第二节  建国初期党对国营经济的管理

　　中国共产党的民主革命三大经济纲领之一就是没收官僚资本为国家所有，并由此形成了社会主义性质的国营经济。中国共产党七届二中全会决议和“共同纲领”中都明确规定：国营经济在各经济成分中居领导地位，应获得优先发展，但是，如何发挥出所预期的国营经济“优越性”，怎样对国营企业的投资、经营实行预期的民主和高效的管理，既完全执行国家计划，又能够充分发挥企业和职工的积极性，无论从体制上还是政府的能力、经验上都是一个艰巨的挑战，尤其是对于从长期战争和农村环境中成长起来的中国共产党来说更是如此。此外，中国经济落后、发展极端不平衡，以及国营企业主要来源于没收官僚资本、汉奸、战犯和反革命分子的资产，规模大小悬殊、行业五花八门，因此新中国从一开始就面临着如何建立社会主义性质的国营经济经营管理体制问题。

　　一、建国初期的多种领导体制并存

　　建国以前，中国共产党有着长期经营管理根据地公营企业的经历。早在土地革命时期，中央苏区就于1934年4月发布了《苏维埃国有工厂管理条例》，规定国有工厂的负责者为厂长；厂长由各该隶属的上级苏维埃机关委任，对于厂内的一切事务有最后决定权，并向苏维埃政府负绝对的责任；在厂长之下，设工厂管理委员会，由厂长、党支部代表、工会代表、团支部代表、工厂其他负责人、工人代表等5～7人组成，开会时以厂长为当然主席，以解决厂内的重大问题。管理委员会内组织“三人团”，由厂长、党支部代表和工会代表组成，来协调处理厂内的日常问题。这种领导体制实际上是受当时苏联“一长制”影响制定的。抗日战争后期，由于根据地扩大工厂数量增多、规模扩大，经营管理也比过去复杂，原来的“三人团”领导体制则显出容易导致“三足鼎立”，不利于统一指挥。在这种情况下，根据地的公营企业开始实行以厂长为主的“一元化”领导体制，由“厂务会议”代替了“三人团”。厂长代表政府负责工厂的经营管理，在企业内部，厂长应依靠党支部、工会和全厂职工进行管理。这种体制扩大了厂长的权力，实际上带有“一长制” 的性质。

　　“厂务会议”制度在实行后，一些工厂曾出现了削弱党支部作用、妨碍和不利于工会独立工作的倾向，以致不能充分调动广大职工参加管理的积极性。针对这种情况，中共中央于1946年5月发出《关于工矿企业政策的指示》，强调企业应实行民主管理，工人应参与企业管理。1948年1月，中共中央根据个别解放区试行“工厂管理委员会”的成功经验，要求各解放区的公营企业建立工厂管理委员会和职工代表大会制度。工厂管理委员会由厂长、工程师、工会主席和工人代表联合组成，统一管理工厂的生产，但管理委员会的主席仍由厂长担任。职工代表大会对工厂的行政工作有检查、批评、和建议权。上述体制以1949年8月华北人民政府颁布的《关于在国营、公营工厂企业中建立工厂管理委员会与工厂职工代表会议的实施条例（草案）》表述的最为完整和最具代表性。

　　上述法规规定：（1）工厂管理委员会由厂长、副厂长、总工程师、工会主席（以上为当然委员）、其他生产负责人（由厂长提名上级决定）和相当于以上人数的职工代表（职工代表由职工大会或职工代表大会选举产生）组成。（2）厂长由上级机关任命。（3）工厂管理委员会以厂长为当然主席。管理委员会多数委员通过的决议，如果厂长认为它与该厂利益抵触或与上级指示不合时，厂长有停止执行之权，但须立即报告上级，请求指示；如果管理委员会的多数委员认为厂长的上述措施不合适或对其报告有异议，亦可将自己的意见同时报告上级，一并请求指示；但是在未经上级指示前，应执行厂长的决定。

　　可以看出，工厂管理委员会制度是苏联“一长制”与我党长期提倡的企业民主管理相结合的产物。从实质上说，它是以“一长制”为主，以职工代表大会为辅的领导体制，这里没有提出企业党组织的地位和作用，估计是由于当时企业内的党组织尚不健全，同时“一长制”已被苏联和当时的战时环境证明是较好的体制。

　　建国以后，在改革、整顿国营企业之初，中共中央在著名的《学会管理企业》社论中即提出国营企业应普遍建立工厂管理委员会制度，随后政务院财经委员会发出了《关于国营、公营工厂建立工厂管理委员会的指示》，要求国营企业普遍建立这种领导体制，并附发了1949年8月华北人民政府颁布的《关于在国营工厂企业中建立工厂管理委员会与职工代表会议的实施条例（草案）》，以供各地参照执行。

　　但是，上述这种带有“一长制”性质的工厂管理委员会领导体制，一开始就受到了来自企业党组织的挑战。首先，此时的国营企业绝大部分是通过没收官僚资本而建立的，在对这些企业的接管和改造过程中，党组织发挥了重要作用，在新的领导体制（工厂管理委员会）成立之前，一般是实行军代表制，由于企业行政人员往往是旧有人员，对党的各项政策不熟悉，一般无力领导企业民主改革，上级机关对他们也不可能完全放心，因此一旦企业的党组织建立起来，它就成为上级机关和军代表依靠的对象，承担起领导企业各项改革的角色。因此，企业党组织这种先入为主的事实，不能不影响到工厂管理委员会领导体制的贯彻。其次，由于管理委员会带有一长制的性质，就要求厂长须具备较高的政治素质和业务能力。而在建国初期，对于绝大多数国营企业的管理人员来说，两者往往是分离的。一般来说，企业原有的管理人员有一定的专业知识和业务能力，但是刚刚从旧社会过来，政治素质和觉悟较低；而党和政府派去接管或转业来的新管理人员，又因刚接手新的工作，普遍缺乏专业知识和业务能力。国营企业缺乏又红又专的高级管理人员，是工厂管理委员会领导体制难以迅速推行的重要原因。

　　由于上述两个原因，建国初期，在国营企业中，工厂管理委员会领导体制并没有普遍建立起来，不仅大部分地区（关内）因民主改革尚未完成而实行党委领导制，而且不少人甚至认为党委领导制比较符合当时我国的国情和国营企业的管理水平。

　　由于随着企业民主改革运动的开展和党加强了在企业中的组织建设，党组织通过指导民主改革、镇反等政治运动而在企业中的地位和作用越来越大，同时也由于镇反、抗美援朝以后对干部的政治面貌要求越来越高，而党内缺乏又红又专的干部来担任厂长，因此在许多国营企业中，党组织实际处于领导地位。因此，如何理顺企业内部的党政关系，就自然提上了党和政府的议事日程，成为需要尽快解决的问题。如何确定及协调企业内党政关系遂成为1951年中央和各大行政区有关国营企业管理的一项重要议题。

　　1951年7月，中共中央东北局拟定了一个《 关于党对企业领导的决议 》。这个决议实质上是实行“一长制”。这个决议提出：（1）厂矿中的生产行政工作实行厂长负责制。厂长由国家的经济机关委派，并由国家取得必要的生产资料和资金，实施对企业行政工作的负责管理，厂长领导下的企业管委会，是实行职工参加管理的民主制度。（2）党是独立的政治组织，对企业中的政治思想领导负有完全的责任，对企业的行政、生产工作负有保证和监督的责任。企业党委应根据国家法令、上级机关计划和上级党委的指示，用政治思想工作方法，来统一思想，保证企业党、政、工、团在思想上、行动上的一致。此外，这个决议还对党委领导制提出了批评，认为它容易造成党政不分，妨碍党在企业中的政治思想工作和保证监督作用的实现。这个决议草案报到中央后，受到中共中央有关领导人的高度重视，李富春、陈云、刘少奇等同志提出了如下意见：厂长负责制固然是国营企业较理想的管理体制，但是要根据我国目前的实际情况；同意厂长负责制在东北试行，东北的上述决议草案在作个别修改（删去对党委领导制的批评等）后可颁布实施。

　　在东北提出实行厂长负责制的同时，华东、华北地区的城市工作会议则提出国营企业中应实行党委领导制。华北城市工作会议对企业实行党委领导制还是厂长负责制，经过热烈讨论，最后同意实行党委领导制。其理由为：根据目前华北各厂矿的实际情况，许多大厂矿都是旧人员当厂长，实际无法解决党政工团的统一问题；而许多小企业虽然换了共产党员当厂长，但他们很多人不懂生产管理。因此，要在企业中统一思想、统一工作步调，目前的厂长均不能胜任，现在的问题是缺乏技术上和政治上都行的“文武双全”的干部。而党的“一元化”领导，则有长期的经验，抗日战争、解放战争、土地改革皆在党的“一元化”领导下取得胜利，并且军队也实行了党“一元化”领导，效果很好。因此，在目前缺乏政治素质和业务水平兼备的干部情况下，应实行党委领导制。于是，华北、华东都决定实行党委领导制，即：凡党、政、工、团的上级指示及其在企业中的具体实施方案和措施，一律经过企业党委讨论，作出决定，分工进行；企业中一切重要事项，最后的决定权属于党委，厂长要对同级党委负责。党委实际上成为企业的最高决策和领导机构。

　　这时期，中南、西南的国营企业正处于全面民主改革阶段，政治任务多，颇感到党委领导制的必要性和好处，因此也主张实行党委领导制。西北地区则反映，由于企业党的干部质量低（多为陕北农村干部转来）、数量少，目前只能做发展党员、教育党员的工作，很少可能过问生产，因而暂时谈不上党的统一领导。

　　中央的看法与华北、华东的观点基本一致。1951年5月16日，刘少奇就此问题写信（经过毛泽东审阅）给东北局书记高岗。信中说：我们暂时还没有或少有既懂得经济工作和技术又懂得党与群众工作的干部来管理工厂，因此，目前在工厂中实行一长制是难于管好工厂的，而以党委方式来实行集体领导，则既可补足厂长的缺点，又可统一各方面的领导，就象在军队中那样。因此，党委领导制是目前比较好的管理工厂的方式，一长制则要等以后条件成熟后再普遍实行。

　　1951年12月，中共中央政策研究室召集各大区和中直机关、中央各工业部、全国总工会及产业工会的代表讨论《中共中央关于国营工厂管理的决定（草案）》，这个讨论会在企业的党政关系上基本统一了认识。会议认为：东北的厂长负责制是好的，将来工厂管理必须走向厂长负责制。但是由于关内各地具体情况不成熟，必须经过过渡时期。即厂长负责制必须在民主改革完成、生产改革有了一定基础才能实行，而在此期间，以党委领导制较为适宜。关于过渡到厂长负责制的条件，东北的经验是：（１）民主改革基本完成；（２）工厂已能实行计划管理和经济核算制；（３）专业管理机构建立，有了技术管理规程；（４）党群工作有了基础，干部有了管理经验。此外，华东还加了一条：企业外部的领导步调一致，克服了多头领导现象。　

　　二、1953年以后推行“一长制”的阻力