中国历史上，省、县行政建制发展稳定。但是介于省级和县级行政建制层级之间的地方行政建制，其发展却不稳定。自省建制出现开始，省、县建制之间的行政建制名称繁杂，出现过如府、道、路、州、厅、行政督察区、专员行署等名称。中华人民共和国成立以后，省级和县级之间的行政建制层级变化也较大，时“虚”时“实”。1949~1966年，设省级政府的派出机关，称为专员行政公署，其辖区叫“专区”。“文化大革命”期间，专员行政公署被撤销，代之以“地区革命委员会”。地区革命委员会是实一级地方政权机关。“文化大革命”以后，中共十一届三中全会之前，地区革命委员会被撤销，代之为地区行政公署。地区行政公署是省级政府的派出机关。

　　一、十一届三中全会以来（地）市级行政建制变化的简要历程

　　十一届三中全会以后，尤其是1982年以后，“地市合并”和“地改市”兴起，地区行政公署逐渐被撤销,代之为（地）市。“地市合并”，指的是将地区行政公署和其行署所在的省辖市合并。“地改市”，即在本来并不存在地区行政公署与（地）市同城的地方，将县级市乃至城关镇升级为（地）市，然后实行地市合并；或者把原地区行政公署驻地的县或者县级市改设为（地）市。这样，大量的（地）市行政建制代替了地区行政公署行政建制。

　　1982年，中共中央［1982］51号文件《改革地区体制，实行市管县体制的通知》肯定了辽宁省等地方地市合并试点的经验，此后一年，地市合并和实行市领导县体制骤然升温。1983年2月中共中央、国务院发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”，市领导县体制蔚然成风，地改市也开始盛行，仅在1983 年这一年，领导县的（地）市级建制数量就激增了68个，达到145个，1986年达到151个，1995年达到201个。1999年《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》（中发［1999］2号）指出：“与（地）市级并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区、所在市（县）达到设立市标准的，撤销地区建制，设立市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销。”为落实这个意见，民政部在1999年11月22日发布《民政部关于调整地区建制有关问题的通知》（民发［1999］105号），提出实施方案，并要求适当降低地改市的标准，“对不符合调整后地改市标准的地区，要逐步撤销地区建制”，欠发达地方“达不到标准的可以继续保留地区建制，待条件成熟时，再逐步撤销”。这两个文件发布后，地市合并和地改市又掀起另一个高潮，2000年领导县的地级市数量比上一年增加了23个，达到251个，2007年达到273个（2007年地级市的总数是283个，地区行政公署的总数只剩下17个）。2000年以后，“地市合并”和“地改市”基本处于停滞状态。