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三线建设中的土地征用问题研究
发布时间: 2021-04-29    作者:秦颖    来源:国史网 2021-03-25
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  三线建设中的土地征用问题研究

  ——以四川816工程为例

  20世纪60年代初期,中共中央和毛泽东鉴于当时复杂的国际环境和日益好转的国内形势,做出了具有深远意义的三线建设战略决策。目前国内外关于三线建设的研究主要集中在宏观的层面,对作为三线建设重要环节的征地问题的研究大多是边缘性叙述,尚缺乏较有深度的学术探讨。在三线建设的征地过程中,部分企业出现了用少征多、土地大量闲置、与民争路争水、补偿不到位等问题,既影响了企业与当地民众的关系,也延迟了三线企业的建设进度及日后企业的发展。而位于四川涪陵的816工程在征地过程中始终坚持以民为本、让利于民的原则,成为三线企业建设的典范。本文将借助解密档案,对该工程在建设过程中所遵循的征收建设用地的原则及具体措施的制定与实施、在实际征地中遇到的问题及其解决办法进行梳理,以此探讨816工程在征地过程中的有益经验及对于密切军民关系、促进企业发展的意义。

  一、816工程的选址与建设

  20世纪60年代初期,在严峻的国际形势下,中共中央做出了进行三线建设的重大战略决策。根据中央指示精神,第二机械工业部(以下简称二机部)于1963年11月提出了在三线地区进行建设的报告,中央15人专门委员会批准了这一报告,并决定于1964年开始选址工作。

  选址是建设三线企业的首要一环,“靠山、分散、隐蔽”是当时选址要遵循的基本原则,包括四川、云南、贵州、甘肃等省在内的广大西南、西北地区是大三线建设的重点选址范围。B816工程的选址严格遵循了这一原则。二机部第二设计院及相关单位派出了地质、总图、工艺、水、电等专业设计人员组成选址小组,重点对甘肃敦煌、四川和云南等地的90多个地点进行了踏勘。从交通、水线、水温、隐蔽条件等方面综合考虑,选址人员认为四川涪陵白涛镇植被良好、隐蔽性强,同时水量充沛,能满足生产要求,加之山体岩石完整坚固,是比较理想的建设地址。1965年5月,选址人员在复勘后将白涛镇作为建设厂址的建议上报给二机部。同年9月,816工程前身的筹建工作开始启动。1966年9月10日,二机部批准在四川涪陵白涛镇进行816工程建设。

  从1966年开始建设,到1984年国务院、中央军委批准停建,816工程共完成基建投资7.4亿元;整体土建工作量完成85%,安装工作量完成65%。816工程在长达18年的建设过程中,为满足建设需要进行了大规模地征地。根据后来转型为重庆建峰工业集团有限公司档案馆馆藏征地记录显示,为修筑公路、建设厂房、办公室及生活用房,“816厂自定点建设以来,总共占地6033.499亩,其中重庆涪陵办事机构占地70.337亩,白涛厂区占地5963.162亩”。征地是实施建设的第一步,其中既涉及当地群众的利益,也牵涉后续工作能否顺利开展。那么,如何在最大程度满足企业用地需要的同时使当地群众损失最小化?这就涉及征地的原则及其实施问题。

  二、816工程建设之初的征地原则与举措

  早在新中国成立之初,人民政府就相继出台了一系列关于征用建设土地的政策,对土地的分类、地价的评定与补偿等方面都有较为详细的规定。1960年9月18日,中共四川省委根据国家土地政策的精神,要求征用土地必须按照省委1959年5月15日的指示,将土地分类定产、折价。816工程建设所在地涪陵对国家建设占地的征用手续、补偿标准及搬迁居民的安置和坟墓迁葬等方面的要求进行了细化。例如,涪陵专员公署规定:将土地分成一、二、三类,一类亩产700斤、二类亩产600斤、三类亩产500斤。以3年计算,一类即是2100斤,折合人民币210元,再加40%的经济作物折价款,决定:一类土地每亩补偿300元、二类土地每亩补偿250元、三类土地每亩补偿200元。

  同时,涪陵专员公署还规定:第一,必须征用的建设土地,要报送征用土地申请书(详细注明土地属境、位置和主管部门批准的基建任务)、平面地形图(要标明地形、周围连界、基建摆布及各项占用面积),填写征用土地计划书,并附主管部门批准基建的文件、对被征用土地单位的补偿(注明土地类别)及安置搬迁居民的计划。不许先斩后奏、多征少用。对擅自占用土地、少征多占、大手大脚浪费土地的现象,公社有责任制止。第二,土地补偿。根据《国家建设征用土地办法》第七条的规定:“对于一般土地以它最近二至四年的产量的总值为标准,对有经济作物的特殊土地,可以根据情况变通办理”。第三,必须搬迁的居民应由用地单位修好房屋妥善安置,不能影响他们的生产、生活。坟墓问题,有主坟由占地单位与坟主协商;无主坟应由占地单位根据公社安排迁葬,不能挖毁。

  三线建设开始后,二机部针对三线建设的用地情况及各级政府部门关于建设用地的规定,在1965年6月29日下发通知,要求建设单位要坚决执行中央的指示,千方百计节约用地,促进农业生产,加强工农联盟;决不能多占土地,不能强迫农民、毁坏青苗田,不能与农争水争地,最大限度地少占农田。1966年底,中共中央西南局要求设计单位和征用方要遵照中共四川省委指示,贯彻“寸土必争,棵苗必保,占山不占地,占地不占田,占孬不占好”的精神,要保护水源、将工程建设与农业基本建设结合起来。时任中共中央西南局书记处书记、西南局建设委员会副主任的程子华指出,建设工厂需要遵循“以农业为基础,以工业为主导”的经济建设方针。

  上述表明,从中央到地方,从负责三线建设的二机部到具体指挥建设的负责人,对征地问题都有明确的认识,总体上来说就是照顾当地农民的利益、少占农田、妥善解决征地中的实际问题。上述法规、指示为816工程建设从具体层面制定更为可行的征地原则提供了指导,也为后来征地的顺利进行提供了政策支持。

  早在816工程的建设地址尚未得到正式批复之前,建新公司为在涪陵地区进行勘探、筹备工作,于1966年8月20日向主管部门提出了提前修建宿舍、仓库的建议,这时就已经涉及征地问题。在816工程确定落户在涪陵县白涛镇之后,1966年底上级部门要求建新公司在1967年底之前大体完成征地任务。

  1966年11月,建新公司向涪陵县人民委员会请示,要求将征地中涉及的73户、325人迁走。12月8日,建新公司又向中共四川省委工业二部请示土地征购问题。这次征购或借用的土地规模较大,征购土地主要包括以下五类:一是主工艺及辅助厂房占地350亩;二是“除渣堆场占用低洼淹没河谷两岸土地及荒山沟250亩”;三是农业生产基地占地700亩,包括道路及民用设施,为山坡荒地;四是“厂区道路,码头,厂间工程及大型暂设,约1200亩,主要为山坡或旱地”;五是机砖厂及区政府迁移征地130亩。以上2630亩征购土地中,白涛公社1800亩、永生公社830亩;山坡荒地、水田、旱田各占1735亩、842亩、53亩。到1984年停建为止,816工程共征地6033.499亩。

  征地关系到当地民众的切身利益,并与三线企业的建设、企业与地方的关系息息相关。负责四川三线建设的中共中央西南局通报的各地建设中出现的问题,都表明了妥善处理征地问题对于三线企业建设的重要性。

  1966年12月14日,中共涪陵地委、县委及建新公司的负责人就征用土地、搬迁居民问题召开了会议,对征地中的组织、实施、迁建住房等重要问题做出决定:在组织领导方面,成立征用土地、搬迁居民领导小组;另由中共涪陵县委、建新公司、白涛公社和明家公社抽人组成专门小组,负责办理征地迁民的具体工作。在征用土地方面,原则上一次征用、分期使用,组织县、区、社、队及建新公司代表实地勘察,划定征用土地边界,并将征用区域内的田、地、山林、荒山、建筑物等造册填报征用土地申请书,报县委审批;征用土地的补偿要与群众讨论,合理定价。关于搬迁区的群众,全部搬迁到明家公社,由白涛公社、明家公社抽人组成小组专门负责;迁民建房材料尽量就地解决,建新公司负责解决木材指标,砖、瓦、灰等材料由县委负责解决;房屋由迁民所在生产队负责建设,建房标准、工资支付由县委统一制定,迁建过程中对生产造成的损失,由建新公司进行补偿。

  根据中共涪陵地委会议的精神,1966年12月27日,“地、县、委、建新公司征用工地移民工作组”经与社员充分协商后,对建新公司的征地、搬迁、补偿做了详细的阐释:第一,征用土地问题。征用的土地要有明确标识,以区别于生产队的未征土地;对划定征用的土地,暂时不用的可给生产队耕种,但产权归建设单位,随要随收。在商定的时间内收回,不付青苗赔偿。在征用土地内的坟墓需要迁移的,由公社通知坟主迁移;无主坟墓则由建设单位按照公社指定地点迁移。第二,搬迁问题。五类分子全部迁往外区;其他贫下中农社员随土地的征用和建设的需要,部分迁出或全部迁出。除个别投亲靠友外,搬迁人员原则上一律迁往龙潭区明家公社统一安置。凡社员迁住的房屋,一律先建好再搬迁,不搞房价折款赔迁,不让社员、居民自己买卖住房。对于房屋标准,要宜大不宜小,新建房屋比原来大的,社员不补价;比原来小的要协商由公司补价。对于房屋的产权,凡迁住的社员和居民,除了原来就没有房子的五类分子,其居住房屋的产权属国家所有外,其他迁住社员的房屋归迁住户所有。对社员迁移后的原有房屋,一律属搬迁单位所有,由搬迁单位自己处理,社员和居民不得折用。第三,补偿问题。土地征用补偿费,以3年常定产量的总值为标准。非耕地即山林和荒地的补偿方面,成材林以现有蓄材量按国家规定的青山立木每立方米的定价计算土地征用费;未成材的场林(包括柴林),按管理部门规定的市场收购价计算。关于经济林木的补偿,有收益的按3年收入补偿,没有收益的,需人工培植的按树苗成本价加肥料及人工抚育费计算补偿;自然生长的树适当作价。青苗补偿,将要成熟收获的损失多少赔偿多少,对需要经过较长时期才收获的按90%、80%等不同情况酌情处理。生产队当年投资而未见收益的改田改土,由用地单位负责补偿改田改土费用。社员和居民的生活补贴费,社员按每人3个月、个别困难户按5个月补贴,平均每人补贴35元,每户发给生产农具青苗补偿,按估产进行赔偿。第四,土地征购费用的分配问题。30%留给原来公社,70%交给迁入公社。生产队提留的公积金、种子、饲料等统一分配。

  经过各方协商后制定的征地原则、方案,使得建新公司在征地过程中既保证了建设用地的需要,又兼顾了当地社员生产与生活需要,切实考虑了当地群众的利益。这些都为816工程的顺利开展打下了坚实的基础。

  三、征地与土地使用过程中出现的问题及其解决

  从地理位置上看,涪陵位于四川盆地东部,乌江与长江汇合处,地势东高西低,东部多为丘陵山地,西部多为河谷、丘陵、低山,耕地面积极为有限。从土地资源结构与分布看,建新公司征地所涉及的主要是耕地、山林和荒地。尽管在征地之前中央、中共四川省委、地方政府都出台了关于建设用地的相关政策,二机部和中共中央西南局也提出了征地原则和实施意见,但在落实过程中仍面临着各种复杂的情况。在土地有限、当地民众的温饱问题还没有解决的情况下,社员与建新公司在征多少地、何时征、如何补偿等问题上还存在分歧,这都需要建新公司根据现实情况,依据政策和指导意见进行调整、协商、细化征用方案。另外,有些已征用的土地因工作进程调整而发生了土地闲置等情况。因此,如何有效解决分歧、充分利用土地,也是建新公司要解决的问题。

  一是在征地过程中因征地、搬迁带来的问题。由于816工程建设的复杂性,建新公司经常出现因工程建设需要而临时更改施工计划的情况,但由于沟通不及时而引发了当地民众的抵触情绪。根据专县(专门负责涪陵县)移民工作组的反映,当地群众对征地、占地没有意见,但哪些占、哪些不占、什么时候占这些问题没有说清楚,给他们造成了损失。例如,幸福二队庙坝后面的3亩多地,农民在没有接到征用通知的情况下种了豌豆,但负责挖洞体的部队进入之后就占用了这些土地,从而造成了种子和劳动力的浪费。王家坝的10多亩水田,虽然已经通知将被占用,但由于没说明具体时间,使农民不好蓄水、种作物,导致了这些土地被闲置、造成了浪费。此外,某生产队有几户人家已被告知要搬迁,自留地也量了,但最终却没有搬,导致农民耽误了蔬菜种植。

  二是在补偿问题上的分歧。工作组或负责青苗赔偿的部门对一些农作物缺乏了解,与当地农民在小春作物的赔偿问题上出现分歧。小春作物是辅助性种植作物,一般是当年秋冬种植第二年初夏收获,生长期在当年的10月到来年的4月。由于小春作物主要是在前期投入大量劳力,后期需要做的并不多,所以农民认为对当年被占用的小春作物只赔60%、70%、80%的粮食产量不合理,至少应该按90%赔偿;而企业没有农作物的种植经验,只是从时间节点界定,认为赔偿60%—80%就可以了。此外,对于粮价,社员接受按国家牌价补偿的原则,但社员的口粮计划没法解决。有些田地是当年“才改成的土,有的已经占了,有的把石坎拆了,生产队还没得收益,要求解决投资(如投劳和物资)参加分配”,以获取收益。

  三是由于搬迁造成的问题。对于搬迁,当地民众总体上抵触情绪不大,除了一部分人投靠亲友外,大部分人愿意搬迁到龙潭区明家公社。但也有少部分人因龙潭区地处偏远不愿搬迁;同时由于搬迁规划不及时,社员不能安心生产。例如,幸福四队社员对搬迁议论较多,人心不稳,生产受到较大影响,导致该队120多亩红苕(即红薯——笔者注)在搬迁前夕还有一半多没挖。而居民户认为,到农村去既无收入又无钱买粮,对搬迁后几个月的生活表示担忧。蔬菜队的社员认为,当年种的菜第二年才能收获,但前期的投资和劳动力投入因为没有收益不能参加收益分配,且搬迁后他们还面临前几个月无钱买粮的问题,因此要求清算分配。又如,有社员反映,“储存一段时间后的红苕出窑不仅运损大,而且出窑后容易烂,粮站又不收购;生产队提留的公积金、种子、饲料等,走了的怕吃亏。现有的肥料运走又困难,怎么折价。今年决算的工分怎么解决。搬过去后有几个月没菜吃,搬迁前后影响的工分怎么解决”。

  事实上,早在专县移民工作组反映上述问题前后,建新公司就已经注意到实际征地过程中出现的一些问题并着手进行处理。例如,征地过程中涉及的坟地问题,建新公司就通知群众到青苗赔偿办公室进行申报,同时要求各单位在施工过程中不要轻易动群众的墓地、田坎和树木。1967年4月,四川省抓革命促生产委员会工交办公室军工组对建中化工公司多占农田、铲除青苗以及挤占良田搞副业、擅自扩建道路多占水田等妨碍农业生产的问题进行了通报。建新公司藉此要求基础建设办公室等部门对公司征地建设工作切实进行检查。

  1967年5月,建新公司对征地中的补偿标准进行了具体量化,补偿种类大体分为以下几类:一是因搬迁影响社员和居民的生产生活安排,由建设单位给予劳力补偿,每个劳力补贴7.5元;出于当地粮少菜多、以菜代粮的情况考虑,对因搬迁而影响的蔬菜收益,每人给予蔬菜补贴9元。二是居民户搬往公社后能够直接投入农业劳动的,由建设单位提供锄头、镰刀等农具。三是对于耕地的赔偿,仍是按照涪陵县人民委员会1966年10月29日的关于征地问题的通知的标准执行,建新公司对一类土地每亩补偿300元、二类土地每亩补偿250元、三类土地每亩补偿200元;对山林、荒地、青苗等由建新公司、当地政府和公社进行协商,酌情予以补偿。

  1967年11月18日,针对征地过程中出现的缺乏全盘考虑、征而不用或多征少用耽误农时的现象,建新公司要求“各单位用地必须根据三线建设精神,本着少用地多办事的原则,事先提出用地计划和用地时间,并将计划提交现场临时领导小组审查批准后再由基建科具体执行。关于提交计划的时间,建新公司要求各用地单位在元月份和七月份提交,以利于农业生产、不误农时。同时,为了避免用地混乱,各单位需用土地时应事先通知现场总平面管理小组(基建科代管),如果没有基建科意见,青苗赔偿办公室不予办理征购手续。事先没有提出用地计划,而又急需征用小面积土地的单位,必须报现场临时领导小组审查,然后由青苗赔偿办公室与公社生产队协商,经地方同意后才能使用”。

  搬迁工作关系到人民群众的切身利益,围绕着征地、拆迁所引发的矛盾若不及时解决,不仅不利于工程的建设,也不利于当地的工农业生产及军民关系。从重庆建峰工业集团有限公司保存的文献中可以看到,大到几千亩地,小到草房鸡舍青菜,建新公司都悉数进行了补偿,这些细致入微的补偿充分考虑了当地群众的利益,从而保证了征地工作的顺利进行。加之建新公司制定了有利于当地社员的招工建设方案,使当地民众积极支持、参与工程的建设,进而促进了企业与当地民众形成了良好的互动关系。

  除了上述征地过程中出现的问题之外,闲置土地的利用也是需要解决的问题。三线企业进山后,出于保密工作的需要,常常有一部分土地被划为禁区,四川涉及的土地达上万亩。我国人多地少,每人平均仅2亩多,四川人均土地更少。1965年7月21日,根据国防工业办公室和国防工业政治部有关通知精神,二机部决定新建厂除工业用地及放射性防护区外,不再划禁区。

  为解决土地闲置的问题,建新公司采用军民合作的方式进行集体耕种。建新公司与当地党组织进行沟通后决定,组织附近生产队中政治可靠的贫下中农组成民兵队伍,由建设单位派一定数量的干部和战士参加,既做政治思想和保密教育工作,又参加生产劳动。劳动采取集体耕种的办法,根据农时安排农活,定期开放耕种,平时仍是禁区,劳动成果全部归社队所有。建新公司的这些做法,受到当地民众的欢迎,也激发了当地民众支持三线建设的热情。

  四、成功的经验

  1967年是三线建设进入“三年计划两年完成”的关键一年。二机部要求部属各三线企业要相信群众、依靠群众、发动群众进行大规模建设。根据档案记载,为落实二机部的要求,1967年5月19日,建新公司为修建梓里公路、厂房、办公室、生活用房,需征用永胜公社、白涛公社407.212亩土地。12月27日,建新公司根据基本建设需要又进行了当年度的第二次征地,拟在永胜公社新民大队和白涛公社的建立大队、幸福大队征地3259.9亩。这些征地申请得到上级主管部门的批准。建新公司能顺利地进行大规模的征地,得益于其在征用土地的过程中注意维护社员的利益,其经验主要包括:

  第一,成立了各类工作组,有针对性地解决问题。在筹备建设及征地过程中,建新公司先后会同中共涪陵地委、涪陵县人民委员会、中共涪陵县委就征地问题成立了各种专门的工作组或领导小组,具体负责征地移民、搬迁、补偿等问题。例如,由“地、县、委、建新公司征用工地移民工作组”、专县搬迁工作组、建新公司设立的青苗赔偿办公室、现场临时领导小组,从几千亩的征地补偿及其分配到几公斤的青椒、胡萝卜等蔬菜的补偿,都及时进行了处理,从而推动了征地工作的顺利进行。这些都与各级组织机构的成立与政策的严格执行密不可分。

  第二,认真吸取其他建设单位的经验教训,对实际问题进行调查、处理。根据二机部等部门的通报,三线企业在建设过程中既有需要总结的教训,也有值得借鉴的经验。例如,贵州的一些在建三线企业,在占地、征用劳动力、农田灌溉用水等方面与当地社队产生了较大的矛盾。而西南铁路工程处从全局出发,对部分线路和站场进行改建,千方百计少占良田,尽量照顾农田灌溉,便利农村交通,促进农业生产,大大密切了工农关系。建新公司吸取了上述经验,始终坚持节约用地、少占耕地、多用荒地、不占用或少占用良田的原则;而在实际征地中不多占土地,不毁坏青苗地,不任意占用水源,不与农民争水、争地。建新公司在征地、补偿及土地利用中让利于民的做法,为三线建设贡献了有益经验。中共中央西南局和三线建设委员会充分肯定了这些经验,将之与其他三线建设单位的经验一起进行推广。四川在总结经验的基础上提出了占地企业的“三不四要”和当地社队的“四不三要”,即工厂做到“不占或尽量少占农民的良田好地;不拆或少拆民房,不迁或少迁居民;不搞高标准非生产建设,坚持延安精神,勤俭节约。要求搞农业用水,要求搞农业用电,要给农民留肥料(粪、尿),要给农民留泔水喂猪”。当地农民做到不打扰现场施工、不拿工厂的东西、不抬高物价、不泄露国家机密;要保护工厂、要搞好工农团结、要支援国家建设。这些经验在全国三线建设地区推广后取得了较好的效果,有些工厂还在此基础上发展出厂社结合、以厂带社的新模式。

  第三,根据实际情况合理利用土地。建新公司在严格遵照执行国家及地方相关土地政策的基础上,在办清土地划拨和补偿手续后,方兴工修建。建新公司在进驻工地之前,就对职工进行了要支援农业、巩固工农联盟的教育。同时建新公司重视调查研究,在专区主持下,成立由设计、施工、地方组成的联合工作组,对沿线各工作点做了全面检查。本着工农并举、城乡兼顾、综合利用、远近结合的原则,建新公司通过听(听取群众意见)、看(逐一查看沿线桥、涵、道口)、访(访问老农和干部)、商(设计、施工、地方共同商量解决)、定(查一处定一处)五项举措,合理解决了建设占地过多、影响水利和交通的问题。事实证明,这种由设计、施工、地方组成联合工作组的方法收获很大。

  第四,对于在禁区内耕种土地的问题,建新公司通过军民共同劳作,思想教育与劳作并重的方式,探索出可资借鉴的解决办法。建新公司在禁区内划出部分可耕地,根据农时允许民兵队伍有组织地定期进入禁区,实行集体耕种。这个办法实现了军民融合。厂区干部战士和民兵一起劳动,在劳动过程中厂区干部对民兵进行思想政治与保密教育,既发展和巩固了民兵队伍,又提高了民兵队伍的组织性、纪律性,还帮助地方党委锻炼了贫下中农,使这些参与劳作的民兵成为农村基层政权的可靠支柱。密切的军民关系促进了当地的社会治理水平的提高,实现了企业与当地基层组织的良性互动。

  816工程在征地问题上采取了尽量不占或少占农田的土地征用原则,并在实际征地过程中形成了各级组织之间的协调与协商机制,细化了征地补偿的各项措施,这些做法既密切了军民关系,也保障了工程的顺利推进,并对该工程后来的转型与发展产生了深远影响。816工程在征地过程中的成功做法,成为西南地区三线建设的榜样。建新公司注重工农业协调发展、重视加强工农联盟的理念,对当前城乡土地征用问题的解决仍有一定的借鉴意义。

  [作者简介]秦颖,博士研究生,中国社会科学院大学,102488;教授,济宁学院,273155。

  本文发表在《当代中国史研究》2021年第2期,注释从略,引用请参考原文。

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