二、关于乡村财政的认识

 （一）国民经济恢复时期乡村财政状况

　  国民经济恢复时期，针对当时的经济形势，国家采取了高度集中的财政体制，大部分财政收入归中央支配。在这种体制下，作为政权组织最基层的乡村政府，没有独立的预决算，由县政府按预算拨款。而上级的财政拨款又往往不能抵补支出，于是就产生了如何解决乡村财政和减轻农民税外负担的问题。

　  1950年3月24日，《政务院关于统一管理1950年度财政收支的决定》提出：(1)公粮归中央；(2)县可以征收15%的公粮附加；(3)超收分成：公粮超收部分80%归大区和省，20%归中央。1950年12月7日，中南区财委就向中央反映：“目前地方财政最感困难者，为县与市两级。计县开支包括乡村经费，卫生教育、民兵、抚恤救济、会议经费、干部补助等开支甚大。公粮二成附加相差太远”[39]

　  1951年7月1日，政务院发布《关于进一步整理地方财政与平衡收支的决定(草案)》，将乡村政府的办公费、干部补助和训练费、会议费、民兵费列入地方财政开支。由于地方财政开支不足，于是层层下挤，省挤县，县就挤区乡。

　 按规定，乡村一级不是独立的财政单位，由省统收统支。但是用于省不能拨付足够的给县，县也就不能下拨给乡村足够的经费，因此乡村政府的大部分经费须自筹，据1952年对全国16个省的调查，乡村政府财政收入中来自上级的拨款仅占其总收入的三分之一左右。

　  1﹒乡村财政的收入来源

　  据1952年政务院组织的农村经济调查组调查，16省34乡（村）镇1951年的收支统计，各项收入所占的比例为：上级拨款占34．26%，募捐及其他摊派占33．45%，非法动用斗争果实占19．4%（严重者如广东省揭阳县10个乡的调查，非法动用斗争果实占收入的43%），公产收入占7．91%，其他收入占4．98%。据同一个材料，乡村摊派平均占农民常年应产量的2．23%，相当于国家公粮的15%。但新区摊派一般较重，又很杂乱，广东省1951年底在18个县35个乡（村）58个墟镇调查出有苛捐杂税125种，苛捐杂税超过了公粮。[40]

　  另据东北人民政府财政部1952年对20个村的调查，当时农村总负担平均占总收入的23．17%，占农产收入的29．72%，总负担中，摊派负担占30．65%。摊派的种类名目繁多，各村均有20种左右，最多的达46种，最少的也有四十几种。[41]

　  另据西北行政区报告，乡镇财政没有列入国家财政，而是列入地方预算，由地方政府(省政府)自收自支。其收入来源，按中央规定为：(1)农业税附加、工商业税附加、房地产税附加、公用事业附加、契税收入；(2)罚没收入、规费收入、文教卫生社会收入、公用事业收入、公产收入、公营企业收入、上级补助收入、其他收入。其中主要是农业税附加，占全部收入70%左右，其次是工商业税附加，占全部收入15%左右，其余11种收入，则仅占全部收入的15%左右。[42]

　  2﹒乡村财政支出状况

　  据1952年7、8月间对16省34乡（村）镇的收支统计，各项支出占的比例为：文教费占38．73%，行政费占20．36%，社会事业费（优抚、代耕、救济等）占14．26%，建设费占9．25%，其他支出占17．4%。根据河南、河北、平原三省已初步建立了村财政制度的六个乡（村）统计，制度以内的开支占56%，制度以外但比较合理的的支出约占24%，制度以外不合理的支出约占20%。在新区，不合理的部分所占比重更大于此。[43]

　  据上面东北的同一个材料，摊派中用于修公路、水利、桥梁者占25%～30%，村小学和民校占20%左右，包耕代耕占10%～20%（各村因军属多寡极不平衡），捐献占15%～20%，以上为主要摊派，计占摊派总额的80%左右。据调查，东北1951年11月颁布修正后的《村财政管理条例》所规定的村办公经费(每月不超过40分)和村干部津贴(全部每月不超过150分)标准，都不敷实际需要。

　  另据西北行政区的报告，乡镇财政的支出项目为：(1)文教卫生费；(2)经济建设费；(3)社会事业费(包括烈、军、工属补助，乡镇干部及民兵、民工因公伤亡之医药及埋葬费，孤、老、残疾之救济费)；(4)行政管理费；(5)民兵事业费；(6)其他支出。在上述支出项目中，文教事业费占全部支出的55%左右；其次为行政管理费，占全部支出的35%左右；其余各项仅占全部支出的10%左右。[44]另据5省11个乡村调查，仅乡干部津贴和小学教师工资这两项硬开支，就占公粮附加67%。

　  据西北区的报告，1952年各省提出的乡镇财政预算，全部收入(连同中央政府下拨的农业税地方附加)与支出相抵，全区赤字为39．86%。在上述支出中，文教事业费占52．25%；行政管理费占37．26%；卫生事业费占2．64%；其余社会事业、民兵、经济建设等费共占3．09%。

　  乡村财政支出入不敷出，不得不靠摊派解决问题，与解放前乡村官吏贪污中饱有根本区别，与目前乡村冗员过多、行政开支大也有很大区别，最根本的原因是上级布置的任务和工作太多，但是又没有拨付相应的经费。其次是浪费问题。

　 乡村财政及其中的浪费问题：原因一是公共收入不能象过去据为己有，透明度和现代政治都不允许，因此使用者不必去节省，即节省对其个人并无好处。二是摊派并不增加干部的负担（过去基层干部都是由地方的富户和豪绅担任，政府增加摊派也将增加其负担），于是开支方面的浪费就不可避免。1952年5月的全国财经会议专门讨论了乡村财政问题。

　  （二）乡村财政与农民负担的关系

　  上述乡村财政拨款不敷支出的状况自然要通过其他的方式筹款，结果必然增加了农民的负担。据调查，各地农民正税以外的负担情况大致如下：

　  华北地区：“华北乡(村)镇地方财政虽经过多次整顿，有了一定基础，但摊派现象仍普遍存在，部分地区还相当严重，且有日益发展的趋势。据几个县的典型村调查，自行摊派部分，除去违法乱纪、贪污浪费者外，所谓较合理部分，大体占地粮附加的50%左右，轻者占16%，重者达60%以上。”[45]

　  东北地区1952年调查：“按20个村调查材料，目前农村总负担平均占总收入23．17%，占农产收入29．72%，总负担中农业税(公粮、地方粮)占69．35%，摊派负担占30．65%。”“摊派的种类名目繁多，各村均在20种左右。多者如吉林省盘石县二道岗子村达46种之多，最少者也有十几种。”[46]按现有材料统计全区有六、七十种之多，大体可分八类：(1)战勤类；(2)经济建设事业类；(3)拥军优属类；(4)卫生事业类；(5)文教事业类；(6)社会救济类；(7)村屯经费类；(8)其他：包括捐献、慰问、护线护路、各种因工人员补助以及为区政府、供销合作社出工等等。上述摊派中，经济建设、文教事业、拥军优属、捐献等几项为主要摊派，计占80%左右。

　  西北地区1952年调查：“农民负担已达相当重的程度，根据此次5省11个乡1951年农民负担典型材料计算，属于杂项摊派方面一般的有：普(通)小(学)教育经费、冬学民校用费、图书阅览室用费、读报组用费、文娱活动用费、拥军优属用费、民兵用费、社会救济用费、村办公用费、修建购置用费、招待用费等11种；少数地区尚有乡村小型水利事业人员生活用费、乡通讯员工资、及宗教事业用费等3种，以各省典型材料计算，各种摊派负担，占1951年公粮比例：陕西约为12%，甘肃约为11%，宁夏约为2．4%(因无普小经费摊派，故比例较小)，青海约为7%，新疆约为5%(无普小经费摊派)，全区约为10%”；“上述各项摊派及抗美援朝捐献，连同农业税附加合计起来，共占1951年全区公粮约为40%，其中陕西约占公粮34%；甘肃约占公粮48%；新疆约占公粮36%；宁夏约占公粮35%；青海约占公粮39%。总计西北1951年农民全部负担，包括杂项摊派、抗美援朝捐献、农业税、农业税地方附加等，共约占同年全区农业税常年总产量18．7%；其中陕西约占常年总产量20%；甘肃约占常年总产量19%；新疆约占常年总产量13．5%；宁夏约占常年总产量21%；青海约占常年总产量23%；……按全区1951年农民土地常年收入每人平均小麦471斤，每人平均总负担88斤”。[47]

　 中南地区：“据湖南、湖北、河南3省10县14乡统计：地方附加及捐献摊派平均为国家公粮的53．6%。广东的乡村摊派更重，广东省财政厅1951年底在18个县35个乡(村)58个圩镇调查出有苛捐杂税125种。苛捐杂派占公粮的比例：潮汕全专区平均为100%，其中潮安县西峰乡为235．5%，五华县大都乡为560%。”[48]

　  华东地区：“在华东调查的19个乡中就有7个乡的负担额占常年应产量的25%以上。”[49]另据对华东青浦、昆山、溧水、绍兴、嘉兴、金华6县6个乡调查，1951年农民负担情况如下：

农民各项负担占农业实际产量比重(%)[50]

　  全国调查：“根据61个乡的统计，国家公粮平均为常年应产量的14．87%，地方附加平均为3．34%，抗美援朝平均为1．09%，乡村摊派平均为2．23%。四项合计共占常年应产量的21．53%，若与实产量相比，一般不过20%。地方附加及捐献、摊派三项与国家公粮相比，则为国家公粮的45．03%，其中乡村摊派一项相当于国家公粮的15%。”[51]　　　　　　　　　　　　

　  1952年7月，薄一波在关于检查违犯财政纪律的初步总结报告中就指出： “从大区以至省(区)、专(县以下材料缺，但情况更严重)公粮任务是从小到大，层层附加，这现象是普遍而严重的。如江西省每亩地附加水利粮二斤，交通粮一斤，教育粮二点五斤，全省共计额外摊派两亿余斤。乡镇财政更为混乱，乱征乱敛现象，以晚解放区为最普遍。只要一个任务布置下去(如办冬学、办民校)，特别是只给任务不给钱的事情，更成为滥收滥支的借口，群众对此啧有烦言 。”[52]

　  （三）党关于整顿乡村财政以减轻农民负担的认识

　  在国民经济恢复时期，百废待兴，乡村政府开支较大。当时根本上减轻农民负担的办法只有两个：一是中央减少农业税收或者将其下放为地方税，以充裕地方财政，使乡村政府不必再实行各种摊派或者减少摊派，从而减轻农民负担。二是对农村实行“无为而治”，大幅度减少乡村政府的工作。但是这两点当时的政府都不可能实行。建国初期农村所进行的一系列重大改革，使得农村基层政府不可能“无为而治”；与此同时所遇到的抗美援朝战争、稳定市场和工业交通恢复，也使得资金也极为短缺，中央政府不会减少农业税或将其下放给地方。这可以从1953年毛泽东批梁漱溟等人，主张实行“大仁政”看出。[53]因此，建国初期，党和政府对乡村财政的整顿，认为只能从减少乡村政府开支方面进行。当时主要是从3个方面来减轻农民负担的：一是建立制度，使乡村财政的收入和摊派规范并适当；二是杜绝浪费，以减少开支；第三才是减轻乡村政府的工作和规范上级党政各部门多头对乡村的状况，如取消农村的“五多”。

　  1﹒取消附加，主要开支纳入国家预算

　 1951年6月21日，政务院规定“全国各地区农业税地方附加，不得超过正税20%，随同农业税附征之。”[54]限制地方任意增加地方附加。1952年6月16日，中共中央和政务院针对地方附加难以控制的现象，决定：“全国各地农业税的地方附加，一律取消。今后对农业只由中央统一征收一道农业税，不再附加。”[55]1952年7月23日，中财委发出《取消一月财政会议所决定的公粮超收分成办法》，规定：“中央公粮和地方附加公粮统一为中央公粮，统一征收，取消附加名义，乡镇经费，除按夏季征收公粮数的六分之一折款，拨交给地方作为下半年财政开支外，再由中央补助一万亿元。因而1952年1月全国财政会议所决定的超收分成办法，应即取消，特告。”[56]

　  2﹒整顿乡村财政

　  1952年5月，毛泽东指示整理乡村财政应贯彻三条原则：保证什么、准许什么、禁止什么。根据毛泽东的指示精神，同期召开的中央财经会议提出：对乡村财政实行“包、禁、筹”的方针，即把约占乡镇财政支出60%左右的乡镇干部的津贴、乡镇政府的办公费和乡村小学教育经费三个部分由国家财政包下来；取消公粮附加和禁止一切摊派；有条件地准许乡镇筹款用于地方公益事业。

　  华北行政区据此提出：(1)保证部分包括：文化教育费，村行政经费；以上两项约占地方财政开支的70%左右。(2)准许部分：村小学的房屋修缮、校具购置、冬学、民校，挖河、修桥补路，村文化娱乐活动，代耕优抚，但是对文化娱乐支出应适当加以控制，对代耕优抚暂按过去办法执行。(3)禁止部分：除了保证和准许者外，都在严禁之列，至于具体的项目，由县人民代表会议提出，经省政府批准后，由政府公布。[57]

　  另据华北财委1952年7月给中央的报告说：如果将小学的教师津贴、公杂费和识字运动经费、村行政经费、民兵事业费、会议费和干部训练费等由地方财政包下来，不再进行摊派，则约占地方财政开支的70%左右，各省地方财政收入加上中央对华北的补助1540亿元，大体可以保证下来。至于村小学的房屋修缮、校具购置、冬学、民校、挖河、修桥、补路等必要开支、文化娱乐经费、代耕优抚等，仍必须摊派。另外，上述由财政包下来的享受津贴的村干部，平均每个村仅1．4人，人均津贴年150万元；村办公经费，平均12万个干部每月3万元，每个自然村每月再补助公杂费1万元，是否能够应付如此多的事务，很值得怀疑。

　  1952年10月14日，陈云将一份关于江苏省青浦县小蒸乡农民情况的调查报告报送毛泽东并华东局第三书记谭震林，该报告反映由于农业歉收、征粮过重和人多地少，农民生活普遍困难。15日，毛泽东亦写信给谭震林，要求认真解决此事。

　  1952年10月25日，中共中央在“关于城市税收及农业税等问题”的指示中提出：“农民负担过重，必须减轻，始能给农民以休生养息的机会。中央今年有两条规定必须遵守，一只征中央的一道农业税，不允许再有任何附加与捐募；二根据中财委决定，确实认真地整理村财政。做到包一部分(乡村行政及教育经费，已有详细规定)，禁一部分，凡不应做或不是当务之急均不做，另一部分在群众自愿、乡人民大会通过、县政府批准又不超过中央正税的7%的条件下，可予摊派。如果严格地做到上述两点，农民负担就会减轻。”[58]

　  同年11月，《中共中央关于农业税收问题的指示》又要求：“(丁)为了确实稳定群众负担，不允许再有任意附加及摊派情事。但在目前整理乡村财政的过渡时期，如有关地方公益，出于群众自愿，又经过乡人民大会通过和县人民政府批准，得行摊派，惟必须控制在不超过中央正税的百分之七范围内。而地方公益的范围亦必须限于全乡水利灌溉、修桥补路、公共卫生设施以及小学教育补助或其他合理的文化活动等重要事项。” [59]

　  由于中央决定取消农业税附加，将乡村行政费和干部津贴纳入国家预算，1952年11月12日，中共中央发出“关于乡的区划标准及编制人数的通知”，要求各地调整乡的区划，合并或拆分规模太小或太大的乡，平均每个乡人口平均至少2000人。每个乡脱离生产的编制干部为3人，1953年的供给生活费180万元，即每月15万元，如果地方现有生活费高于上述标准者，亦不下调。通知还指出：今后各大区乡干部总数和乡总数凡需超出上述规定者，须先报中央批准方得变动。[60]

　  1952年11月22日，国务院发出《关于1953年度各级预算草案编制办法的通知》，规定1953年度实行中央、省(市)、县(市)三级财政预算管理。并将乡(村)镇财政支出列入县(市)预算内，为县(市)的预算单位，由县(市)统筹。列入乡(村)镇财政预算的支出有：乡(村)镇的行政办公费、干部生活补助费，小学教员工资及学校公杂费；而乡村干部训练费、干部会议费则列入县预算(这一点基本与1952年同)。至于乡(村)自筹经费，仍然不列入预算。

　  第四节 关于农业合作化的认识