城市化是现代社会发展的一般趋势，其程度不但反映出社会人口的流动状况，也是衡量社会发展程度的重要指标。流动人口的管理政策直接影响着社会人口的流动，对城市化的规模及速度产生巨大的影响。当今中国城市化的发展处在新的转折关头，社会人口的流动规模也远超过去。因此，流动人口的管理工作更为艰巨、复杂。研究人口流动与管理的历史状况不仅有助于正确把握人口流动的客观规律，也有助于吸取流动人口管理的经验教训，服务于现时流动人口的社会管理。 

　　一 

　　中国人口流动的研究一直以来为学术界所重视。然而，无论是“民工潮”还是“民工荒”的研究，直至现在讨论十分热烈的“城镇化”问题，其关注的热点均是改革开放以来的中国人口流动，而对此前人口流动状况的相关研究明显不足。《中华人民共和国户口登记条例》在1958年颁布，严格的户籍管理制度随之出现。有关20世纪五六十年代人口流动状况在多数研究中往往被一笔带过，鲜有较为详细的研究。事实上，此时中国人口的社会流动是普遍存在的。1958年后的两年半内，由于工矿业发展而致2500多万人从农村流出，其中有1200多万人为国家招用。［1］1959年初，据冀、鲁、豫、晋、辽、吉、皖、浙、湘、鄂的不完全统计，两三个月内从农村流出的劳动力约有300万人。［2］江苏省委农村工作部1960年的典型调查表明，农村人口的流动规模相当巨大。就劳动力而言，在“大跃进”前后，镇江、江宁、睢宁三地分别减少了14%、20%和17%。全省如果以平均17%计，则有288万劳动力流出。［3］从全国来看，公安户籍管理部门的统计数据表明，20世纪50年代末60年代初，人口迁移的规模并不比50年代中期小。1955年全国人口的迁入率是41.75‰，迁出率是39.95‰；1959年分别是47.53‰和42.66‰；1960年分别是50.05‰和48.38‰。全国人口的迁入率、迁出率在1963年和1964年才出现了较大幅度的下降，为20‰左右，与70年代初大致相等。［4］ 

　　除了户籍管理部门掌握的人口流动外，全国自由流动的人口也有相当规模。从1959年12月至1960年5月，河北、山东、江苏、河南、湖北、湖南等省外流的农村劳动力，每省都不下10万人。其他省区的农村，劳动力也有盲目外流的现象。［5］据公安部统计，这种人口流动在1960年达到一个高潮，有600万人次。［6］为劝阻农村人口的盲目流动，国家设立了许多劝阻站，江苏省徐州站是其中之一。该站在50年代末60年代中期收容遣送的人数相当可观，具体情况见下表。 

　

　　资料来源：赵入坤的《二十世纪五六十年代中国农村劳动力转移述论》，《中共党史研究》2009年第1期。 

　　总的来讲，20世纪五六十年代中国人口的流动大致可以分为两种类型：政府主导的社会人口流动和社会人口的自发流动。政府主导的社会人口流动，时间集中，规模相当大。比如，50年代末发动的支边运动，仅在1959年和1960年就有17个省、自治区动员和安置支边青壮年及退伍兵99.7万人（另有随迁家属44.6万人），其中从山东去东北三省38.8万人，从江苏、安徽、湖北三省去新疆25.1万人，从河南去甘肃、青海18.7万人，从浙江去宁夏8.1万人，从湖南去云南2.3万人。［7］又如在三年严重经济困难时期，政府从1961年开始大力精减非农劳动力和城市人口，加强农业生产。到1963年7月精减工作结束时，全国在两年半的时间内共减少职工1887万人。［8］ 

　　社会人口的自发流动在20世纪五六十年代一般叫作“盲流”。社会盲流人口出现的时间并不固定，规模也时大时小。农村人口自发流动的时间段一般是当年秋收之后，来年麦收之前，短者两三个月，长者半年到一年以上。其间，秋收之后到封冻之前、春节之后到麦收之前，常常是农村人口自发流动的两个高峰时段。 

　　盲流人口的流向在这一时期变动较大。情况不同的社会自由流动（以下简称“自流”）人口的流向差异明显。自城市压缩人口后，一些被开除清退的人以及少数精减下放而不愿回乡的职工、学生，在铁路沿线和各大中城市间流动，还有一些人下放到农村以后，没有得到妥善安置或不安心农业生产，又流回城市。农村流动人口在1960年主要流往东北、西北和其他工业城市；1961年则主要在本省和邻省的丰收地区流动。如沈阳的收容人口中，辽宁省的盲流在1960年只占20%，1961年则上升到50%左右。［6］劳动部门的调查表明，外流人员绝大部分是农村的基本群众，也有相当一部分的地、富、反、坏分子。外流总的去向是城市，其中尤以流往边疆省区城市最多。1960年1～3月，流入内蒙古的包头、呼和浩特等城市的就达26.9万余人；经哈密入疆的约20多万人；流入黑龙江的，仅哈尔滨市就安置了4.9万多人。农村劳动力流入内地城市的也不少。1960年初，北京市一个月的时间就收容了2.2万多人。［5］徐州收容遣送站的统计表明，自流人口1960年绝大部分往大中城市流动，特别是苏、鲁、豫、皖四省农民经徐州市往东北、西北等新兴工业区流动较多。1961年以来，灾区农民流往非灾区和收成较好的地区，如鲁、豫两省部分灾区农民往安徽省宿县、蚌埠地区流动较多。下放职工和失学青年盲目流向城市寻找工作。特别是支边人员和1960年前到东北、西北等地倒流回来的人数很多。一部分懒汉、二流子和五类分子因厌恶劳动而在社会上流来流去，没有确定的流向。［9］ 

　　社会流动人口的构成，在50年代，社会盲流的绝大多数是农民，此外是复员军人和少量乡社干部。60年代时，农民依然占社会盲流的多数，但下放职工、回乡学生、支边自返人员占了相当数量。据公安部、内务部等部门统计，农民在社会盲流中所占比例1960年为90%左右，1961年占60%～70%。个别重灾区高一点，如山东省德州专区占85%以上。精减下放而不愿回乡的职工、学生等原城市人口在1960年所占比例不到10%，1961年则为15%以上，且屡遣不返的人数增多，占到15%～20%。其中有的是遣送回乡后，没有得到妥善安置而又外出的；有的是生活无依的鳏寡孤独或受到家人虐待的人，且儿童占相当大的比例；也确有一批流浪成性不愿老老实实生产劳动的人。［6］根据徐州收容遣送站1961年的调查，社会上的盲目流动人员中农民占69%，城镇居民占8.5%，下放职工占2.8%，学生占6.1%，游民、小偷占11.2%，其他占2.3%。其中带有游民习气的屡遣屡返人数较多，占收容总人数的20%～25%左右，青少年又占其中的80%以上。［9］农村外流劳动力的政治成分，据郑州、武汉、兰州、徐州等城市收容站的分析，90%以上是贫农、中农，只有2%左右（个别地方是5%）是五类分子。［10］ 

　　社会人口流动的方式多种多样。如果是因灾外流，外流农民一般买短途车票乘长途车或直接扒货车出行，尤以后一种方式居多。严重的时候，陇海线洛阳到邳县段、津浦线浦口到徐州段、京广线安阳到信阳段、淮南线蚌埠到裕溪口段，每天都有7万多人次扒货车。不仅影响了正常运输，而且运输物资被盗和人身伤亡事故也时有发生。［11］因灾外流的农民往往拖家带口，他们的流动方式一般是沿路乞讨。 

　　农村劳动力流动的一个普遍现象就是链式反应，先前外出的人对未流出的劳动力影响相当大，尤其当已外出的人写信或寄钱回家时更是如此。江苏省徐州行署所属沛县、丰县、邳县都有这种情况。1959年，沛县流动到新疆农垦88师的人寄钱回家致使当地400多人流往该处。［12］1963年，外流到东北某林场的人春节回徐州丰县老家，节后就有37人跟他去了东北。徐州邳县外流到安徽明光的人回家一趟，当地也跟走了25人。［13］ 

　　二 

　　人口流动的原因，学术界存在不同的解释。发展经济学创始人之一的刘易斯提出二元经济结构理论解释人口流动的原因。他认为，现代工业的高工资和高效率是吸引农村人口向城市和现代工业转移的原动力。［14］一般认为，每个地区都同时存在着两种不同的影响人口流动的因素：一个是引起和促使人口流出的力量，如人口过度增长、资本技术替代作用、资源减少等；另一个是吸引其他地区居民迁入的社会、经济和自然引力，主要包括较高的收入、较佳的就业机会与生活条件等。简单来说，“人口移动的终极原因是经济的利害关系”［15］。20世纪五六十年代之交，造成中国人口流动的原因有以下几点：　

　　首先是政策引发的人口大量流动。比如支边运动起因于1958年8月中央政治局扩大会议做出的向边疆地区进行大规模移民的决定。当时的计划是在1958～1963年间从河北、河南、山东、江苏、安徽、湖北、湖南、浙江、广东等省以及川东地区动员570万名青壮年到内蒙古、东北三省、新疆、甘肃、青海、宁夏、云南、海南及川西地区等边疆和少数民族地区。［16］ 

　　由于工业建设在20世纪50年代末的过快发展，整个国民经济在60年代初期出现了严重困难，农业已无法支持非农经济的发展。为调整国民经济，中国政府从1960年秋季开始精减城镇人口和职工，以充实农业生产。到1963年7月，据劳动部门统计，近两年约有2600万人从城市流回农村。［8］（p.598）在“大跃进”中被动员支边的人员也大批倒流回内地。江苏支援新疆人员因当地无法安置、“精兵简政”等原因而返乡的约有3万多人。［17］黑龙江省自1961年就大力精简和动员“大跃进”以来迁入的人口回乡生产，使1962年出现解放以来第一次人口迁移的“大倒流”，净返回原籍人口54.8万人。［18］集体支边者从内地到边疆一般是政府统一迁送。返回者则是自己解决旅途问题，从而成为社会盲流人口。 

　　其次是灾荒。中国地域辽阔，水旱灾害年年都有发生，50年代末60年代初的自然灾害尤其突出。比如1959年，广东、河北、辽宁、吉林、内蒙古等省、自治区先后发生洪涝灾害，河南、山东、安徽、湖北、湖南、江苏、江西等省的大片地区发生了严重旱灾，还有不少地区发生了虫灾。［2］（p.499）1960年全国受灾面积达到6546万公顷。［19］对于受灾地区，国家都全力救助。但是，由于救济工作中的失误等原因，就会造成灾区人口的大量外流。据内务部1956年秋至1957年3月的不完全统计，北京、天津、南京、南宁等18个城市和陕西、甘肃、新疆、黑龙江等8个省、自治区的一些主要城市流入的农民、灾民即达到40余万人，其原因就是有些地区灾情严重，粮食供应紧张，生产救灾工作没有做好。［20］又如以徐州为中心的豫、皖、苏、鲁交界地区由于连续遭灾，1963年秋至1964年初外流人口约180万人。［11］1964年徐州行署所属灾区外流人口一般占总人口数的20%以上，严重的生产队超过50%。［21］ 

　　再次是大规模经济建设引起人口主要是农村劳动力的流动。“大跃进”期间，农村劳动力投入国家工业建设的规模很大。因支援工矿企业、交通、建筑等，江苏省农村短期内流出劳动力约为130万人。［3］这种人口的流动，有的是企事业单位根据建设的需要有计划招收的，但更多的则是企事业单位直接从流入城市的农村劳动力中征招的。如兰州市1958年从社会招收的9万多人中，从外地农村盲目流来的人员就占了多一半。［7］（p.130）内蒙古解放后流入了200多万人；包头钢铁公司的10万名职工，60%是外流人员。［5］（p.229）徐州遣送站的调查显示，山东省平度、昌邑、潍县、安邱（今安丘）等县近几年大部都丰收，但农民们听信东北、西北等地“钱好混”的谣传，因而不安心在家务农。安徽涡阳、蒙城、阜阳、怀远和江苏赣榆等地大部分整劳动力盲目外出，其中赣榆达到了90%以上，涡阳也在60%以上，都是想去东北、西北找工干的。［22］ 

　　除了工业建设外，农田水利建设，交通、建筑及公共设施建设也吸引了大量的农村劳动力。如1957年冬至1958年春的农田水利建设，全国投入的劳动力超过6000万人。安徽的出工人数占全省农业劳动力的80%左右。山东有些乡社的出勤率在90%以上。［23］水利建设本身也造成了大量的移民。据不完全统计，从1958年到1963年全国水利建设移民数字达到613万多人。［24］ 

　　最后是其他一些原因。如人民公社化高潮时期，全国刮起了“共产风”，严重破坏了农村社会生产，挫伤了农民的积极性。湖北省委的报告指出，“一平二调”使生产队倾家荡产。群众伤心流泪，许多人想外逃自谋生路。［25］公安部、内务部的联合报告就把“农村分配上的某些平均主义”列为引起一部分农村人口大量自由流动的三大原因之一。［6］江苏徐州自1958年秋季以来，外流人口约11万余人，“经多方采取措施，特别是经过整社与认真贯彻中央郑州会议精神，切实安排了群众生产、生活之后，已回乡的有4万多人。但少数地区，由于对这一工作重视不够，外流现象仍未制止”。［26］ 

　　在外流农民中有相当数量的人是地主和富农。60年代初，农村各种被管制对象占外流农民的9.3%；有些农村干部因犯了错误受到处理，在原籍觉得面子过不去而外流，有的是犯了错误害怕被处理而外流。这样的人大约占外流农民的3.2%。［27］在有政治运动时，这种情况的比例往往更高。江苏徐州丰县在开展农村社会主义教育时，逃避管制和劳动的四类分子占外流人口的40%。［13］同样，对返乡外流农民处理不当也导致了农民继续外流或外流的农民不敢回家。 

　　此外，由于各地年景不同，市场物价往往有差别。一些农民就借口受灾外出跑买卖，贩运一些农副产品，在有些时期，某些地区搞贩运的外流农民数量相当可观，如1962年秋，徐州睢宁县高作外流人员有1600多人跑买卖。邳县碾庄公社外流500多人中就有200多人做生意。［13］徐州地区滞留在河南南阳专区的2000多外流人口中“长途贩运、投机倒把、做小生意”的较多。有的外流户全家都靠投机贩运为生，有的户劳动力靠投机贩运为生，非劳动力靠讨饭或捡拾庄稼为生。［28］ 

　　历史上中东部地区就存在人多地少的矛盾。出于生活的压力，许多中东部地区的农村在秋收挂锄后，青壮劳动力便会外出找活干，挣“外快”，老弱妇孺则外出讨饭或捡拾庄稼，以减少农闲时段的口粮消耗。在遭遇灾荒时，这更是他们应付难关的主要手段。徐州地区外流人口中劳动力大多数去东北、西北，逃荒要饭的多集中在豫西和安徽中部，也有少数流向苏南地区。遭灾严重的某些生产队外流讨饭的人口占到全部人口的32%。邳县、东海、新沂等地有多达2000余人在山东及毗邻地区捡拾山芋、胡萝卜。［21］ 

　　有些农村劳动力秋后外流是由从业特点决定的。新中国成立初期，农闲时节农村的文化生活还比较传统，唱社戏、看杂耍是主要的消遣方式。因此，一些有表演技艺的农民往往在秋后跑码头卖艺。同样，为准备来年的生产生活，农闲时节也是各种农村手工艺劳动的活跃期，许多农民手工工匠从事农具修造、手工艺编织等。徐州遣送站在调查农民外流原因时就发现，从安徽宿县、灵璧、濉溪、阜阳等地流出的农民就有很多是玩猴的、说书的、变戏法的、打糖的、磨剪子的、石匠、木工、掌鞋的、剃头的等多种民间艺人和手工工匠。当涂县一批批外出去东北的全部都是铁匠。［22］ 

　　20世纪五六十年代之交中国社会经济的发展大起大落，经济建设刺激的人口流动并非主流因素，非经济的政治、社会等因素占有相当比重。这表明人口流动的社会诱因是相当复杂的。 

　　三 

　　20世纪五六十年代之交，政府主导的社会人口流动因其时间短、规模大，一般均有新专设的政府机构管理，或者归劳动计划部门兼管，按常规的劳动政策实施。对盲流人口的管理，基本上采取限制态度。有一种相当普遍的看法是把这种限制政策归因于户籍管理制度，认为1958年实施的户籍管理制度严重限制了社会人口的自由流动，造成了城乡分割的二元社会。［29］事实上，限制人口无序流动的政策并不应该归并于严格的户籍管理制度，因为户籍管理的相关规定并没有明确的限制人口流动。人口合法的迁移与非法的流动也在《户口登记条例》颁布后继续存在。户籍管理并没有能够阻止社会人口的流动。 

　　严格限制人口盲目流动的确切表现应该是收容遣送制度的建立和强化。限制人口盲目流动的政策虽然在新中国成立之初就已经提出，但是严格控制人口流动的政策是在20世纪60年代初逐渐严密起来的。尽管自1953年4月政务院发出《关于劝止农民盲目流入城市的指示》以来，几乎每年都有类似的指示发布，但是限制农村人口流动在相当长的时间内执行得并不严格。公安部在1957年4月的报告中指出，农村人口大量流入城市的现象仍很严重。各地在执行劝止农村人口流入城市政策中不仅存在着或偏松或偏紧的现象，还有些地区对一些有正当理由迁移和入户的人，也不分具体情况一律加以限制，因而招致了人民群众的不满。公安部在强调必须严格控制城市人口和盲流的同时，依然坚持要区别对待的处理措施，即“对于原系盲流已在机关、企业等找到固定工作的人，可准予入户；尚未找到职业或只有临时职业的，应由有关部门动员他们回乡生产。对流入新疆、黑龙江等地林区、矿区尚未找到职业的人，如当地有就业条件一般的可由当地安置生产，给予入户，不要强迫他们返籍；如果当地没有就业条件，一般的都应动员回原籍生产”。［20］ 

　　这种管理社会人口流动的政策在1957年年底开始发生变化。12月18日，中共中央、国务院就制止农村人口盲目流入城市发出联合指示，明确了“不能允许农村人口盲目流入城市”的态度，提出从农村及城市两个方面入手制止农村人口的盲目流动。中央指示，在农村中应当加强对群众的思想教育，提高农民的思想觉悟。认真地组织农业生产和山区开发，开展大规模的农业生产和农业基本建设的运动，提高农民的生产积极性。做好灾区救灾工作，实行全面规划，逐户安排，把灾民组织起来，就地生产自救。乡人民委员会和农业生产合作社也须切实劝阻企图外流的农村人口，不得随便开发证明信件，放任人口盲目外流；“对于那些不事生产、游手好闲、喜欢外跑并且引诱别人外出的人，应当严加批评，如果屡教不改，应当交农业生产合作社监督他们劳动”。［30］ 

　　在城市和工矿区，各企业、事业部门和机关、部队、团体、学校等一切用人单位，一律不得擅自招用工人或者临时工，凡用工必须通过劳动部门统一调配或招收。对违犯规定者，应当由各地劳动部门和监察部门给予处分。中央要求在城市和工矿区必须遣返盲目流入的农村人口，并严禁流浪乞讨。在农村人口流入较多的大城市，应当由民政部门设置收容所，临时收容，集中送回原籍；收容中可组织他们劳动生产，自挣回家路费。对于各种坏分子，应当依照情节给予处罚，情节严重者予以劳教或刑事处分。加强对自由市场的领导，严格控制其范围，取缔无照商贩营业和无照车辆运输，防止农民弃农经商，进城从事商业投机活动。中央指示在京汉、津浦、陇海、京沈等铁路沿线设立以民政部门为主，有公安、铁路等部门参加的劝阻机构，各省交界的交通要隘及水运码头和港口也可以设立劝阻机构，加强劝阻工作；规定遣返农村外流人口实行“一次遣返到家”的办法，不要中途转送，要求在长途遣返大批农村外流人口时，流出地应当派人接领或由流入地区派人遣送。［30］ 

　　在严格限制农民盲目流入城市的同时，对于由外地流入本地农村的人，政策是相当宽松的。虽然中央指示对于这类尚未安置的人员也应当动员他们返回原籍，但是，对于流入人少地多、劳力不足地区的人，只要本人愿意在此安家从事农业生产，可以采取插社安置的办法予以安置。因亲朋关系而自愿移往别地农村参加农业生产、长期安家的农民，只要手续合法，双方同意，也是可以的。［30］ 

　　政府在多次重申“对于自由流动的农民，须一律动员回乡”的同时，对于自由流往边疆地区的人员则明确提出要区别对待，一般农民可以安置到农村生产，不许留在城市和录用为职工；除情节严重的五类分子应送回原地处理外，其余可安置到农村人民公社监督劳动。［1］（p.601）鉴于农村人口因灾外流的实际情况，中央连续指示各地加强灾区的生产自救，解决灾区农民的实际困难，以便制止灾民盲目外逃，强调只要“救灾工作救得好，劝阻灾民外逃就有力”。［30］（p.225） 

　　根据中央指示，农民流出较多的地区普遍设立了劝止盲流工作委员会，由民政、劳动、公安、交通、青年团等相关部门联合办公，加强了劝阻工作。同时也在徐州、郑州、西安、天津、沈阳等交通中心设立劝阻站，由当地政府、铁道部门和农民流出地政府共同抽派干部，负责劝阻和遣送外流农民。 

　　严厉的限制政策并没能阻止农村人口的流动。“1959年以来，由于自然灾害、农村分配上的某些平均主义，以及城市工矿企业和某些地区大批吸收职工的原因，引起了一部分农村人口的大量自由流动”。［6］同时，收容遣送工作也问题频出。内务部城市社会福利司工作组在江苏徐州调查时发现，当地收容遣送站严重违反政策，不按规定，不分情况，把大批有小偷小摸、投机倒把行为和有偷窃嫌疑的人，乱加扣留审讯。收容站环境恶劣，工作人员对被收容人员态度粗暴，干部普遍打人。随便越权没收财物的现象严重。［31］内务部总结各地收容遣送工作的乱象是，政策界限不清，对什么人该收，什么人该遣，如何安置，不够明确，以至收容遣送工作比较混乱。有的干部把外流人员一律看成坏人，或当作敌我矛盾来处理，收容遣送站的组织不健全。少数站组织严重不纯，打骂、扣押和虐待外流人员等违法乱纪现象相当普遍。有些站不从整体出发，只把外流农民送出本辖区了事，造成农民不能顺利返乡，甚至遣而复返。［10］ 

　　为规范收容遣送程序，整顿各收容站的工作，内务部在1961年年初召开了城市收容遣送外流农民工作座谈会，分析了城市收容遣送工作的情况，明确“对流入城市无食宿而流浪的农民必须立即收容”，并“要对外流农民进行政治思想教育，同时妥善解决外流人员返乡前的食宿和治病”；“对外流的孤老、孤儿、残疾人等不能推出不管，能查明原籍的送交原籍省市民政部门安置，不能查明的要就地安置。对外流中严重扰乱治安分子和五类分子以及政治嫌疑分子，则由公安部门处理”。为顺利遣送外流农民，会议决定把天津、济南、徐州、郑州、上海等11个城市的收容遣送站作为全国盲流遣送的中转站；规定外流人员的遣送工作由遣送地区为主负责到底，所需经费由遣送地区开支，列入救济费内；要求整顿收容遣送站，明确收容政策，充实专职干部，清退外流留用人员。［10］内务部强调“农民外流多数是因为生活上的实际困难得不到妥善解决而形成的。把外流农民的多数看成‘惯流’，并以对付‘惯流’的方法对待则是错误的，必须纠正”。［32］ 

　　为制止社会人口的自由流动，公安部、内务部在1961年10月召开联席会议，研究了人口自由流动的情况，认为制止盲流的根本办法必须是党委统一领导，有关部门密切配合，坚决执行中央的从严方针，把好“三关”。会议认为，积极制止人口自由流动的最基本“一关”是从各方面做好工作，堵住人口外流。无论城乡都应教育群众遵守纪律，不要盲流，并注意安排好困难户的生活，做好社会救济工作。同时要严格治安管理，特别加强对懒汉、二流子的管教和改造。对于下放的职工、学生和遣返回乡的自流人口，农村社队要负责做好安置工作，切实解决他们的口粮、户口、住房、自留地等问题，使他们安居下来。灾区要千方百计地组织生产自救，稳定群众情绪，劝阻农民不要盲目外流。取缔黑市交易，关闭城市和车站、码头的自由市场。此外，严格执行车船的剪、查票制度，加强货车警卫，恢复以铁路交通为中心的运输秩序。“凡是自流人口，一律坚决收容起来，分别处理。处理原则是大部遣返回乡或分散安置到农村，少数人集中组织劳动，做到每个人都有着落”。［6］为配合制止人口自由流动，公安部提出了加强治安管理的十项措施。中央在批转两部报告时强调：“在一手抓治安的同时，必须一手抓教育，向全体干部和群众进行社会主义教育，和遵守纪律，遵守法律的教育，并注意整顿内部纪律，以维护正常的社会秩序”。［6］ 

　　根据从严制止盲流的精神，1962年2月，国务院就自流人口的安置问题做出指示，规定：“凡是有家可归的农民，应当尽量动员遣送回乡，妥善安置；凡无依无靠的儿童和老弱病残，由民政部门负责安置；凡是地、富、反、坏分子和其他刑事犯罪分子，由公安部门依据具体情况分别处理”。无家可归或屡遣不归者，包括精减下放职工、自流的青壮年及14岁以上有劳动力的少年、支边人员和从安置区跑出来的移民、重灾区灾民、家在城市而又有劳动力且无人赡养的闲散人员，安置到农村，或在生产队，或在由专、县举办的国营农场或农垦系统的国营农场中参加生产或监督生产。生产队和农场要指定专人负责对自流人口的管理和教育，主动帮助解决困难，使其积极生产，安居下来。对于那些监督生产者，更要加强管理和教育工作。安置自流人口的工作从收容、教育、遣送以至安置到生产队，都必须切实负责到底。本省的自流人口就在省内遣送安置。流到外省的自流人口，由收容方直接送到对方指定的接收站，然后由本省负责遣送安置。凡需安置到生产队的自流人口，都由接收站直接送到有安置任务的生产队。国务院规定，此项工作“由各级民政部门为主，公安部门为辅，协同有关部门负责进行，并做为一项重要任务经常进行督促和检查”。［33］ 

　　在中央的严令下，各地加强了劝阻盲流工作。江苏徐州专区和西部5个重灾县分别成立劝阻安置外流领导小组，由一个副专员和副县长负责，并调配一定数量的专职干部，搞一个班子，加强检查、领导、督促。凡外流2000人以上的公社都成立领导小组，确定1名乡长负责。大队和生产队也明确专人负责。交通沿线各车站、码头也成立劝阻小组，安排专职人员工作。［21］如此细密的组织机构使劝阻盲流工作取得了显著的成绩。1964年第一季度徐州收容遣送站处理各种盲流人口15.6万多人。1966年第一季度则收容盲流人口10732人，其中长期流动人口和重新流动人口3566人，新近流动人口2340人。本市收容的自流人口占40%，外省和省内各地转送来的占60%。［34］从全国来讲，人口迁出与迁入的数据在1970年前后徘徊在21‰左右，到70年代中期更降到17‰左右。［4］ 

　　社会人口流动的无序状态将使社会发展付出较多的成本，因此，需要一定的管理措施。尽管主观上户籍管理的约束性规定仅仅是限制盲目流动迁徙的不合理行为，对“正常的外出、暂住是没有任何约束的”［35］，同时，实行严格的人口流动限制措施在当时也确有某种必要。但客观上，这些管理措施确实超出了社会人口有序流动的客观需要，尤其给农村劳动力的流动造成了较大的障碍。总的来看，对社会人口流动的行政管理必须要有一定的限度，必须要尊重社会人口流动的客观规律，更不能完全抛弃人力资源市场化调节的途径。 

　　当然，也不能因此而全面否定20世纪五六十年代之交的人口流动管理政策，因为当时中国的计划管理体制已经形成。有计划地管理人口流动是这种社会管理体制的客观需求和应有内容。社会人口城乡间的流动虽然是人口存在的自然现象，不应有过分的人为干预，但是当20世纪60年代初中国城市经济发展遭遇重挫，城市已不能容纳流入的农村人口时，干预措施就是必然的选择。中国城市经济发展低迷的状态延续到20世纪80年代中期。严控人口城乡间的流动自然就延续下来。城市满足农村人口流入的能力不足时，限制政策的存在就不可避免。 

　　同样，严格的人口流动限制措施虽然是在户籍管理制度之后出现的，但是这并不是户籍管理制度的一部分。上文已叙述了这种政策形成的来龙去脉。必须指出的是，限制人口城乡之间的流动不等于隔绝城乡间的联系。已有的事实也表明城乡间人口的流动当时确实存在。所谓二元社会的基本内涵是指城乡发展的差距。人口城乡间流动的速度及规模应该是城乡发展差距的结果而不是原因。因此，通过改革户籍制度来打破二元社会恐怕并不能如愿。换句话说，户籍制度并不是二元社会形成的主因。 

　　［ 参 引 文 献 ］ 

　　［1］《建国以来重要文献选编》第13册，中央文献出版社1996年版，第594页。 

　　［2］《建国以来重要文献选编》第12册，中央文献出版社1996年版，第28页。 

　　［3］《江苏省委农村工作部关于农村劳动力情况调查（1960年7月）》，江苏省档案馆：3040-3-279。 

　　［4］《中华人民共和国人口统计资料汇编（1949～1985）》，中国财政经济出版社1988年版，第978页。 

　　［5］《1958～1965中华人民共和国经济档案资料选编·劳动就业和收入分配卷》，中国财政经济出版社2011年版，第229页。 

　　［6］《公安部、内务部党组关于坚决制止人口自由流动的报告（1961年10月）》，江苏省档案馆：3085-1-99。 

　　［7］《当代中国的劳动力管理》，中国社会科学出版社1990年版，第100页。 

　　［8］《建国以来重要文献选编》第16册，中央文献出版社1997年版，第551页。 

　　［9］《关于1961年处理自由流动人口的工作报告》，徐州市档案馆：F16-2-68。 

　　［10］《内务部关于城市收容遣送农民工作座谈会的报告（1961年2月）》，江苏省档案馆：3072-2-947。 

　　［11］《四省劝阻灾民外流会议纪要（1964年1月）》，徐州市档案馆：C3-2-72。 

　　［12］《关于农村人口外流和处理情况的报告（1959年3月）》，徐州市档案馆：C1-2-60。 

　　［13］《1962年秋至1963年6月制流工作总结报告》，徐州市档案馆：C3-1-11。 

　　［14］〔美〕威廉·阿瑟·刘易斯著、施炜等译：《二元经济论》，北京经济学院出版社1989年版，第1～46页。 

　　［15］张纯元主编：《中国农村人口研究》，中国人口出版社1994年版，第73页。 

　　［16］《中共中央关于动员青年前往边疆和少数民族地区参加社会主义建设的决定》，江苏省档案馆：3086- 1-1。 

　　［17］江苏民政厅：《关于我省支边返籍人员情况和请求拨给安置经费及物资的报告（1962年10月）》，江苏省档案馆：3011-3-1160。 

　　［18］李德滨、石方：《黑龙江移民概要》，黑龙江人民出版社1987年版，第179页。 

　　［19］《新中国五十年统计资料汇编》，中国统计出版社1999年版，第35页。 

　　［20］《公安部关于各地执行劝止农民盲目流入城市和紧缩城市人口工作发生的问题及解决意见的报告（1957　

　　年5月27日）》，天津市档案馆：199-1-453。 

　　［21］《徐州专员公署关于召开劝阻灾民外流工作会议的报告（1964年2月）》，徐州市档案馆：C1-1-26。 

　　［22］《遣送报告（1958年）》，徐州市档案馆：F16-2-58。 

　　［23］《人民手册（1958年）》，大公报社1958年版，第534～535页。 

　　［24］《水利电力部关于认真制定水库移民安置规划，争取及早完成安置任务的报告》，江苏省档案馆：3072-1-1498。 

　　［25］《农业集体化重要文件汇编（1958～1981）》下册，中共中央党校出版社1981年版，第365页。 

　　［26］《关于处理内外流人员工作的情况简报（1959年9月）》，徐州市档案馆：C3-2-45。 

　　［27］《江苏省民政厅关于摘转徐州专区处理内外流人员工作委员会报告（1960年）》，徐州市档案馆：C3-2-50。 

　　［28］《徐州地区部分灾民在河南省南阳地区的情况报告（1965年11月）》，徐州市档案馆：C3-2-75。 

　　［29］肖冬连：《中国二元社会结构形成的历史考察》，《中共党史研究》2005年第1期。 

　　［30］《中华人民共和国法规汇编（1957年7月～12月）》，法律出版社1958年版，第229～232页。 

　　［31］内务部城市社会福利司工作组：《关于徐州收容遣送工作情况的调查报告（1961年6月）》，徐州市 档案馆：F16-2-88。 

　　［32］《内务部关于大力防止灾区农民外流和做好收容遣送安置外流农民工作的报告（1961年6月）》，江苏省档案馆：3072-2-947。　

　　［33］《劳动工资法规选编》，法律出版社1966年版，第41～43页。 

　　［34］《徐州市处理内流人口办公室1966年第一季度收容遣送工作简报》，徐州市档案馆：F16-2-127。 

　　［35］《中华人民共和国法规汇编（1958年1月～6月）》，法律出版社1958年版，第213页。