三、关于增加农民收入，减轻农民负担的认识

　　进入90年代中期以后，随着我国经济体制改革的推进和国民经济持续十几年的高速增长，我国长期存在的“短缺”现象基本消失，出现了人们长期盼望的“买方市场”，这种供求平衡甚至部分产品生产能力过剩，对于市场发育固然是一个必备的条件，但是由此也使得过去依靠“短缺”巨大需求空间发展起来的乡镇企业增速，由于资金少、规模小、技术水平低等因素，大大降低。而此时农村，特别是中、西部地区，还有大量的农民没有转移到非农产业，其来自农业的收入虽然基本上解决了温饱问题，但是却致富的可能却很微小。因此，从1997年开始，农民收入的增幅连续4年下滑，城乡之间的收入差距又重新出现拉大的趋势。

　　1998年10月，十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“必须承认并充分保障农民的自主权，把调动广大农民的积极性作为制定农村政策的首要出发点。这是政治上正确对待农民和巩固工农联盟的重大问题，是农村经济和社会发展的根本保证。调动农民的积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利。在任何时候，任何事情上，都必须遵循这个基本准则。”保障农民物质利益，一个重要方面就是增加农民收入。由此可见，改革开放以来，中共中央对农民增收问题高度重视。

　　在世纪之交，中共中央和国务院在农民增收问题上的认识更为深刻。1998年9月25日江泽民同志在安徽考察工作时指出：“增加农民收入是一个带有全局性的问题，不仅直接关系到农村实现小康，还直接关系到开拓农村市场，扩大国内需求，带动工业和整个国民经济增长，从长远看还可能影响农产品的供给。现在农民收入增长缓慢的问题越来越突出，必须引起高度重视。要引导农民根据市场需求调整和优化产业结构，发展高产优质高效农业，发展贸工农一体化的农业产业化经营，提高农业综合效益。要继续大办发展乡镇企业，发展小城镇，使它们在带动农业发展、增加农民收入方面发挥更大作用。”

　　2000年12月3日，胡锦涛同志在全国农村“三个代表”重要思想学习教育工作会议上指出：“如果农民增产不增收，甚至增产还减收的现象继续发展下去，就会极大地伤害广大农民的生产积极性，甚至会使来之不易的农产品供求平衡的局面发生逆转。如果出现这种情况，国民经济发展的全局就会受到严重影响。因此，必须把积极推进农业和农村经济结构的战略性调整，提高农业、农村经济的素质和效益，千方百计增加农民收入，作为新阶段农业和农村工作的中心任务。”

　　2001年1月，中央农村工作会议充分估计了当前突出的问题是农民增收困难。温家宝同志在中央农村工作会议上提出增加农民收入要有新思路，指出：“新阶段增加农民收入，要有新的思路，采取综合性的措施。国家要加大对农业的支持和保护，增加农业投入，改善农业和农村经济发展的条件和环境。但根本途径是要对农业和农村经济结构进行战略性调整，提高农业的综合效益，开辟农民就业和增收的新途径、新领域。”

　　《中共中央、国务院关于做好2001年农业和农村工作的意见》，把增加农民收入放在了整个国民经济的突出位置，强调指出：“当前突出的问题是农民增收困难。农产品销售不畅、价格低落、乡镇企业效益下降的情况没有根本改变，农民收入增长缓慢，中西部地区特别是粮食主产区甚至出现负增长，城乡居民收入差距进一步拉大。农民收入问题不仅关系农村的改革、发展和稳定，而且关系到国民经济和社会发展的全局。农产品供给能力的提高如果不能给农民带来实惠，来之不易的供求平衡局面就会发生逆转；农民购买力不提高，扩大内需的方针就达不到预期的效果；农民生活不改善，影响农村社会稳定的因素就会增加；农民的投入和积累能力不强，我国农业就难以适应日趋激烈的国际市场竞争；农业和农村经济不能稳定发展，国民经济的好形势就难以保持。必须高度重视农业和农村工作，把千方百计增加农民收入作为做好新阶段农业和农村工作、推进农业和农村经济结构调整的基本目标，并放在整个国民经济的突出位置。”

　　2004年2月8日，中共中央发布该年度的1号文件《中共中央关于促进农民增加收入若干政策的意见》，这是时隔多年后中共中央再次以1号文件的方式，显示出对农民增收问题的重视。

　　在采取各种增加农民收入政策和措施的同时，中共中央还认识到针对城乡居民收入差距拉大和国家财力增强的情况下，应该减轻农民负担，逐步加强国家财政对农村的转移支付。

　　改革开放以后，特别是1983年取消人民公社、重新建立乡镇政府（乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础）后，农村基层政权的基础逐渐发生了根本性的变化。首先，收入来源的基础和纳税主体变了，由原来的集体变成了个人和企业；但是“事权”却随着经济和社会发展，不仅没有变少反而增加了（包括税费征收成本增加），同时要求更高了；其次，社会大环境变了，不仅城乡差距拉大了，农村内部的收入差距也拉大了；在市场经济下，法制和政治体制的不健全，使得各种权力机关和部门的“寻租”行为也多了；因此乡镇机关和干部在办公设备和经费方面的攀比风气、个人收入方面的“钢性”原则、以及职务和升迁方面的“棘轮效应”都表现出来。

　　1983年10月，中共中央和国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。这个通知所反映的实质性改革主要有三点：一是实行政社分开；二是乡以下实行村民自治；三是要求建立乡一级财政和相应的预决算制度，这是中国历史上第一次建立乡级政府财政。

　　“政社合一”的人民公社转变为“政社分开”的乡镇政府，是80年代整个国家以“放权让利”为导向改革的结果，这种变革一方面适应了农村多种经济成分、多种经营形式共同发展的改革要求，恢复了农民的自主权，调动了农民的积极性，推进了农村的改革和发展。但是另一方面，整个国家的政府经济职能却并没有随着“放权让利”而迅速改变，1992年才确立社会主义市场经济改革目标，到2001年才明确政府经济职能的转变问题，因此，在改革开放以来的20多年里，就乡村基层政府职能来说，与人民公社相比，虽然直接从事生产和分配管理的职能剥离出去了，但是受国家“政府主导型”发展模式和全能型政府理念的的制约，农村基层政府的其它事物增加了，“事权”并没有相应减少多少，例如教育、收税社会治安和计划生育四项工作的难度和成本就比过去大大增加。

　　乡镇政府的行政扩张，必然导致财政支出大幅度增加。但是“三提五统”、乡级自收自支的财政体制，对大多数以农业收入为主的乡镇来说，显然是不够的，必然要再向农民身手，将财政负担最终转嫁给农民。1985年，中共中央、国务院发出《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，这就改革开放以来第一次重新提出乡村财政混乱和农民负担问题。1990年2月，国务院再次发出《关于切实减轻农民负担的通知》；同年9月，中共中央和国务院又联合做出《关于坚决制止乱收费乱罚款和各种摊派的决定》；1991年12月，国务院又颁布实施《农民负担费用和劳务管理条例》，对农民负担作了许多“硬性”规定。1993年3月和7月，中共中央办公厅、国务院办公厅先后发布《关于切实减轻农民负担的紧急通知》和《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》，命令取消了中央和国家机关的37项集资、收费和基金项目、43项达标升级活动，并纠正了10种错误收费方法，基本上堵住了加重农民负担的源头。

　　1995年8月，中央又提出“约法三章”，即：（1）坚决把不合理的负担项目压下来，停止一切不符合规定和不切合实际的集资、摊派项目；（2）暂停审批一切新的收费项目，禁止一切需要农民出钱、出物、出工的达标升级活动；（3）已命令取消的项目，任何地方和部门都无权恢复，国务院规定的提留统筹费不超过上年农民人均纯收入5%的比例限额不得突破。从而制止了加重农民负担反弹。1996年12月，中共中央、国务院又做出《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，进一步完善了减轻农民负担的政策规定。1998年10月，十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》把“坚持多予少取，让农民得到更多的实惠”作为农民负担政策的方针，对农民负担的具体政策进行了改进，规定：“合理负担坚持定项限额，保持相对稳定，一定三年不变”，这改变了原来农民负担以上年农民纯收入为基数、一年一定的办法，对于农民负担加重的矛盾，起到了减缓作用。同年中共中央还发出了《切实做好当前减轻农民负担工作的通知》。

　　但是这些中央文件都收效甚微。农民负担仍然扶摇直上。特别是1997年以来，农业收入呈现负增长、农民收入增长幅度连年下滑，而农民负担却不断加重。 苛捐杂税迅速孳生蔓延。

　　由于向农民转嫁负担毕竟有农民维持简单再生产、征收成本和政治风险（中央政策和舆论）三个限度，因此乡镇政府在增加农民负担的同时，还要靠举债来弥补经费不足。据2001年有关统计，我国乡村两级净债务达到3259亿元，其中乡级债务1776亿元，平均每个乡镇400万元；村级债务1483亿元，平均每村负债20万元；上述债务虽然并不都是财政直接借的，但是都属于政府债务。

　　为了从根本上减轻农民负担，中央决定实行农村税费改革。2002年2月中央政治局常委会和政治局会议就农村改革试点方案进行了研究。会上，江泽民同志指出：“农村税费改革事关九亿农民的切身利益，改革的方向是正确的，一定要把这件大事办好。”会议讨论通过了《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》，并于同年3月2日发布实施。这一文件规定在安徽省等地进行税费改革试点。

　　随着国民经济的快速发展和“以人为本”、建立“和谐社会”发展目标的确定，关于减轻农民负担的改革进程超过了原来的设想和预期。2004年3月，温家宝总理宣布国家计划在5年内逐步取消农业税。并增加国家对农村基础教育的财政支出。会后，少数省从当年即开始免征农业税。到2005年3月，根据各地免征农业税的进展和计划，温家宝总理又宣布，取消农业税的计划可以在3年内实现。2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议作出了废止农业税条例的决定。这标志着在我国延续了2600年的农业税从此退出了历史舞台。

　　四、乡镇政府和村民自治组织的产生和完善