主负担超过其农业总收入的80%甚至100% 。[23]

　  （二）因地置制宜实行两种税制

　  为了解决农业税方面存在的问题，1950年5月30日，政务院发布了《关于1950年新解放区夏征公粮的决定》，对1949年农业税收制度作了新的规定和调整。其内容有：只向农村正产物征税，对农村副业和牧畜免税；正税负担率由17%降至13%；正式决定以常年应产量为农业税征收标准，对超过常年应产量的部分不加税，以调动农民种粮积极性；夏粮征收实行区别不同的阶级成分规定不同的累进率的制度。这些规定降低了农业税率，缩小了征税范围，减轻了农民负担，激发了农民的积极性。

　  1950年9月5日，中央人民政府发布了《新解放区农业税暂行条例》，这是新解放区第一个统一的农业税法。其主要内容有：以户为单位，按农村人口人均常年应产量累进计算，每户农业人口全年人均收入不超过150斤主粮者免征，超过150斤者，按农业收入的不同税级，以3%～42%的累进税率课税；并规定出租收入100斤作120斤计算，佃农收入100斤作80斤计算，公营农场收入按农业总收入的10%计算。新开垦的荒地，1～5年免税。因受灾减产、老弱孤寡残废及革命人员家属等特别贫困者，减免其税款。因兴修水利或采用其他办法提高常年应产量者，三至五年内其常年应产量不作变动。上述税率在一般中等地区即不太富裕也不太贫穷的地区，税额占收入的比例，各阶层的负担率大体是：贫农一般为8%，中农为13%，富农为20%左右，地主为30%左右，最高不超过50%，个别大地主也不超过80% 。

　  这一条例是根据新解放区还没有经过土地改革的情况，同时参考1949年的征粮经验制定的。《条例》将公粮占农业收入的比例由1949年的17%降至13%，加上地方附加粮，农业税率则由20%降到15%，各阶层的负担减轻了，负担比例也趋于合理。新区农业税条例执行后，新区农业税的负担面（纳税人口占农业人口的比重）由1949年的64%左右扩大到1950年的90%左右。从各阶层的负担率来看（包括地方附加），1950年税率执行结果：富庶区，贫农10%左右，中农20%左右，富农30%左右；贫瘠区，贫农6%左右，中农11%左右，富农20%左右；一般中等区，贫农9%左右，中农11%左右，富农28%左右；地主一般为40%，小土地出租者25% 。由于负担面扩大，各阶层的负担率也基本合理，农业税完成情况良好，总体上超过了预计任务的4% 。[24]。在此以前，由于有所谓政策与任务的冲突，产生了“任务第一，政策第二”的观点，个别地区在执行过程中，存在“死任务，活税率”的偏向，农民负担畸轻畸重；实行《条例》以后，凡是依率计征的地区，任务也完成得较好，这就解决干部思想上的‘任务与政策’的矛盾。也由于1950年农业税征收工作基本上坚持了依率计征，使得税收收入有了较可靠的保障。

　  在新解放区实行累进税制的同时，老解放区仍继续实行比例税制。只对税率作了适当的调整，略有降低。

　  （三）实施“查田定产，依率计征，依法减免”的方针

　  1950年冬季到1951年春季，新解放区部分农村开始土地改革。为了利用土改来建立准确可靠的税收基础，中财委于1950年11月发出《关于新区结合土改进行查田评产的决定》，指出：“查实田亩，评好产量，实为贯彻农业税法与实现公平合理负担的基础，此项工作如能与减租土改工作结全进行，可以节省人力和时间，因此，新区秋征后应结合减租土改，进行查田评产”。1951年7月5日，财政部发布《农业税查田定产工作实施纲要》，指出：“为贯彻农业税依率计征,达到合理负担，并鼓励农民积极生产，必须查清田亩，定实产量”。并对各地查田定产的工作进度作了规定。从此各地相继开展“查田定产”工作。

　  查田定产是为了确定合理准确征收农业税的依据。旧中国田赋征收积弊很多：地主勾结官府往往“有田无赋、田多少赋”，而农民则是“无田有赋，田少赋多”。抗日战争以前，全国耕地面积总计1404739400亩[25]，而当时国民党政府统计的田赋课税面积为1020548078亩[26]，仅相当于全国耕地面积的73％，说明存在着大量的无税黑地。

　  查田定产是在查清田亩的基础上，再确定土地的常年产量，按土地常年产量计税，可以作到合理负担，从而起到鼓励农民增产的作用。查田定产的内容包括清查土地亩数，划分土地类别，评定土地等级，确定土地常年产量。常年产量是指根据当地自然条件，经营条件和种植习惯，在平常年景下全年应收获的产量。到1952年底，全国已有16个省，约占全国耕地66%的地区进行了查田定产；有9个省约占全国耕地26%的地区正在进行；还有5个省约占全国耕地8%的地区尚未进行。[27]

　  经过查田定产，计税田亩基本查实，评定的常年产量基本上接近真实，但是个别地区所定产量则有偏高现象。据统计，1951年和1952年两年，全国共查出隐瞒黑地7000万亩。[28]

　  在查田定产的基础上，实行依率计征。1951年对1950年实行的税率作了调整。调整的内容：一是由于土地改革消灭了地主经济，原来限制地主经济的最高税率由42％下调为30％；二是由于抗美援朝战争发生后，需要增大财政支出和粮食供给，要求提高农业税率。1951年6月21日中共中央关于决定今年农业税提高一成的问题给各中央局的指示中指出：“为了弥补赤字，为了国家能确实掌握一定的粮食和经济作物（这是根据今年买不到棉花所得出的一条经验），今年公粮仍以增加一成为有利”。“新解放区已经土地改革的地区，农业税率仍采全额累进制，在最高累进率不得超过30％，最低不得少于5％限度内，由各大行政区人民政府根据各地具体情况，拟定新的税率执行”。[29]最低税率由1950年的3％提高为5％。

　  老解放区继续实行比例税制，华北老区，1949年和1950年为每亩正税征收小米22斤，地方附加5斤；1951年调整为每亩正税小米21斤，地方附加不超过正税的20％（即最高不超过4.2斤小米）；东北老区，1950年规定：黑龙江和吉林省正税率为22％，辽宁省为18％，热河省为13％；地方附加不超过正税的15％。1951年正税率未变，地方附加调为20％。内蒙老区，1950年正税税率为20％，地方附加为2％（即相当于正税的10％）。1951年调整为每垧产量在700斤以下的土地正税税率为13％；每垧产量在700～1100斤之间，正税税率16％；每垧产量1100斤以上的正税税率为21％；稻田正税税率为16％；锡、察两盟正税税率为13％。地方附加不超过正税的20％。山东老区，1949年每负担中亩征收正附税共46斤。1950年降为27斤。1951年又改为正税税率20％（即每负担中亩30斤），地方附加不超过20％。陕甘宁老区，1950年把正税税率由20%～23％，降为18%～20％，地方附加仍不超过正税的20％。[30]

　  “依法减免”是指农民在遇到不可抗拒的天灾人祸，其收入水平下降，应依照法律规定给予适当减税或免税。1951年4月财政部颁布《农业税灾歉减免办法草案》，各大区都制定了农业税灾歉减免法公布施行。[31] 1952年8月14日，为贯彻中共中央关于切实依法减免农业税的指示，政务院颁布《受灾农户农业税减免办法》。1952年的农业税征收办法规定的减免中，比过去增加了“革命老根据地减免”一项，受灾农户的减免成数也比过去有所提高。在实施办法方面，为避免虚假，使减免确实落到应该享受的农户头上，实行了“自下而上的调查，自下而上的评议，报经人民政府批准”三者相结合的方法。1952年全年共减免正税和地方附加税额286万吨，占应征税额的13.8％。[32]

　  （四）统一累进税率，取消地方附加，减轻农民负担

　  1952年，根据中共中央确定的“查田定产、依率计征、统一累进、决不附加”[33]的方针，由中央政府统一拟定税率。1952年6月16日，政务院公布了全国统一的《晚解放区已经完成土地改革地区的税率表》。[34]执行统一税率的结果，在华东区，平均每人农业收入在550斤以下的，税率一般降低了一至两个百分点，750斤以上的则有所提高；在中南区，650斤以下的都有所提高；在西北区，850斤以下的有所提高，1050斤以上的有所降低；在西南原来适用第一种税率的地区，450斤以下的有所提高，1050斤以下的有所降低；在西南原来适用第二种税率的地区，400斤以下的有所提高，750斤以上的有所降低。[35]同时取消了地方附加。农民实际负担有所减轻（原地方附加相当税率的20％）。

　  为了规范地方税收，切实减轻农民负担，1952年6月16日，政务院发出《关于1952年农业税收工作的指示》，规定“全国各地农业税的地方附加，一律取消。今后对农业只由中央统一征收一道农业税，不再附加。”[36]为了保证上述决定实施，避免地方政府为增加收入来超收农业税，1952年7月23日，中财委发出《取消一月财政会议所决定的公粮超收分成办法》，规定：“中央公粮和地方附加公粮统一为中央公粮，统一征收，取消附加名义，乡镇经费，除按夏季征收公粮数的六分之一折款，拨交给地方作为下半年财政开支外，再由中央补助一万亿元。因而1952年1月全国财政会议所决定的超收分成办法，应即取消，特告。”[37]

　  老解放区继续实行比例税制，税率未变，但取消了地方附加，农民负担减轻约20％。

　  从全国实际征收情况看，1949年农业税征收额为248﹒4亿斤（细粮），占农业实产量的13﹒5%，1950年为269﹒7亿斤（细粮），占农业实产量的12﹒3%，1951年为361﹒5亿斤，占农业实产量的14﹒5%，1952年为357﹒8亿斤，占实产量的12﹒2%。[38]1951年农业税总额之所以比1950年增加了34％，除了主要因为抗美援朝战争，政府追加了国家税收预算外，还由于在查田定产中，查出了6000多亩＂黑田＂，使计税产量大幅度增加。1952年农业实产量有了较多的增长，农业税实征数额不仅没有增加反而有所下降，因而农民负担有所减轻。

　  二、关于乡村财政的认识