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户籍制度的前世今生
发布时间: 2013-06-08    作者:王琳    来源:新京报 2013-06-08
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  在中国,应然与实然、纸面与地面有太多的不同。户籍制度就是典型的例证。
  中国的户籍制度,并不是字面上的“户籍管理”或“户籍登记”,它更重要的指向在户口迁移、户口准入、农转非的户口审批。
  建国初期,这一切本不存在。不管是准宪法性质的《共同纲领》,还是1954年宪法,都确认了“中华人民共和国公民有迁徙自由。”如果自由迁徙在中国是个实定的存在,就不会有后来围绕户口所产生的那么多争议与纠结了。
  不过,虽然“迁徙自由”直至1975年才在宪法中被抹去,但在此之前,这一公民的基本自由已经名存实亡。
  1951年7月16日公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》。该条例共十二条,规定对人口出生、死亡、迁出、迁入、社会变动等户口管理,一律由公安机关执行。有学者认为这是全国城市统一户口管理制度开始形成的标志。
  在多数学者看来,户籍制度的起点,是1955年6月9日由国务院颁布的《关于建立经常户口登记制度的指示》。这部行政法规明确了要在全国范围内建立经常性的户口统计制度。
  1956年3月公安部召开了首次全国户口工作会议,户口簿册证件样式得以统一。这一年,农业合作化运动导致了不少省份粮食歉收,农民吃饭成了严重问题。安徽、河南、河北、江苏等省的农民开始试图进入城市寻找机会。针对这一态势,国务院于12月30日发出了《关于防止农村人口盲目外流的指示》。
  1958年1月9日全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》。不但“户口”藉此完成了从法规到法律的升级,城乡有别的户口登记制度与限制迁徙制度也在法律上固定下来。“条例”第10条第2款规定:“公民由农村迁往城市,必须持有劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。从此,二元户籍制度正式确立。强制性成为了户籍制度最根本的特点。
  1977年11月国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》,要求几年内把市镇无户口的人员基本动员回农村。《规定》强调“严格控制市、镇人口,是党在社会主义时期的一项重要政策”,第一次正式提出严格控制“农转非”。强化了对户口迁徙工作的严格管理,尤其强化了对于人口进入大城市的控制,确立了对“农转非”实行政策控制加指标控制的双重管理体制。
  1980年7月1日起统一的户口准迁证在全国范围内实行。1985年7月,公安部颁布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》,“暂住证”开始登上历史舞台。
  1985年9月全国人大常委会颁布《中华人民共和国居民身份证条例》。身份证制度的实行,被认为是中国户籍制度的重大变化,即从“以户为主”的管理模式向“以人为主”的管理模式转型。但现实来看,这一转型并未完成。准迁证、暂住证、户口簿和身份证,仍并存在中国人的日常生活中。
  上世纪80年代末,户口迁移出现了松动,一些地方政府公开标价出卖城镇户口。直至1988年10月,国务院发出通知对此紧急喊“停”。
  1989年国务院又下发了《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》,要求“各地区要把‘农转非’人数严格控制在计划指标之内,不得突破,突破的要在下年度计划指标中相应扣减。”
  1996年7月1日新常住人口登记表和居民户口簿正式启用。新的户口簿将“户别”的填写重新规范为“家庭户”和“集体户”,取消了“农业”和“非农业”两个户口类型。
  2001年3月30日国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,明确规定:全国所有的镇和县级市市区,取消“农转非”指标,不再实行计划指标管理。凡在当地有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的外来人口,均可办理城镇常住户口。
  2013年 “城镇化”成为新一任中央领导集体着力推动的核心词汇。预测到2030年,中国城镇化水平将达到70%,届时居住在城镇的人口将超过10亿人,这也意味着有3亿人将从农村移居到城镇。户籍制度改革又一次被聚焦。
  其实市民抑或农民,只是一种职业或居住地的标志,本不应存在一种行政上的身份管制或迁徙壁垒。户籍改革最大的难题,是剥离附加于户籍之上、差异巨大的公共福利。这种差异,倒并不是指向城镇户口福利太多,而是指向农村户口福利不足。改革的方向是补短,而非相反。也只有实现了社会保障的普惠化,农民才不会因生活所迫而无节制地涌向城市。毕竟,“叶落归根”的传统观念仍在中国底层社会结构中根深蒂固。
  王琳(海南学者)
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