第二节  八大前后关于调整中央地方经济关系的设想

　　随着中央集中过多，地方在经济建设方面的灵活主动性受到抑制。对于这个问题，中共中央从1956年初即有所觉察。而斯大林逝世以后逐渐揭露出来的苏联权力过于集中的弊病，也使得以毛泽东为代表的领导集体决定根据中国的国情，走一条避免苏联弊病的建设道路，其中就包括合理地划分中央政府与地方政府的权限，在经济建设中同时发挥两个积极性。

　　1956年春，当毛泽东听薄一波和重工业部等几个部的负责人汇报时说：“地方同志对中央集权太多不满意，他们是块块，你们是条条，你们无数条条往下灌，而且规格不一，也不通知他们，他们的要求你们也不批准，约束了他们。” 经过调查了解，毛泽东同志于1956年4月在《论十大关系》中专门论述了中央与地方的关系，他指出：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。”“我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”“中央要发展工业，地方也要发展工业。就是中央直属的工业，也还要靠地方协助。至于农业和商业，更需要依靠地方。总之，要发展社会主义建设，就必须发挥地方的积极性。中央要巩固，就要注意地方的利益。”对于如何改善中央集权过多的弊病，毛泽东提出了如下设想：“中央的部门可以分成两类。有一类，它们的领导可以一直管到企业，它们设在地方的管理机构和企业由地方进行监督；有一类，它们的任务是提出指导方针，制定工作规划，事情要靠地方办，要由地方处理。”

　　1956年9月，在党的第八次全国代表大会上，周恩来同志对于如何划分中央与地方的关系作了重要讲话，他提出了如下七条原则：（1）明确地规定各省、自治区、直辖市有一定范围的计划、财政、企业、事业、物资、人事的管理权；（2）凡关系到整个国民经济而带全局性、关键性、集中性的企业和事业，由中央管理；其他的企业和事业，应该尽可能地多交给地方管理；企业和事业在下放的时候，同他们有关的计划、财务管理和人事管理一般地应该随着下放；（3）企业和事业的管理，应该认真地改进和推行以中央为主、地方为辅或者以地方为主、中央为辅的双重领导的管理方法，切实加强对企业和事业的领导；（4）中央管理的主要计划和财务指标，由国务院统一下达，改变过去许多主要指标由各部门条条下达的办法；（5）某些主要计划指标和人员编制名额等，应该给地方留一定的调整幅度和机动权；（6）对于民族自治地方各项自治权利，应该作出具体实施的规定，注意帮助少数民族地区政治、经济、文化的发展；（7）改进体制要逐步实现，某些重大的改变，应该采取今年准备、明年试办、到第二个五年计划期间全面实施的步骤，稳步进行。” 周恩来提出的上述原则，体现了大权集中、小权分散，既要统一领导、又要因地制宜的精神；为了改变“条条分割”，对中央管理的主要计划和财务指标，由国务院统一下达；在改革步骤上，实行经过试点、稳步前进的方针。

　　在计划管理方面，国家计委主任李富春在发言中提出了“实行分级管理”：“分级管理的原则是既要照顾到集中统一，又要照顾到因地制宜。凡需要全国统一平衡的各项重要指标，由国家计划委员会、国家经济委员会综合平衡，并报国务院批准后列入国家计划，由国务院统一下达；地方性的、局部性的、属于地区平衡或者各部门自行平衡的各项指标，则由各省（市）、自治区或各部门因事、因地制宜地自行平衡和安排，同时应报国务院备案，以便经过综合，纳入国家计划”。

　　为了改革经济体制，国务院于1956年5月至8月召开了全国体制会议，会后又经过一年多的酝酿，经过中共中央、国务院、全国人大常委会的讨论批准，到1957年底，国务院公布下达了《关于改进工业管理体制的规定（草案）》、《关于改进商业管理体制的规定（草案）》和《关于改进财政管理体制的规定（草案）》三个文件，并决定从1957年开始施行。上述三个文件，总的精神是调整中央与地方、国家与企业的关系，把工业、商业、财政方面的一部分管理权力下放给地方和企业，以便充分发挥它们的主动性和积极性，因地制宜地完成中央的统一计划。在划分中央与地方的关系方面，其主要内容有下列几点：

　　（1）调整现有企业的隶属关系，把由中央各部直接管理的一部分企业，下放给地方管理。文件规定：重工业各部门所属的企业，凡是属于大型矿山、大型冶金企业、大型化工企业、重要煤炭基地、大电力网、大电站、石油采炼企业、大型和精密机械工厂、军事工业和其他技术复杂的工业，依旧归中央各部门管理外，其他企业凡属可以下放的，都应根据情况，逐步下放；轻工业、食品工业和商业部的企业，除了若干大型企业地方认为管理有困难的以外，其余都由地方管理；建筑行业的土建部分在许多地区应逐步下放给地方统一管理。

　　（2）扩大地方的财权。地方预算在执行过程中，收入超过支出，地方可以自行安排使用，年终结余，全部留给地方在下年度使用。为了鼓励地方积极完成国家的出口计划，中央将所得外汇，给地方一定比例的提成。

　　（3）扩大地方在物资分配方面的权限。对当地的中央企业、地方企业和地方商业机构分配到的物资，在保证各企业完成国家计划的条件下，地方有权进行数量、品种和使用时间方面的调剂。

　　（4）扩大地方在计划管理方面的权限。关于商业计划指标，国务院每年只颁发收购计划、销售计划、职工总数、利润指标，同时允许地方在执行该计划过程中，对收购计划和销售计划总额有上下5%的机动幅度。

　　（5）商业价格实行分级管理。三类农副产品的收购价格与销售价格、次要市场和次要工业品的销售价格，由地方根据中央各商业部门规定的订价原则自行订价、

　　（6）扩大地方的人事管理权限。凡是属于中央各部下放给地方管理的企业，在人事管理方面，都按照地方企业办理；地方对仍旧归中央各部管理的企业的所有干部，在不削弱主要企业的条件下，可以进行适当的调整。

　　上述文件在扩大地方权限的同时，也对地方权限做了适当的限制。例如，在财政方面，规定“地方由于改进财政体制而多得的收入，应该有一个限度，它的原则是使地方可以有适当数量的机动财力，同时又能保证国家重点建设的需要”。由于改进财政体制地方多得的财政收入，三年累计一般不应超过20亿元。在物资管理和商业流通方面，规定省、市、自治区管理的企业所生产的统配物资和部管物资 ，如果生产数量超过了国家计划规定的数量，超过计划的部分，当地政府可以按照一定比例提成，自行支配使用，但是原定的品种计划不能改变；为了避免盲目增产，如地方要求中央所属的机械制造企业超产时，其超产品种如果属统配或部管物资范围内的，需要得到中央有关部门的同意。在人事管理方面，国务院管理范围的干部，地方调动时，应该报请国务院批准；中央主管部门管理的干部，地方调动时，应该同该主管部门协商。

　　上述设想尽管看起来很好，但是由于这次经济体制改革没有触动单一公有制和政企不分的计划管理体制，中央的权力下放很难达到预期的目的。1957年，在制订改革方案时，陈云已经预见到了地方分权后最大的危险是不顾全局，从而打破综合平衡。他说：“中央某些职权下放以后，必须加强对各个地方的平衡工作。”“扩大地方的职权是完全必要的，一般来说，当地的事情，地方比中央看得更清楚一些。体制改变以后，更可以因地制宜地办事。但是，必须加强全国的平衡工作。因为经济单位是分散的，没有全局、整体的平衡，就不是有计划的经济。过去中央各部可能忽视地方，但是职权下放以后，地方也可能发生不顾全局的倾向。因此，一方面要有适当的分权，同时又要加强综合。”

　　第三节  1958年的中央“权力下放”