尼克松政府时期美国关于中国钓鱼岛的政策与当今美国对该问题的立场有着密切的历史渊源和因果关系。在钓鱼岛主权地位及其是否适用于《日美共同合作和安全条约》等问题上，美国的立场实际早在尼克松政府时期就已尘埃落定。囿于相关档案文献的匮乏，学界关于该阶段美国对钓鱼岛问题决策过程的研究相当薄弱。①本文以近年来美国政府陆续解密的档案文献文件为依据，拟对尼克松政府时期美国关于钓鱼岛问题的政策进行初步探讨。

　　一、第二次世界大战后美国对日政策与中日钓鱼岛争端溯源

　　中国钓鱼岛诸岛（以下简称钓鱼岛）地理上本属于台湾岛的天然附属岛屿，并不属于琉球群岛②。美国介入钓鱼岛问题源于第二次世界大战后美国对琉球群岛的政策。第二次世界大战后，鉴于琉球群岛的重要军事价值，以及出于冷战遏制战略的需要，美国在制定对日本政策时，没有按照美国国务院的主张将“非军事化后的琉球归还日本”，而是将“琉球、小笠原群岛、原日本托管统治的各岛屿、太平洋中部所有岛屿全部置于美国排他性的战略托管之下”。［1］1946年11月，美国政府发表声明，将琉球等原日本托管统治区域置于美国的战略托管之下。1948年10月26日，美国国家安全委员会制定了NSC13/2文件，其中第五条规定，从遏制苏联战略出发，美国“应以最佳方式使国际社会承认美国在北纬29度以南的琉球群岛、南鸟岛、孀妇岩以南的南方诸岛长期的战略控制权”。［2］为了贯彻上述战略意图，1951年，美国背着中国单方面与日本签订《旧金山对日和约》，其中第三条规定，日本同意美国将北纬29度以南之西南群岛包括琉球群岛及大东群岛、孀妇岩以南之南方诸岛，置于美国托管制度之下，并以美国为唯一管理当局，美国有权对此岛屿之领土及居民包括岛屿领水，行使一切行政、立法及管辖权利。美国认为自此对琉球取得了行政权。［3］从《旧金山对日和约》上述条款内容来看，美国所托管的琉球并不包括钓鱼岛。美国对中国钓鱼岛的非法侵占源于1953年12月25日美国琉球民政府发布的第27号令，即关于“琉球列岛地理界线”的布告。该布告第一条将当时美国琉球民政府管辖的区域指定为：“包括北纬（北纬28度，东经124度40分）、（北纬24度，东经122度）、（北纬24度，东经133度）、（北纬27度，东经131度50分）、（北纬27度，东经128度18分）、（北纬28度，东经128度18分）各点连线的区域内各岛、小岛、环形礁、岩礁及领海”。［4］这个区域的划定，是美国琉球当局单方面对钓鱼岛列屿的非法侵占，因为中国钓鱼岛恰好位于该范围之内。第27号令由此成为美国介入钓鱼岛争端的关键因素。因为美国在1972年归还琉球时实际上默认了第27号令所规定的“施政”范围。也是以此为“依据”，20世纪50年代中期美国海军、空军频繁地在包括钓鱼岛在内的领海和领空巡察。美军还先后于1955年和1956年4月将钓鱼岛列岛中的黄尾屿和赤尾屿辟为海军的演习靶场。［5］

　　20世纪60年代起，日本开始谋求借助美国力量觊觎钓鱼岛。1965年，日本要求美国国务院重申：美国将加强钓鱼岛附近海域的巡逻。但是在钓鱼岛问题上，美国态度是“不介入”。为此，美国驻日使馆向国务卿腊斯克提出以下建议：日本与台湾当局关于钓鱼岛的争端类似于日韩“独岛”之争，鉴于当时美国与日本和台湾当局的军事同盟关系，卷入钓鱼岛纠纷不符合美国的利益，因此“使馆不建议美国国务院不顾日本利益而与台湾当局直接交涉钓鱼岛问题”，美国的原则是，一方面“不想刺激台湾的敏感神经，因为《开罗宣言》已经对琉球群岛的最终处置作出安排”，另一方面“也没有理由向台湾隐瞒美国承认日本对琉球群岛的剩余主权”。［6］美国在钓鱼岛问题上的“中立”立场初露端倪。
　  二、尼克松政府返还琉球与美日交涉钓鱼岛问题

　　尼克松政府是在美国对日政策进行重大调整的背景下应对中日钓鱼岛争端的。为摆脱越南战争泥潭，1969年7月，尼克松在关岛发表“关岛演说”，正式明确美国将在亚洲和太平洋地区实行战略收缩，进而要求日本和亚太地区诸盟国“自己承担起责任来”。［7］尼克松政府决定将琉球返还日本以维持对美国至关重要的美日同盟关系。1969年11月，尼克松同访美的佐藤首相就归还琉球问题举行了会谈，并于11月22日发表《日美联合声明》，约定美国将在不损害《日美共同合作和安全条约》和日本政府政策的前提下将琉球交还给日本。

　　日美在讨论《返还琉球协议》的过程中，日本欲将协议的第三条款中加入返还领土的边界范围。日本此举旨在要求美国明确将中国钓鱼岛纳入琉球群岛版图之内。美国对此予以明确反对。1970年10月14日，美国使馆官员在与日方代表会谈时指出：第一，美国政府不干涉钓鱼岛问题。第二，《返还琉球协议》中突然加入钓鱼岛争端条款是不合时宜的。第三，《旧金山对日和约》中也不包含边界范围条款。第四，应避免在单一国际协定中加入多余的内容，因为对一件事以两种处理方式容易引起误解。日方对此表示理解，但是一再强调钓鱼岛问题在1972年对日本极其重要。［8］由于日本坚持对钓鱼岛提出主张，美国国防部在制定《返还琉球协议》的过程中将钓鱼岛列入谈判重要事项中的第一项。［9］1971年6月17日，日美签署《返还琉球协议》，即《关于琉球诸岛及大东诸岛的日美协议》。协议规定，自条约生效之日起，美国将琉球群岛和大东群岛的一切权力移交给日本。［10］从内容上看，尽管美日达成的归还琉球的最终协议里并未涉及钓鱼岛问题，但在返还琉球的实际交接过程中，美国错误地将原属中国领土的钓鱼岛也包括在琉球群岛的管辖区域内。这说明，美国在归还琉球时实际默认了1953年美国琉球民政府发布的第27号令所规定的“施政”范围。与此同时，在钓鱼岛地位问题上，美国政府保持“中立”立场，美国国务院于1971年10月声明：“美国认为，把原从日本取得的对这些岛屿的行政权归还给日本，毫不损害有关主权的主张。美国既不能给日本增加在它们将这些岛屿行政权移交给我们之前所拥有的法律权利，也不能因为归还给日本行政权而削弱其他要求者的权利。”［11］

　　对于美国的“中立”立场，1972年3月17日和23日，日本外务省正式通过官方声明向美国国务院表达了不满。日方认为，美国既在钓鱼岛地位问题上保持“中立”，又在《返还琉球协议》中要求日本为其保留几个岛屿作为美国海军的靶场，两者自相矛盾。美国一方面不卷入争端，另一方面又公开声明要求日本避免使用可能引发影响日本立场或反美舆论的措辞。面对日本的指责，美国作出了一定程度的让步。应日本要求，美国政府同意在应对新闻舆论时宣称钓鱼岛不存在“主权要求”，其理由是按照日本的官方立场：除了日本之外，没有其他国家对这些岛屿提出“主权要求”。但美国同时仍提醒日方，尽管美国在引导舆论时可以作出适当变化，但这并不意味着改变其基本立场——即“不卷入”政策。［12］1972年，尼克松计划访日。为了应对日美会谈时日本提出钓鱼岛问题，3月29日，美国国家安全委员会高级参谋何志立（John Holdridge）为其草拟了谈判预案，将钓鱼岛列入重要议题之一。［13］4月6日，他为基辛格访日准备了谈判文件。在钓鱼岛问题上，何志立提出如下建议：第一，最明智的做法是，在民族和领土问题上尽可能地降低舆论的关注度，因为日本正利用公共舆论强化其对华政策立场。第二，虽然美国媒体应日本要求作出了一些修正，但不意味着美国改变对钓鱼岛的立场。如果日本政府询问返还琉球后《日美共同合作和安全条约》是否适用于钓鱼岛，何志立建议基辛格表示该条约适应于“日本施政下的领土”，可以解释成适用于钓鱼岛。［14］美国之所以准备作出上述承诺，是因为考虑了美日的军事同盟关系。根据《日美共同合作和安全条约》第五条规定：各缔约国宣誓在日本国施政的领域下，如果任何一方受到武力攻击，依照本国宪法的规定和手续，采取行动对付共同的危险。1972年8月，美国国务院制定的题为《尖阁列岛》的文件中提出：“鉴于美国认可琉球已经归还日本，一些日本人据此认为第五条适用于保护钓鱼岛免受外国入侵，因此，美国的“中立”立场与《日美共同合作和安全条约》第五条相互矛盾”。可以预见的是，“将来随着钓鱼岛附近勘探出储量丰富的石油资源，当中日关系因此恶化时《日美共同合作和安全条约》第五条将获得更多的关注”。［15］

　　事态进展正如美国国务院所预料，在美国坚持对钓鱼岛地位既定立场不变的情况下，日本转而试探美国《日美共同合作和安全条约》是否适用于钓鱼岛。1974年3月9日，日本防卫厅长官山中与美国驻东京使馆参赞举行会谈。山中询问，美国目前在中越南沙群岛争端中采取“不干涉”政策。日本想知道美国是否将钓鱼岛纳入《日美共同合作和安全条约》之中。如果中国进攻这些岛屿，日本将迎战。在此种局势下，日本须知道美国军队将采取何种行动。对此，美国没有正面回应日本，其给出的答复是：美国的立场是第二次世界大战后钓鱼岛在日本施政之下，在《返还琉球协议》中恢复了其既有地位。美国在上述岛屿主权归属方面没有立场，争端不受美国对琉球群岛的占领以及返还的影响。美国确信，争端应当和平解决。钓鱼岛属于安全防卫条约之内，因为美国已经意识到钓鱼岛在日本管理之下。山中进一步追问，作为防卫长官，需要了解美国下一步的想法，即如果中国试图从日本手中夺回钓鱼岛，美国作何打算？［16］美国对此未置可否。1974年3月29日，日本外务省官员大河原良雄与美国驻东京使团参赞休史密斯讨论日本防卫厅长官访美计划事宜。大河原良雄重提此前山中曾向美方询问的问题，即美国是否以某种方式支持其对钓鱼岛的领土要求。休史密斯指出，美国没有改变既定立场的可能，而且敦促山中不要对美国的反应（钓鱼岛受到威胁时）作出任何澄清说明，并强调山中的做法没有益处。［17］

　　三、尼克松政府与台湾当局关于钓鱼岛问题的交涉

　　在中美关系正常化之前，由于美国尚未与台湾当局“断交”，因而尼克松政府是通过台湾当局交涉钓鱼岛问题的。1970年9月10日，美国国务院就钓鱼岛问题发表偏袒日本的声明，该声明立即引起了台湾民众的不满。台湾民众和海外华人举行了抗议示威。在舆论的影响下，台“驻美大使”周书楷向美国提出钓鱼岛问题。［18］9月16日，周书楷向美国亚太事务助理国务卿马歇尔·格林提交了长达4页的备忘录，提出台湾当局反对日本政府对钓鱼岛的主权要求。［19］1971年4月12日，周书楷继续向美方提出要求：“钓鱼岛的最终处置应当公开，台湾当局有能力采取保护措施”，［20］并强调捍卫钓鱼岛的象征意义，“其与保护中国民族利益相关，美国国务院关于钓鱼岛的声明势必引起强烈反响，并将导致华人运动”。休史密斯认为，台湾民众反对日本控制钓鱼岛的示威活动是对美国对华政策和石油勘探的不满。［21］周书楷指出，美国制定外交政策时应考虑台湾华人的情感，特别是钓鱼岛问题。作为中国人，他们的民族情感深深卷入。尼克松对于周书楷提出的要求只是表示，考虑海外华人的政治观点是必要的。［18］（p292）

　　与此同时，蒋介石还要求周书楷向尼克松和基辛格交涉此事。基辛格表示，他正着手研究，并责成何志立提交一份相关报告。4月13日，何志立向基辛格提交了报告。报告首先概述了1971年3月15日台湾当局向美国国务院声明关于钓鱼岛问题的立场主张：“从15世纪起，中国史料记载中就将钓鱼岛作为台湾和琉球的分界线。钓鱼岛的地理构造与台湾附属岛屿相似，钓鱼岛更接近台湾而非琉球，并与琉球大陆架分离。台湾渔民在钓鱼岛上有捕鱼的传统。日本政府在甲午战争时期割占澎湖列岛之前没有将钓鱼岛并入琉球”。“从国际法的角度，军事占领区并不影响其最终主权归属。在1972年美国结束对琉球占领之际，要求美国尊重中国对钓鱼岛的主权并将其归还”。何志立认为，日本也会罗列类似的对立主张，美国国务院的立场是：“美国1945年占领琉球群岛和钓鱼岛，在1972年归还日本时，美国不对争端中的任何部分作出判定，分歧应由相关各方直接解决”。［22］基辛格对此表示：“现在对此讨论已经没有意义了，因为美国已经将其交与日本，当务之急是如何使美国保持更为中立的立场”。［23］

　　与基辛格的主张不同，美国驻台“大使”肯尼迪提出了新的解决方案。在日美纺织品谈判进展困难的1971年，他向总统建言，美国应拒绝向日本返还钓鱼岛诸岛，以此作为同日本和台湾当局进行纺织品谈判时敦促台湾当局让步的“唯一”对策。1971年6月，肯尼迪建议必须给日本在纺织品问题上持不妥协的态度一点“威吓效果”，美国可以利用钓鱼岛换取台湾当局对日美纺织品谈判的支持，因为当前“没有比解决纺织品争端，为解决国际贸易困境铺平道路更为重要和更有影响的事情了”。肯尼迪指出，钓鱼岛问题对于台湾当局来说，具有重要意义，如果美国保留钓鱼岛的行政控制权，将极大提高台湾的舆论士气，因为他们对该问题表现出很大的意志力。这给人一种直接暗示：美国在台湾利益的连贯性以及对台湾当局的支持，并使台湾当局在岛内外保留颜面。此外也给日本一个震撼效应，“必须使日本明白：日本再也不能将其向美国提出的所有要求当成理所当然的事情”。“钓鱼岛在历史和地理上不属于琉球的一部分，美国在第二次世界大战后对钓鱼岛进行托管。如果我们把钓鱼岛的管理权交与日本，将使台湾大失颜面。因为这些岛屿的归属尚存争议，美国有理由在争端得到解决之前管理这些岛屿。台湾方面坚持，一旦获得钓鱼岛的行政管理权，日本将绝对不会放弃其控制。我绝非建议我们把这些岛屿交与台湾。相反，我强力建议，明智之举是保持现状，而不是允许日本行使行政管理权，而使台湾丢脸”。［24］

　　肯尼迪深知此事风险很高，于是提请总统作出最终定夺。6月7日，先是由基辛格和总统政治事务助理国务卿约翰森当天早上通过电话讨论该问题。约翰森指出，美国在钓鱼岛问题上采取的原则是：美国从日本获得钓鱼岛的管理权并将其返还日本，不偏袒任何一方权利——（美国）在台湾和日本之间没有立场。［25］同一天，尼克松、基辛格和总统国际经济事务助理彼得森在戴维营会见，尼克松作出最终决定：美国在钓鱼岛问题上将不改变立场。［26］其原因是，此举（不将钓鱼岛“施政权”返还日本）走得太远，意味着美国将“收回太多的承诺”。尽管彼得森一再强调肯尼迪建议的重要性，但尼克松对此只是“遗憾地表示爱莫能助，决定不可更改”。［25］（p344）尼克松还责成彼得森以后不要再提及此事。［27］

　　6月7日，肯尼迪将尼克松关于钓鱼岛的上述决定告知蒋经国。蒋经国要求美国政府在美日签署《返还琉球协议》时，直接声明钓鱼岛地位未定，争端应由相关各方解决。［25］(p345)美方满足了台湾当局的部分要求。6月9日，在巴黎会谈时，美国国务卿罗杰斯对日本外相爱知提出该问题，［28］强烈要求日本政府在琉球协议签署（6月17日之前）与台湾当局讨论该问题。罗杰斯还告知美国国务院发言人将在17日发表声明：将钓鱼岛的“行政权”归还日本，但绝不损害台湾当局对钓鱼岛的潜在要求。［29］在美国的要求下，6月15日，爱知在东京会见台湾当局驻日“大使”，双方讨论了钓鱼岛问题。由于会谈没有取得进展，7月12日，蒋经国向美国抱怨：日本至今拒绝就该问题进行任何有意义的会谈。［30］

　　尼克松政府时期是美国的钓鱼岛政策基本定位的阶段。在美国返还琉球过程中，将钓鱼岛的“施政权”擅自返还日本，成为中日钓鱼岛争端的直接导火索。在钓鱼岛主权归属问题上，尼克松政府保持“中立”立场，即声明《返还琉球协议》不影响钓鱼岛的主权归属问题，争端由相关各方协商解决。但同时必须看到，这种“中立”立场是在美国将琉球群岛的“施政权”连同钓鱼岛交与日本之后作出的。美国在与台湾当局交涉钓鱼岛问题时，其立场是建议日本与台湾当局进行协商解决。在日本和台湾当局之间，尼克松政府试图作出一种平衡：一方面否决了将钓鱼岛的“施政权”重新从日本手中收回的建议；另一方面，美国淡化甚至极力回避将《日美共同合作和安全条约》适用于钓鱼岛。毋庸置疑，尼克松政府时期美国的钓鱼岛政策对中国钓鱼岛的主权权益产生了消极影响。尽管美国一再告诫日本其对琉球群岛“施政权”的移交对钓鱼岛主权归属不产生法律效力，但它却具有政治意义，强化了日本对钓鱼岛主权的政治图谋，成为其觊觎钓鱼岛主权时常援引的所谓条约“依据”。

　　［ 参 引 文 献 ］

　　［1］ JCS570/40，“Over –All Examination of US Requirements for Military Base and Right ”， October 25，1945，Section 9，CCS360 (12-9-42)，JCS 1942~1945，RG218 转引自崔丕主编《冷战时期美国对外政策史探微》，中华书局2002年版，第52页。

　　［2］ Declassified Documents Reference System(以下缩写为DDRS)， Gale Group， Inc， NSC13/2， Recommendations With Respect To US Policy Towards Japan， October 7， 1948， Declassified Documents Reference System， Document Number: CK3100347865
　　［3］ 张平：《钓鱼岛风云》，国际文化出版公司2000年版，第143~144页。

　　［4］ 参见 Civil Administration Proclamation No27，Geographical Boundaries of The Ryukyu Islands，Office of the Deputy Governor，APO 719，United States Civil Administration of The Ryukyu Islands，Office of the Deputy Governor，25 December，1953
　  ［5］ 张植荣、蒋苏晋：《美国与中日钓鱼台列屿争端》，《中国边疆史地研究》2002年第3期。

　　［6］ DDRS，Cable to Secretary of State Dean Rusk relates a request by Japan that the US reassert responsibility for patrol of the Senkaku Islands，Department of State，August 8， 1965，CK3100097174

　　［7］ Public papers of the presidents of the United States， Richard Nixon， 1969， Washington D C：United States Government Printing Office，1970，pp544，545

　　［8］ The Digital National Security Archive（以下缩写为DNSA），Pro-Quest Information and Learning Company，http://wwwproquestcom，Okinawa Reversion: General Reversion Agreement，Cable，October 14，1970，Japan and the US，1960~1976，JU01334

　　［9］ DNSA，Cable，March 15，1971，Japan and the US，1960~1976，JU01370
　　［10］于群：《美国对日政策研究》，东北师范大学出版社1996年版，第324页。

　　［11］美国参议院外交关系委员会听证会，第92届《国会记录》，1971年10月27~29日，第91页。

　　［12］DNSA，The Senkaku Islands，Briefing Paper，June 1972，Japan and the US，1960~1976，JU01544

　　［13］DDRS，John Holdridge provides Henry Kissinger with talking points in preparation for Kissingers trip to Japan Memo National Security Council，March 29，1972，CK3100554215

　　［14］DNSA，Briefing Papers for Mr Kissingers Trip to Japan，Memorandum，April 6，1972，JU01523

　　［15］DNSA，Senkakus ，Briefing Paper，August 1972，Japan and the US，1960~1976，JU01589

　　［16］DNSA，Views of the Defense Minister，Confidential，Memorandum of Conversation，March 9，1974，Japan and the US，1977~1992，JA00081

　　［17］DNSA，Invitation to Minister Yamanaka，Letter，March 28，1974，Japan and the US，1977~1992，JA00082

　　［18］Foreign Relations of the United States，（以下缩写为FRUS），1969~1976，Volume XVII，China，1969~1972，Document 113 p292

　　［19］National Archives，RG 59，EA/ROC Files: Lot 75 D 61，Subject Files，Petroleum–Senkakus，January–September 1970
　  ［20］National Archives，Nixon Presidential Materials，White House Tapes，Recording of conversation between Nixon and Kissinger，April 12，1971，Oval Office，Conversation No477-3
　  ［21］National Archives，Memorandum from Shoesmith，Green，April 17; Lot 75 D 76，Petroleum-Senkakus，January-March 1971
　  ［22］FRUS，1969~1976，Volume XVII，China，1969~1972，Document 115，p296

　　［23］National Archives，Nixon Presidential Materials，NSC Files，Box 521，Country Files，Far East，China，Vol VI 

　　［24］FRUS，1969~1976，Volume XVII，China，1969~1972，Document 133，p343

　　［25］FRUS，1969~1976，Volume XVII，China，1969~1972，Document 134，p344

　　［26］National Archives，RG 59，U Alexis Johnson Files: Lot 96 D 695，Nodis Chrono 1971
　  ［27］DNSA，Memorandum of Telephone Conversation，June 08，1971，KA05898

　　［28］National Archives，RG 59，U Alexis Johnson Files: Lot 96 D 695，Kissinger，Henry，1971

　　［29］National Archives，Nixon Presidential Materials，White House Special Files，Staff Member and Office Files，Peter Peterson，Box 1，1971，Textile Negotiations (cables)

　　［30］National Archives，Telegram 3388 from Taipei，July 12，RG 59，Central Files 1970~1973，POLCHINAT