第六节  1977～1991年中央与地方经济关系的变化

　　1976年10月粉碎“四人帮”至1978年间，在“拨乱反正”和整顿经济过程中，总的趋势是加强了中央集权。到1981年，国务院工作部门由1976年的52个增至100个，其中经济管理部门增加最多，已达到65个。这个时期由于国民经济还是在传统经济体制下运行，因此这种集权对于结束“文化大革命”造成的混乱、保持社会安定和迅速恢复经济还是起到了积极作用的。

　　1978年十一届三中全会以后，经济体制改革提上日程，中央与地方经济管理权限的划分，作为改革的一项重要内容，也随着总体改革的进展而变动，改变了前两次那种不触动所有制和产品经济的“单科独进”的改革。这次中央与地方权力的划分改革，仍然是以中央向地方放权为特征，并首先从下放财权开始的。1978年12月，邓小平在中央工作会议闭幕讲话中指出：“我国有这么多省、市、自治区，一个中等的省相当于欧洲的一个大国，有必要在统一认识、统一政策、统一计划、统一指挥、统一行动之下，在经济计划和财政、外贸等方面给予更多的自主权。”

　　一、“分灶吃饭”和“地方包干”财政体制的实行

　　粉碎“四人帮”以后，由于“十年动乱”使国民经济濒临崩溃的边缘，对农民和职工欠账很多，而1977年的“洋跃进”又加剧了产业结构的失衡，因此整个国家的财力匮乏，当时中央财政压力很重，各方面都来伸手要钱，已经无法应付，而不少地方的财政收入基本没有增长或增长很少，1979年国家财政出现了建国以来的最大赤字（170．67亿元）。在这种情况下，1979年中央在江苏和四川两地进行了财政改革试点。在江苏实行的是“总额分成，比例包干”；在四川实行的是“划分收支，分级包干”。两种办法都是扩大了地方的财权，加重了地方的责任。1980年2月1日，根据上述两地试点的经验，国务院发出通知，决定从这一年起，在全国实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，使财力分配由过去以“条条”为主变为以“块块”为主。这各被称为“分灶吃饭”体制的基本原则是：在巩固中央统一领导和统一计划、确定中央必不可少的开支的前提下，明确划分各级财政的权力和责任，做到权责结合，各司其职，各尽其责，充分发挥中央和地方两个积极性，共同承担平衡国家财政收支的任务。具体作法为：（1）明确划分中央和地方财政的收支范围。对财政收入实行分类分成，划分为固定收入、固定比例分成收入、调剂收入三类；财政支出的正常部分，安企业和事业的隶属关系划分。（2）地方财政收入大于支出的地区，其多余部分按一定比例上缴中央；收入小于支出的，由中央按差额给予定额补助。（3）财政收支包干基数确定后，地方上缴比例、调剂收入、分成比例和定额补助，由中央核定，五年不变。地方在划定的收支范围内，多收多支，少收少支，自求平衡。在实行这一体制的1981至1984年间，在国家的财政收入中，中央财政收入占30%，地方财政收入占70%；在财政支出中，中央财政支配的财力占48%，地方财政支配的财力占52%。

　　实行这种“分灶吃饭”的体制，当时的明显好处为：一是相对稳定了地方财力，虽然由地方支配的财力仅比原来提高一个百分点，但是“一定五年不变”则有利于地方因地制宜地运用自有财力安排经济发展规划；二是调动了地方增收节支、发展地区经济的积极性；三是在当时国家财政困难的情况下，地方财政也承担了一部分平衡国家财政的任务；四是打破了传统的统收统支、收支脱节的状态，使权责利在一定程度上结合起来。

　　随着经济改革的深入和国营企业实行“利改税”，中央、地方、部门、企业的分配关系发生了很大的变化。为了适应经济体制变革的要求，国务院决定从1985年起把“划分收支，分级包干”改变为“划分税种，核定收支，分级包干”。新体制的主要内容为：（1）财政收入的划分，基本上按照利改税第二步改革后的税种设置，划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央与地方财政共享收入三大类。财政支出则仍按照企、事业单位隶属关系划分。（2）重新核定基数。地方财政的收入包干基数以地方1983年的决算收入数为依据；地方财政的支出基数，按照1983年的既得财力确定。（3）中央和地方的分成：凡地方固定收入大于地方支出的，定额（或按一定比例）上解中央；地方固定收入小于地方支出的，从中央、地方共享收入中确定一个分成比例，留给地方；地方固定收入和中央地方共享收入全部留给地方还不足与抵拨地方支出的，由中央定额补助。收入分成比例或上解补助数额确定以后，一定五年不变，地方多收入可以多支出，少收入就少支出，自求收支平衡。（4）民族自治地区和广东、福建省仍实行原来的体制（原来“分灶吃饭”时，对民族自治地区还实行了三条特殊规定：一是补助数额一定五年不变，五年内收入增加部分全部留给地方；二是中央下拨的定额补助数额每年递增10%；三是设立一笔支援经济不发达地区发展资金，由中央财政专项拨款，有重点地使用。对广东、福建两省单独实行“划分收支、定额上交（定额补助）、五年不变”的特殊待遇）。（5）由于经济体制改革期间的变化因素很多，完全实行“划分税种”的条件尚不具备，为了更好地处理中央与地方之间的关系，中央决定对新体制采取部分变通措施，即：1985～1987年，暂时实行“总额分成”的过渡办法，除中央的固定收入不参加分成外，把地方的固定收入和中央、地方共享收入加在一起，同地方财政支出挂钩，确定一个分成比例，实行总额分成。待条件成熟，再实行“划分税种”的办法。

　　这次改革改变了过去以企事业单位行政隶属关系划分收入的办法，向划分税种体制迈出了一大步，为过渡到完全的分税制准备了条件。同时它还有另外两个优点，一是中央财政收入比较稳定，并且具有增长的趋势，有利于保证国家宏观调控职能和重点建设资金的需要，同时也充分照顾了地方的利益，保护了地方的积极性；二是除个别地区外，全国基本上实行统一的财政体制，为地区间的经济改革和经济发展创造了平等竞争的条件。在新体制实行的三年里，在国家财政收入中，中央财政收入占39%，地方财政收入占61%；中央财政支出占43%，地方财政支出占57%。

　　由于经济体制改革期间的不确定因素很多，变化很大，致使财政收入的不稳定性也很大。因此，在1985～1987年采取的上述变通措施即将期满时，各级地方财政纷纷要求继续实行和完善分级包干的财政体制，提高中央财政和地方财政“分灶吃饭”的透明度。于是中央决定从1988年起，进一步改进财政包干体制，对全国37个地区（不含广州、西安两市），分别实行了不同形式的“地方包干”体制。其主要形式有：（1）收入递增的包干体制；（2）总额分成的包干体制；（3）总额分成加增长分成的包干体制；（4）上解额递增包干的体制；（5）定额上解的包干体制；（6）定额补助的包干体制。实行“地方包干”体制后，1988年至1990年间，在全国财政收入中，中央财政收入占40%，地方财政收入占60%：在全国财政支出中，中央中央财政支配的财力占39%，地方财政支出占61%。

　　二、“差额包干”及“实存实贷”信贷体制的实行