一、发展型社会政策的内涵

最早的社会政策定义源于1873年成立的德国社会政策学会，德国经济学家瓦格纳把社会政策定义为“运用立法和行政的手段，调节财产所得和劳动所得之间分配不均的问题”。此后，随着产业革命的爆发，工业化的加速，福利国家、福利政策的提出，社会政策的内涵及外延发生了很大变化，形成了两种有代表性的定义。第一种是英、美学术界的定义，认为社会政策是政府为了直接满足公民的社会需求或福利而制定的政策，包括社会保障、健康、公共服务、住房政策、教育政策等。英国伦敦经济学院的马歇尔教授将社会政策界定为与政府有关的政策，这些政策涉及向公民提供服务或收入的行动，其核心由社会保险、公共救助、健康和福利、住房政策等构成。英国社会政策学者蒂特马斯教授将社会政策从社会行政中释放出来，认为社会政策主要关注的是在资源稀缺的条件下，在市场机制之外通过人类组织来满足人类需求，社会政策是包括社会福利、财政福利、职业福利在内的广泛领域。第二种是德国学术界的定义，主要指政府关于就业、劳动力和劳动力市场管理的政策。

1968年，联合国第一届国际社会福利部长会议提出了“发展型社会福利”的观点；1979年，联合国经济及社会理事会通过《加强发展性社会福利政策活动方案》，重申了“发展性社会福利”的新理念。1990年代中期以来，OECD国家实施了一系列新的社会政策，其中包括儿童教育和服务、针对双职工父母的弹性工作时间和亲职假期以及鼓励单亲父（母）寻找工作等。这些政策使失业率下降，依靠社会救助的人数显著减少，收入差距扩大的趋势得到了明显的缓解，因而这些政策被称为“积极的社会政策”，也就是我们所说的发展型社会政策。这一政策集中反映了经济政策和社会政策二者的整合状态。其核心理论是将社会政策看成是一种社会投资行为，认为社会政策对提高劳动力的素质有直接的作用，社会政策是对人力资本的投资。面对全球化的挑战，以投资人力资本为核心的发展型社会政策试图将个人、家庭、群体和国家等不同层面的利益与目标有机地结合起来，最后形成一种帮助个人和国家的政策机制。Deyo提出了发展型社会政策的四个重要组成部分：(1)社会政策是嵌于经济发展政策中的，发展是最重要的主题，经济发展之后才能提高社会福利的效益，增加就业岗位和人民收入。(2)社会政策直接涉及政府所提供的社会福利、公共服务和对一些部门如医疗卫生部门的补贴，以及面向公共住房、教育、公共交通、社会救助和社会福利的项目。(3)收入政策，即对工资和福利有直接影响的政策。(4)政府通过社会保险影响收入保障，如退休金、医疗保险、失业保险等。这些构成了发展型社会政策的内容。

二、国外学者的发展型社会政策研究

国外学者研究发展型社会政策的代表人物有梅志里、吉登斯、阿马蒂亚·森等。梅志里把社会发展战略分为三种：一是通过个人的社会发展，强调个人自由和市场力量对社会发展的促进作用；二是通过社区的社会发展，其理论基础是社群主义，即社区有组织起来的内在能力，能够解决社会问题、创造发展机会，满足社区居民的福利需求；三是通过政府的社会发展，其理论基础是国家主义，即国家体现全社会的利益，应该对全体国民的福利负责。梅志里综合上述社会发展战略提出了社会发展的制度视角，即动员各种制度包括市场、社区、国家来提高人民的福利水平。梅志里主张社会投资导向型的社会福利政策，强调经济发展和社会福利发展的相互融合。经济发展若不能提升全社会的福利，使其成果惠及到每一个社会成员，则不仅使经济发展的速度放缓，经济发展的意义也将大打折扣。社会福利和社会政策应重点关注人力资本与社会资本的投资，即将社会政策资金重点投向能够改善人力资本和社会资本状况、促进就业、提高劳动者技能的社会项目上，重在提高社会群体参与经济竞争的能力，致力于消除社会成员参与经济活动的障碍。

1980年代，随着失业人数的增加及贫富分化的不断扩大，传统的福利制度面临巨大的挑战。吉登斯等人提出“第三条道路”，希望通过改革建立“积极的福利社会”。吉登斯倡导用社会投资型国家理念替代传统的福利国家概念。从政策的实施目标来看，前者致力于增强人的自主生存能力，以人的发展为导向，而后者则是维持人的生存。在政策的实施手段上，前者重在为培育人力资本、增强人的能动性及战胜贫困的信心而投资于教育和培训，后者则是给付实物或现金。在政策作用的效果上，前者以预防为主、补偿为辅、以防为补，重在创造有助于贫困群体自我发展、自我实现的条件，而后者则是救急式的事后补偿。在积极的福利社会中，福利开支将不再完全由政府来创造和分配，而是由政府与其他机构(包括企业)合作来提供；个人与政府之间的契约发生了转变，更加重视自主与自我发展；在福利资源的配置和使用上注重地方化和市场化，第三部门在提供福利服务上发挥更大的作用。吉登斯强调，建设积极的福利社会既需要积极的思维，又需要积极的措施；建设福利社会不仅要改善社会福利，更重要的是要创造社会财富。吉登斯所指的福利社会是由政府、企业以及各种组织、个人共同构建的福利社会，可以在此基础上建立投资型国家。

阿马蒂亚·森建立了以自由为核心的发展理论。其核心思想是扩展自由，这既是发展的首要目的，又是发展的主要手段。他认为，贫困意味着贫困人口缺少获取和享受生活的能力、创造收入的能力，是机会贫困。人力资本不足、社会歧视等都是造成贫困人口丧失能力的重要因素，“发展可以看作是扩展人们享有的真实自由的一个过程”。自由不仅仅包括基本的经济生活的物质保障权利，也不仅仅包括基本的意见表达和政治参与权利，更扩及基本的教育文化权利。阿马蒂亚·森不赞成把国民生产总值增长或个人收入提高作为发展的终极目标，认为这作为扩展自由的手段是非常重要的，但是自由还依赖于其他决定因素，诸如社会的或经济的安排(如教育和保健措施)，以及政治的和公民的权利(如参与医疗公共讨论和监督的自由)；自由在发展过程中居于中心的地位，对于发展或进步的评判必须以人们拥有的自由是否得到增进为首要目标，发展的实现取决于人们的自由的主体地位。