长期以来，政府对农村的社会管理主要依靠行政村，村“两委”的社会管理任务多、责任重。然而，由于人员、经费等条件限制，村级在社会管理过程中的能力极为有限，很多问题鞭长莫及，管理真空普遍存在，管理难度极大，严重影响到基层社会稳定与发展。责任与能力的倒挂迫切要求进一步强化基层组织管理效能，改革现行农村社会管理格局势在必行。近年来，广东省云浮市以推进农村综合改革为契机，在全市范围内探索建立以村民小组（或自然村）、行政村、乡镇为单位的“组为基础、三级联动”的理事会制度，初步形成了政府以自上而下的服务形式强化社会管理，群众以自下而上的理事形式参与社会管理的互动式社会管理网络，取得了令人满意的成效。三级理事会制度是地方政府创新基层社会管理方式的又一改革实践，是发挥群众主体作用、避免脱离群众的危险、增强党的执政能力的重大探索，具有极为重要的理论和实践价值。近日，我们专程前往最早试点三级理事会制度的云浮市云安县调查，现提出有关建议，供中央决策参考。
一、镇村组三级理事会的建立和运作
三级理事会是在党委、政府引导和发动下，由党员干部积极响应、群众自愿组织，分别以村民小组（或自然村）、行政村、乡镇为基本单元，按照“民事民办、民事民治”原则组建。其中，在村民小组（或自然村）组建村民理事会、在行政村组建社区理事会、在镇级组建乡民理事会。每个理事会均由各级党委派驻一位指导员负责组织、协调理事会运行。理事会的理事成员以村中长老、复退军人、经济能人、外出乡贤、外来工为主。其中，村民理事会理事由本村有威望、有能力、有公德、守法纪的老党员、老教师、老模范、老村干等村中长老，以及村民代表、复退军人、经济能人、外出乡贤等组成；社区理事会、乡民理事会则由本级以上“两代表一委员”中的本辖区非公职人员、复退军人、杰出乡贤、退休村干、外来工组成，均通过民主选举或推荐方式产生。三级理事会以章程形式明确规定理事会要严格遵守国家法律法规，并以“议事、协调、监督、服务”的总体职责规范运行、明晰职责。其中，村民理事会、社区理事会以“自我教育、自我管理、自我监督、自我服务”为基本职责要求，乡民理事会则主要履行“表达民意、参与议事、监督政务、调处矛盾、兴办公益”五项基本职责。三级理事会主要通过三大机制保障运作，确保效能发挥。
（一）建立理事履职机制
一是通过理事会议协调各方利益。村民理事会对村庄重大事项决策实行“一事一议”，采取“三议三公开”（理事会提议、理事走访商议、户代表开会决议，议案决议公开、实施过程公开、办事结果公布）方式民主议事，协调村庄内部利益，体现民主、公正原则。二是通过理事议事反映群众诉求。一方面，社区理事会、乡民理事会建立完善季度例会、年度评议会制度，通过会议形式将各理事了解掌握的民情民意集中汇总、整理归类；另一方面，社区理事会、乡民理事会通过列席村民代表会议、镇人民代表大会的方式，将民情民意向村“两委”、镇政府集中反映，以此建立群众利益诉求和民意反馈的制度化渠道。三是通过理事督导监督政府施政。对于镇、村中关于群众切身利益的重大决策，不仅安排理事会成员全程参与商议，而且安排理事直接参与到重大事项的实际运作始终，以此监督各重大事项的实施和绩效情况。四是通过理事公约建立共管机制。村民理事会、社区理事会分别以户代表会议、村民代表会议的形式，与群众共同议定村规民约，教育和引导村民共同参与社会管理，探索建立“以德为先、人人参与”的共管机制。
（二）建立互动评议机制
一是由群众评议理事，即村民理事会、社区理事会、乡民理事会分别以组织召开户代表会议、社员代表会议、“两代表一委员”联席会议的形式，对理事履职情况开展评议，并公开评议结果。对于评议得分高的推荐参评全县“百名优秀理事”；对于违法违规的理事要求其自动辞职，理事空缺由同级理事会按章程规定重新选举或推荐。二是由理事评议群众，即村民理事会、社区理事会、乡民理事会以组织召开理事会会议形式开展评议活动。其中，村民理事会重点对农户遵守村规民约、履行村民职责及诚信、守法、文明等情况进行综合评议，评选“模范户”；社区理事会重点对社会贤能的作用发挥进行综合评议，推荐县“十大杰出乡贤”；乡民理事会重点对群众参与社会管理的村民小组（或自然村）情况进行综合评议，初审县级“十大明星村”，形成村落间互相竞争的社会氛围。三是由群众评议群众，即以村民理事会为基本单位，每年以村民量化互评的形式，从邻里关系、参与村务、发展经济等方面进行评议，得分前十名者为本村“好乡邻”，在全县评选出“万名好乡邻”。具体的量化评选标准和表彰奖励制度由村民理事会以“一事一议”形式确定。
（三）建立奖补激励机制
按照“政府倡导、政策导向”原则，政府通过“以奖代补”形式参与理事会建设，激发村民理事会的履职活力。一是实行项目激励。积极推进“以奖代补”项目工作开展，建立“项目共建、以奖代补”机制，由县财政统筹安排“以奖代补”项目资金，由村民理事会牵头组织和宣传发动农村群众共同做好项目规划、项目申报、项目资金、项目建设、项目监督等工作，增强村民理事会履职活力。二是实行工作激励。建立村民理事长“年度评议、以奖代补”的试行办法，由镇组织评议，县财政每年安排200万元作为“以奖代补”经费，把章程规定的工作职责纳入村民理事长履职评议的重要内容，按照百分制计分，奖金标准10元/分，以此引导村民理事长严守章程、履职尽责。三是实行考评激励。一方面，结合“十大明星村”、“十大杰出乡贤”评议活动开展，由县政府颁发“明星村流动红旗”，并配套“以奖代补”资金2万元/村作公共服务经费；另一方面，建立公德载史机制，重点通过设立“公德史册”，把外出乡贤捐资公益、农村好人好事等情况和每年“十百千万”评选结果，以大事记形式记载下来，倡导“以德为先、以和为贵”的文明新风，引导群众自律自强、互信互助、共建共享。
二、组建三级理事会的实践价值
在试点推进过程中，三级理事会制度获得了广大人民群众的极大拥护和支持，反响巨大。以最早试点理事会制度的云安县为例，今年以来实现了零上访、低犯罪、少纠纷，今年上半年全县万人犯罪率仅为万分之3.89，大大低于全省平均水平，受理矛盾纠纷425宗，同比下降百分之三十五，社会管理成效显著。其中该县试点村横洞村刑事治安案件为零，矛盾纠纷为零，非正常上访为零，赌博吸毒为零，“四难问题”从根本上得已解决；社会管理带动了社会建设，全村累计向上争取了12个“以奖代补”项目，发动群众自筹资金168.2万元，投工投劳2890人次，捐物折款19.96万元，无偿出让土地2336平方米，主动拆除旧房危房13间；该村理事会还成了农业结构调整和农民增收的组织者，组织全村年轻劳动力随乡贤外出打工，农民收入大幅增加，预计今年人均收入超万元。具体来看，三级理事会制度重点解决了三大问题，具有重大的实践价值。
（一）解决了基层社会管理和服务的“落地”问题
加强和完善基层社会管理和服务，必须以一定的组织载体为基础。长期以来，政府对农村的社会管理和服务只能延伸到行政村，主要依靠村“两委”具体实施。然而，由于村“两委”任务重、人员少、经费缺，很多社会管理和服务工作很难真正落实，形成政府“管不到、管不了、管不好”的管理真空。通过组建三级理事会，地方政府赋予基层社会管理和服务工作以新的组织载体，为“管理下乡”提供强大的组织保障。特别是在村民小组（或者自然村）层面设立村民理事会，明确了“组为基础”的理事会建设要求，使政府对农村的社会管理真正“落地”，将政府社会管理的触角延伸至最基层。有乡镇干部反映：“建立村民理事会，我们一下子有了‘腿’，很多工作可以‘一竿子’插到底，工作比以前容易多了，农民也更加满意了”。通过“组为基础”的理事会制度，政府在基层社会管理和服务中有抓手、有平台、有载体，政府对农村社会管理的效率提高了，社会管理能力也大为增强。
（二）解决了政府行政与基层自治的“对接”问题
长期以来，由于缺乏强有力的组织依托，一方面导致政府行政难以深入基层，另一方面基层自治也很难契合政府要求，以致出现政府行政管理和群众基层自治的脱节。通过组建三级理事会，可以使政府的要求与群众的意愿在同一个平台上进行交流互通，更大程度实现政府管理和群众自治的无缝对接，政府与民众的关系也由此融洽起来。特别是在镇村组三个层面上同时组建理事会，通过“三级联动”方式实现了政府与民众的全方位接轨，解决了政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动问题。通过组建“三级联动”的理事会制度，政府与民众的民意沟通更加顺畅、信息传达更为全面、互动交流更为有效，初步形成了上下联动、互为补充、和谐相处的基层治理格局。有一位乡贤说“政府想做什么农民知道，农民想要什么政府知道，村民理事会就像一个通气孔，大家心里都有底了！”
（三）解决了提高党的领导能力和扩大群众参与的“互动”问题
提高党的领导能力和扩大群众参与，是加强和完善基层社会管理的重要内容。通过组建“组为基础、三级联动”的理事会制度，不仅有效提高了党在基层的领导能力，而且扩大了群众参与水平，实现了双赢。一方面，三级理事会为党的领导提供了新的抓手，通过理事会中党员理事的内部制衡以及奖补激励机制的外部约束，党委可以确保对理事会的领导和协调，从而在更多的农村事务中体现党委意图；另一方面，三级理事会为人民群众反映民意、参政议政提供了制度化、常态化的渠道，通过参加理事会议、列席本级人民代表会议、参与重大事项决策和运作等方式，群众参与基层社会管理的意识和能力大为提高，群众主体作用更加突显。在自上而下加强党的领导和自下而上扩大群众参与的过程中，三级理事会发挥了重要的纽带作用，党群干群的双向互动不断得到加强。正如有村干部感慨：“现在是党的政策下得去，民意上的去，我们也不用两头堵了！”。
总体上看，“组为基础，三级联动”的理事会制度，是对传统“三级所有，队为基础”管理形式的继承，更是新时期社会管理体制的重大创新。如果说，“三级所有，队为基础”解决了人民公社体制下的管理机制问题，那么，“组为基础、三级联动”则解决了村民自治体制下的管理机制问题，是对村民自治的深化和扩展。实践证明，“组为基础、三级联动”的理事会制度符合当前我国农村社会建设和社会管理的内在要求，具有强大的生命力。
三、组建三级理事会的启示
（一）创新社会管理必须重视群众主体作用
群众是社会管理的对象，更是社会管理的主体。加强和完善社会管理，必须坚决贯彻党的群众路线，重视人民群众的主体地位，发挥人民首创精神，培养人民群众自我管理、自我服务、自我监督以及社会参与的意识和能力。大力发掘群众的主体作用，不仅有助于提升社会管理和服务水平，减少政府施政成本，而且符合人民群众的内在意愿和需求，有利于达成政府和群众的双赢。广东云浮组建三级理事会的重要意义，就在于以三级理事会为载体千方百计调动群众的积极性和主动性，以决策共谋集中民智、以发展共建凝聚民力、以合作共管汇集民意、以成果共享顺应民心，形成了政府和群众的良性互动和有效衔接。
（二）创新社会管理应注重挖掘传统资源
创新社会管理既不能与现实脱节，也不能与传统割裂。我们国家是一个有着数千年灿烂文明的大国，积淀了丰富的传统文化资源。要更好的推进和加强基层社会管理和服务，一个极为有效的方法就是尽可能多的发掘传统资源，并将其融入到社会管理创新当中来。传统资源和社会管理工作的结合，一方面有助于提高社会管理的效能，另一方面也能够促进优良传统文化的传承和发扬，可谓一举两得。广东云浮组建三级理事会的可取之处，就在于充分利用了外出乡贤认祖归宗、落叶归根的观念，通过评选乡贤、公德载史等机制，引导群众自律自强、互信互助、共建共享。
（三）创新社会管理需以体制机制为保障
传统的社会管理往往“头疼医头，脚疼医脚”，“出了问题才管”，缺乏主动性、系统性和长效性。要提高社会管理科学化水平，必须要在制度上做文章，就是要通过体制机制创新来推进社会管理和服务。因此，加强和创新社会管理，必须以体制机制创新为保障，实现社会管理和服务的常态化、机制化。只有体制机制创新了，社会管理创新才具有可持续性和可复制性，也才能形成长效机制。广东云浮组建三级理事会的重要启示，就是强调通过建立理事履职机制、互动评议机制、奖补激励机制等机制创新来加强和完善基层社会管理和服务体系，大大提高了社会管理的科学化水平。
四、建议在全国推广三级理事会制度
胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上强调要“进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。”广东云浮的三级理事会制度，为加强和完善基层社会管理和服务体系搭建了一个平台，不仅符合中央政策精神，而且将其落到了实处，产生了实效，具有巨大推广价值。为了进一步总结、提升、推广三级理事会制度，我们在此建议中央组织安排有关部门到云浮调研、考察，为中央决策提供参考。
当前，很多地方都在推进基层社会管理和服务体系建设工作，初步形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，社会管理成效明显。然而，总体上看，我国在推进社会管理过程中政府主导作用较为突出，群众主体作用发挥不够明显。广东云浮探索建立“组为基础、三级联动”的理事会制度，可以说从制度上解决了群众主体功能发挥的问题，在自上而下的政府服务与自下而上的群众理事之间形成良性互动，是加强和完善基层社会管理的一个重大创新和突破。目前，三级理事会制度已在云浮全市范围内推广，成效突出，显示了强大的生命力。鉴于此，我们建议在全国范围内，探索组建三级理事会制度，以此调动人民群众参与社会管理的主动性和能动性，开创基层社会管理的崭新局面。
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