据统计，政务院在其存在的1949～1954年，一共召开了224次政务会议，几乎平均每周一次。另据不完全统计，在此期间，政务会议通过和公布的重要法令、决定共有381项，内容涉及财政、政法、文教、监察、人事、编制等国家生活的各个方面，充分反映了政务院作为国家政务的最高执行机关，在新中国成立之初所做的大量卓有成效的工作。其中，特别值得注意的是，在1949～1952年通过的法令和决定就有344件，占总数的90%以上。［2］这固然与前三年各方面百废待兴、建章立制的任务比较繁重有关，但也与后两年政务院职权逐渐被削弱有关。

新中国成立之初，中央人民政府为便于对地方政府进行领导和管理，曾将全国划分为华北、东北、华东、中南、西北、西南六大行政区。当时，各大行政区人民政府或军政委员会既是地方最高一级政权机关，又是政务院领导地方政府工作的代表机关，对政务院负责并报告工作。然而，随着1952年11月15日中央人民政府委员会将各大行政区人民政府或军政委员会“一律改为行政委员会”，作为“代表中央人民政府在各该地区进行领导与监督地方政府的机关”［5］，使其成为了与政务院平行的中央人民政府的组成部分和派出机关，直接代表中央人民政府对其所辖地区进行领导与监督，从而取代了此前政务院领导地方政府工作的重要职权。

与此同时，为适应国家有计划大规模经济建设的需要，中央人民政府还成立了国家计划委员会，由中央人民政府副主席高岗兼任主席。当时，国家计划委员会与政务院平行，直接隶属于中央人民政府委员会，并在领导经济工作方面作用明显，取代了此前政务院的一些重要职权，故有“经济内阁”之称。这与后来国务院时期，将国家计划委员会列为国务院下属的一个职能机构（组成部门），在国务院统一领导下负责综合管理国民经济计划工作和对国民经济进行宏观调控的经济职能部门相比，显然具有明显的差别。［6］

1953年4月28日，中共中央又对中央人民政府所属各财政经济部门的领导隶属关系进行了重大调整，改变了此前由政务院统一领导经济工作的方式，将其分为:重工业部、第一机械工业部、第二机械工业部、燃料工业部、建筑工程部、地质部、轻工业部和纺织工业部划归国家计划委员会主席高岗领导;铁道部、交通部和邮电部划归政务院副总理邓小平领导;农业部、林业部、水利部和合作总社划归国家计划委员会副主席邓子恢领导;劳动部划归国家计划委员会委员饶漱石领导;财政部、粮食部、商业部、对外贸易部、人民银行、工商管理局及物资储备局仍属中财委主任陈云领导，被称为“五口通商”体制。［7］

值得特别注意的是，在上述五方面的领导人中，国家计划委员会的领导有三位，超过了政务院。当时，五方面领导人都设有办事机构，有权召集政府有关部门负责人开会，遇到带有共同性的问题还可举行联席会议解决，并将结果直接向中央人民政府委员会和中央人民政府主席报告。政务院起联系和协调作用，［2］后来政务院在领导经济工作方面的职权被国家计划委员会所取代。

1954年6月，中央人民政府委员会决定撤销各大行政区行政委员会，政务院重新获得领导地方政府工作的职权，并对全国各省市进行直接领导，不再需要任何中间环节。但是，由于国家计划委员会得以保留并继续实行“五口通商”的经济管理体制，因此政务院并未恢复其原有的领导经济工作的职权，这与之前政务院的地位和职权相比发生了很大变化。

四、　　　　  政务院党组的设立及其演变

新中国成立初期，中央人民政府是一个由中国共产党、各民主党派和无党派民主人士共同组成的联合政府，政府各部门都有许多党外人士，特别是在政务院所属各委、部、会、院、署、行中，还有15位党外人士担任正职领导职务，中共中央不能像对待下级党组织那样，直接对包括政务院在内的中央人民政府各部门发号施令。因此，如何实现中国共产党对政府工作的有效领导成为一个亟待解决的重要问题。

1949年11月，中共中央政治局决定在政务院成立党组，由政务院及其所属各委、部、会、院、署、行等机关合组之，并规定:（甲）党组设立党组干事会，统一领导全党组的经常工作。（乙）依政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会及人民检察委员会四个系统，划分四个分党组。（丙）在分党组内可设分干事会，并依所属各部、会、院、署、行及直属的重要的局划分小组。（丁）政务院直属的部、会、署、厅、局得分设小组。当时，中央人民政府委员会和人民革命军事委员会不设党组，而由中共中央政治局直接领导。最高人民法院和最高人民检察署则成立联合党组，与政务院党组分别直属中共中央政治局领导。凡中共中央一切有关政府工作的决定，党组必须保证执行，不得违反。［8］

根据上述规定，“政务院党组有三层组织，即政务院党组干事会、各委分党组干事会和各部党组小组”:政务院所属各部、会、院、署、行等分别组成的党组，称“党组小组”;政务院各指导委员会及其所属部、会、院、署、行等联合组成的党组，为分党组，称各委“分党组干事会”;政务院及其所属各委、部、会、院、署、行等联合组成的党组，为总党组，称“政务院党组干事会”。政务院党组干事会是中央人民政府内党的最高领导机构，由11人组成，分别是:周恩来、董必武、陈云、罗瑞卿、薄一波、陆定一、胡乔木、刘景范、李克农、李维汉、齐燕铭。周恩来任党组干事会书记，董必武、陈云分任第一、第二副书记。［9］政务院各部门党组负责人多由担任正职行政领导的中共党员兼任;由党外人士担任正职行政领导的部门，其党组负责人则由任副职的中共党员担任。