中国自1998年7月发布第一部《中国的国防》白皮书，此后每两年发布一次，截至2013年4月发布《中国武装力量的多样化运用》，先后发布了八部国防白皮书。这八部国防白皮书明确阐释了中国的国防政策和军事战略方针，展示了中国国防建设和武装力量建设的主要进展，反映了中国国防科技工业和武器装备建设的发展进程，披露了中国历年的国防费支出及其使用状况，每一部国防白皮书都有新的内容、新的阐释、新的进展。中国国防白皮书已经成为世界各国和国内民众正确认知中国国防政策和军队状况的权威信息渠道，体现了中国在军事安全方面对外开放合作的诚意和自主增强军事透明的意愿。本文集中围绕这八部国防白皮书中关于中国国防政策和军事战略方针、国防建设和人民解放军建设、国防科技工业和军队武器装备发展、中国国防费的增长等主要内容，做一系统的梳理和分析，以说明中国在自主增强军事透明方面做出的积极努力。

　　一、关于中国的国防政策和战略方针

　　阐释中国的国防政策一直是中国国防白皮书的首要内容。1998年7月发布的第一部《中国的国防》白皮书，即明确宣布：“中国政府坚定不移地奉行防御性的国防政策”，并从中国武装力量的基本任务和中国的国家利益、社会制度、对外政策、历史文化传统等方面，阐述了中国奉行防御性国防政策的根本依据。[1]此后的各部国防白皮书都进一步宣示：中国坚定不移地走和平发展道路，坚定不移地奉行独立自主的和平外交政策，坚定不移地秉承中华民族优秀文化传统和以和为贵的和平理念，坚定不移地奉行防御性的国防政策。随着经济全球化和中国对外贸易、对外投资、对外经济技术合作的快速发展，中国国防白皮书的“国防政策”部分在维护国家安全利益的基础上，补充了“维护国家发展利益”的内容。《2004年中国的国防》第一次提出：“中国的国防政策以国家的根本利益为出发点，服从和服务于国家的发展战略和安全战略”，把“维护国家发展利益”纳入维护国家安全的基本目标和任务。[2]《2008年中国的国防》进一步提出：“中国把捍卫国家主权、安全、领土完整，保障国家发展利益和保护人民利益放在高于一切的位置，努力建设与国家安全和发展利益相适应的巩固国防和强大军队”[3]。应当指出，维护国家发展利益、海洋权益和海外利益的进一步表述，并未改变中国奉行防御性国防政策的根本立场。

　　与奉行防御性国防政策相联系，中国积极主张和倡导“新安全观”。中国政府认为，冷战时期以军事联盟为基础、以增加军备为手段的安全观念和体制不能营造和平。在新形势下，维护国家、地区和世界安全不能依靠增加军备，也不能依靠军事同盟，应当依靠相互之间的信任和共同利益的联系，通过对话增进信任，通过合作谋求安全，和平解决争端，谋求共同发展。1998年中国第一部国防白皮书即明确主张：“必须摒弃冷战思维，培育新型的安全观念，寻求维护和平的新方式”，并指出了这种新观念和新方式的主要内容，即在国家关系上要坚持和平共处五项原则，在经济关系上要加强互利合作、谋求共同繁荣，在安全关系上要通过对话增进互信，以和平方式解决国家间的分歧和争端。[4]《2000年中国的国防》提出：“新安全观的核心应该是互信、互利、平等、合作”，强调“只有建立新的安全观和公正合理的国际新秩序，才能从根本上使世界和平与国际安全得到保障”。《2002年中国的国防》将“新安全观”正式表述为“互信、互利、平等和协作的新安全观”，并表示“中国将坚持不懈地实践新安全观”。[5]

　　从防御性的国防政策出发，中国始终坚持积极防御的军事战略方针。1998年《中国的国防》和《2000年中国的国防》对积极防御的军事战略方针做了一般性阐述，强调中国在战略上实行防御、自卫和后发制人的原则，坚持和平时期努力遏制战争与准备打赢自卫战争的统一、战争时期战略上的防御与战役战斗上的攻势行动的统一。《2002年中国的国防》首次公开阐述了1993年1月中央军委扩大会议确定的“新时期积极防御的军事战略方针”[6]，即“立足于打赢现代技术特别是高技术条件下的局部战争”[7]。《2008年中国的国防》又将“新时期积极防御的军事战略方针”正式表述为“立足打赢信息化条件下的局部战争”，公开阐释了2002年12月中央军委扩大会议对新时期军事战略方针的进一步发展。[8]

　　国防白皮书不仅公开阐述了积极防御的军事战略方针，还具体阐释了人民解放军各军兵种立足于打赢信息化条件下局部战争的战略思想。《2006年中国的国防》指出：“以联合作战为基本作战形式，发挥诸军兵种作战优长。陆军逐步推进由区域防卫型向全域机动型转变，提高空地一体、远程机动、快速突击和特种作战能力。海军逐步增大近海防御的战略纵深，提高海上综合作战能力和核反击能力。空军加快由国土防空型向攻防兼备型转变，提高空中打击、防空反导、预警侦察和战略投送能力。第二炮兵逐步完善核常兼备的力量体系，提高信息化条件下的战略威慑和常规打击能力。”[9]

　　中国是少数拥有核武器的国家之一，中国的核政策和核战略历来引人关注。中国从拥有核武器的第一天起就郑重声明，在任何时候、任何情况下都不首先使用核武器，此后又无条件承诺不对无核武器国家和无核武器区使用或威胁使用核武器。《2006年中国的国防》首次阐述了“坚持自卫防御的核战略”，指出：“中国的核战略贯彻国家的核政策和军事战略，根本目标是遏制他国对中国使用或威胁使用核武器……中国坚持自卫反击和有限发展的原则，着眼于建设一支满足国家安全需要的精干有效的核力量，确保核武器的安全性、可靠性，保持核力量的战略威慑

　　作用。”[10]

　　二、关于中国的国防建设和人民解放军建设

　　国防建设是中国现代化建设的重要内容，也是中国国防白皮书集中阐述的主要内容之一。各部国防白皮书先后介绍了中国的国防领导体制、武装力量体制、兵役制度、国防科研生产体制、国防动员体制、国防教育体制、国防立法体制和军事法制建设等国防制度建设情况，同时也介绍了中国人民解放军实行的中央军事委员会领导下的总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部体制，由陆军、海军、空军和第二炮兵等组成的军兵种体制，由沈阳、北京、兰州、济南、南京、广州、成都七个军区组成的军区体制，以及军人衔级制度、军事训练制度、司令部工作制度、政治工作制度、后勤保障制度、军纪奖惩制度等一系列军队制度。

　　中国人民解放军现役部队是国家的常备军，是中华人民共和国最重要的武装力量。《2000年中国的国防》白皮书把最引人关注的“军队建设”部分从“国防建设”中独立出来，设立专章做出专门阐述。《2002年中国的国防》又在“军队建设”之外增加“武装力量”一章，对人民解放军及其各军兵种的发展历史、职能任务、编制体制等情况做出全面介绍。《2006年中国的国防》单独设立“人民解放军”一章，介绍了军队精简整编、军兵种建设、军事训练、政治工作、后勤保障、武器装备、军事法制、院校教育等基本情况和进展，首次公布中国陆军机动作战部队共有18个集团军。《2008年中国的国防》分别设立了“人民解放军的改革发展”、“陆军”、“海军”、“空军”、“第二炮兵”五个专章，更为详细地介绍了人民解放军及其各军兵种的发展历程、体制编制和部队建设情况。《2010年中国的国防》以“人民解放军的现代化建设”为题，着重介绍了各军兵种建设、信息化建设、构建联合作战体系，以及军事训练、政治工作、后勤建设、武器装备等新情况新进展。2013年4月发布的《中国武装力量多样化运用》首次公布陆军18个集团军的番号和部署情况，以及海军、空军的兵力总员额。

　　中国人民解放军坚持走中国特色精兵之路，大幅度裁减军队员额，历次裁军情况成为中国国防白皮书记录的重要内容。据1998年《中国的国防》披露，1985年，中国政府决定单方面裁减军队员额100万，至1990年实际裁减103.9万人[11]。《2000年中国的国防》宣布，中国1997年9月确定的再裁减军队员额50万人的任务，至1999年底已圆满完成，体制编制调整改革也已基本结束。其中，陆军精简18.6％，海军精简11.4％，空军精简12.6％，第二炮兵精简2.9％，全军编制人数压缩至250万以内。[12]《2006年中国的国防》记录了2003年至2005年底，中国再裁减军队员额20万，使军队总规模降至230万人。“人民解放军朝着规模适度、结构合理、机构精干、指挥灵便、战斗力强的目标迈出了新的步伐”。[13]

　　2002年12月召开的中央军委扩大会议，为应对世界新军事变革迅猛发展的新形势和国家安全环境面临的新挑战，做出了“积极推进中国特色军事变革”的重要决策。[14]《2004年中国的国防》即设立“中国特色军事变革”的专章，阐述了“积极推进以信息化为核心的中国特色军事变革”的一系列指导思想和重要部署，提出人民解放军要适应世界军事发展的趋势，把信息化作为现代化建设的发展方向，逐步实现由机械化半机械化向信息化的转型；立足国情和军情，坚持以机械化为基础，以信息化为主导，以信息化带动机械化，以机械化促进信息化，走复合式、跨越式发展道路。人民解放军按照建设信息化军队、打赢信息化战争的目标，深化改革，锐意创新，加强质量建设，积极推进以信息化为核心的中国特色军事变革。[15]

　　1997年12月，中央军委扩大会议根据国家经济发展战略，确定了分三步走“实现国防和军队现代化建设跨世纪发展的战略目标”。[16]2002年12月，中央军委扩大会议做出“积极推进中国特色军事变革”的重要决策后，又围绕建设信息化军队、打赢信息化战争的战略目标对三步走的发展战略进行了调整和完善。《2006年中国的国防》第一次阐述了经过调整后的三步走发展战略：“在2010年前打下坚实基础，2020年前后有一个较大的发展，到21世纪中叶基本实现建设信息化军队、打赢信息化战争的战略目标”[17]。《2008年中国的国防》对三步走的发展战略做出了进一步阐述，概括了这一战略构想的主要内容：以信息化为国防和军队现代化的发展方向，立足国情军情，积极推进中国特色军事变革，科学制定国防和军队建设战略规划、军兵种发展战略，2010年前打下坚实基础，2020年前基本实现机械化并使信息化建设取得重大进展，21世纪中叶基本实现国防和军队现代化的目标。[18]公开阐释了中国军队现代化建设的战略目标和战略步骤。

　　三、关于中国的国防科技工业和武器装备建设

　　中国发展国防科技工业的根本目的，是满足本国国防的基本需要，保障军事装备的生产和供应，提高国防现代化水平。新中国成立以来，中国主要依靠独立自主、自力更生，同时积极学习和借鉴国外先进军事技术，用较少投入和较短时间，建立起独立的比较完整的国防科技工业体系，基本满足了人民解放军从单一陆军向陆军、海军、空军、第二炮兵诸军兵种合成军队发展的需要。在尖端技术方面，原子弹、导弹和人造地球卫星的研制成功，使中国成为世界上少数几个独立掌握核武器及空间技术的国家。在常规武器装备方面，中国逐步实现了由仿制到自行研制的根本转变，有力地提高了军队武器装备现代化水平。

　　中国在较长时期对国防科技工业实行统一领导和计划调控。改革开放新时期以来，国家开始有计划地全面实施国防科技工业军转民，并作为国家发展战略的组成部分。在实施军转民过程中，中国对军品科研生产能力进行了大幅度调整，将2/3的军品科研生产能力转向为经济建设服务，同时改革国防科技工业管理体制，调整国防科技工业产业、产品结构，将国防科技成果转为民用，对促进国家经济发展做出了重要贡献。1992年中国确立建立社会主义市场经济体制的改革目标后，为使国防科技工业适应社会主义市场经济发展需要，国家于1998年3月成立了新的国防科学技术工业委员会。新的国防科工委作为国务院主管国防科技工业的部门，对国防科技工业实施政策、法规、规划、标准、监督等方面的行业管理。1999年7月，核、航天、航空、船舶、兵器工业五个军工总公司改组为中国核工业集团、中国核工业建设集团、中国航天科技集团、中国航天机电集团、中国航空工业第一集团、中国航空工业第二集团、中国船舶工业集团、中国船舶重工集团、中国兵器工业集团和中国兵器装备集团等十大集团公司，使中国国防科技工业加快了市场化步伐。2007年，国务院批准《深化国防科技工业投资体制改革的若干意见》，明确提出建立政府调控有效、社会资本参与、中介服务规范、监督管理有力、军民良性互动的新型投资体制，开放性国防科技工业发展格局逐步形成。2008年3月，十一届全国人大一次会议通过《国务院机构改革方案》，将国防科工委改组为国家国防科技工业局，由新组建的工业和信息化部管理。通过一系列重大改革，中国国防科技工业朝着市场化、开放式的方向，逐步优化结构和改善布局，建立并不断完善军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系。

　　与此同时，军队的装备建设和管理工作也在改革创新中不断发展。1998年4月总装备部成立后，各军兵种、军区直至军、师、团级作战部队均成立了装备部（处），进一步加强了武器装备建设的集中统一领导和管理，提高了武器装备建设的整体效益。2000年12月，中央军委颁布《中国人民解放军装备条例》，规范了军队装备工作的组织领导、职责分工和管理程序。2002年10月，中央军委颁布《中国人民解放军装备采购条例》，翌年12月，总装备部下发《装备采购计划管理规定》、《装备采购合同管理规定》、《装备采购方式与程序管理规定》等配套规章，构成了装备采购新的法规体系。2005年12月，中央军委批准下发《关于深化装备采购制度改革若干问题的意见》，要求逐步建立起统一领导、分级管理、竞争择优、监督有力、整体协调、科学高效的装备采购制度，形成适应社会主义市场经济体制和装备快速发展要求的装备采购管理体制。近年来，总装备部加强装备采购方式的审定，逐步扩大竞争性采购范围，大幅度增加集中采购的数量和品种，取得了较好的

　　效益。

　　在阐述国防科技工业发展和军事装备采购的同时，各部国防白皮书都把人民解放军的武器装备建设作为重要内容。如《2010年中国的国防》集中阐述了人民解放军加快高新技术装备发展，推进武器装备机械化信息化复合发展的基本情况。白皮书披露，人民解放军基本建成以第二代为主体、第三代为骨干的武器装备体系，陆军形成以直升机、装甲突击车辆、防空和压制武器为骨干的陆上作战装备体系，海军形成以新型潜艇、水面舰艇和对海攻击飞机为骨干的海上作战装备体系，空军形成以新型作战飞机、地空导弹武器系统为骨干的制空作战装备体系，第二炮兵形成以中远程地地导弹为骨干的地地导弹装备体系[19]。2013年《中国武装力量的多样化运用》还具体披露了2012年9月中国第一艘航空母舰“辽宁舰”交接入列和第二炮兵东风系列弹道导弹、长剑巡航导弹等装备情况。

　　中国国防科技工业是国家战略性产业，是国防现代化的重要工业和技术基础，是国民经济和科学技术发展的重要推动力量。2013年11月中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“推动军民融合深度发展。在国家层面建立推动军民融合发展的统一领导、军地协调、需求对接、资源共享机制。健全国防工业体系，完善国防科技协同创新体制，改革国防科研生产管理和武器装备采购体制机制，引导优势民营企业进入军品科研生产和维修领域”[20]。习近平在随后召开的中央军委扩大会议上指出：“要在国家层面加强统筹协调，发挥军事需求主导作用，更好把国防和军队建设融入国家经济社会发展体系。”[21]这对中国国防科技工业和军队武器装备发展具有重要的指导意义。

　　四、关于中国的国防费支出

　　中国的国防费支出是引人关注的焦点之一，中国的各部国防白皮书一直把国防费作为重要内容。中国一贯注重合理的国防费规模，根据国防需要和财力可能，按照综合平衡的原则安排国防费用。改革开放以来，为集中力量进行经济建设，中国政府严格控制国防支出，国防费在较长一段时期处于较低的水平。中国政府对国防费始终坚持严格控制、严格管理、严格监督的原则，建立健全了完善的管理体制和法规制度。国防费预算、决算由全国人民代表大会审查批准。国家和军队的审计机关对预算的执行过程实施严格审计监督。

　　中国政府已建立规范的国防费报告和公布制度。1978年以来，中国政府每年向全国人大提交财政预算报告，并对外公布年度国防费预算总额。《中国经济年鉴》和《中国财政年鉴》分别自1981年和1992年起，开始公开国防费相关数据。从1995年开始，以政府白皮书形式对外公布国防费构成及主要用途。中国国防费的主要支出项目包括三个方面：一是人员生活费，主要用于军官、文职干部、士兵和聘用人员的工资津贴、住房保险、伙食被装等；二是训练维持费，主要用于部队训练、院校教育、工程设施建设维护以及其他日常消耗性支出；三是装备费，主要用于武器装备的科研、试验、采购、维修、运输和储存等。三个方面大体各占三分之一。国防费的保障范围包括现役部队、预备役部队和民兵，同时也负担部分退役军人、军人配偶生活及子女教育、支援国家和地方经济建设等社会性支出。《2008年中国的国防》以附录的形式公布了1978~2007年30年间中国国防费的支出情况。

　　20世纪90年代后期以来，中国按照国防建设与经济建设协调发展的方针，根据国民经济发展水平和国防建设需求，年度国防费支出保持了适度合理增长。2001年以来国防费支出情况见下表：

　　2001~2014年中国国防费基本数据

年度	国防费支出（亿元人民币）	占国内生产总值比重（%）	占国家财政支出比重（%）
2001	1442.04	1.48	7.65
2002	1707.78	1.62	8.03
2003	1907.87	1.40	7.74
2004	2200.01	1.38	7.72
2005	2474.96	1.35	7.29
2006	2979.38	1.41	7.37
2007	3554.91	1.38	7.14
2008	4177.69	1.33	6.68
2009	4806.86	1.40	6.30
2010	5321.15	1.40	6.30
2011	6011.00	1.28	5.53
2012	6702.74	1.28
2013	7201.68	1.70
2014	8082.00	1.50

　　数据来源：《2008年中国的国防》（《人民日报》2009年1月21日）和近年政府财政预算报告。

　　虽然近年来中国的国防费有较大幅度的增长，但是，有两个应当指出的基本事实：一是中国年度国防费占同期国内生产总值和国家财政支出的比例基本持平，保持在合理的范围内；二是中国国防费的绝对额长期低于一些世界重要国家，占国内生产总值和国家财政支出的比重也相对处于较低水平。按照国际经济学界普遍认同的观点，国防费占国内生产总值的2%~4%之间属于比较合理的区间。1991~2013年，世界各国国防费占全球生产总值的平均比例为2.6%，美国达到4%左右。而同一时期，中国国防费占国内生产总值的平均比例不到1.3%。

　　随着国防费支出的较大幅度增长，国防费的预算管理和审计制度有待于进一步加强，以提高国防费开支的透明度和规范性，确保国防费正确有效使用。习近平在2013年12月的中央军委扩大会议上有针对性地指出：“军队政策制度改革还有一个重要方面，是要把钱和物管好用好，提高军事经济效益。重点是预算管理和审计制度改革，坚持需求牵引规划、规划主导资源配置，把军费投向投量搞得更加科学，千万不能让国家投入的钱打了水漂。”[22]

　　五、关于中国的军事透明

　　中国作为发展中的社会主义国家，始终高举和平、发展、合作的旗帜，坚持走和平发展道路，奉行防御性的国防政策，倡导“互信、互利、平等、协作”的新安全观，不断扩大对外军事交流，积极参与国际安全合作，与世界主要国家和绝大多数周边国家建立了友好的安全与军事关系。随着中国综合国力的提升、国防费支出的增长和国防现代化的快速发展，准确地阐述中国走和平发展道路的坚定立场和防御性国防政策的深刻内涵，主动让世界了解中国国防和军队现代化建设情况，增进中国同世界各国在安全等各个领域的互利合作，才能积极有效地巩固地区稳定、促进世界安全。回顾中国历部国防白皮书可以看到，白皮书在中国国防政策、军事战略、国防建设、军队建设、武器装备、国防费支出等广泛领域，最大限度地展现了中国的军事透明，并且对许多重大问题的阐述越来越全面、深入，越来越坦率、直接。每一部国防白皮书的发表，都是对中国国防和军队建设开放透明的有力印证。中国历次发表的国防白皮书，都在外界引起了热烈反响，多数国家给予了积极评价，认为国防白皮书客观反映了中国国防和军事力量的发展现状，显示了中国高度重视国际安全合作的真诚愿望。多次参加国防白皮书起草工作的军事专家强调：“白皮书既是给全世界看的，也是给中国老百姓看的，既要让世界上其他国家看到和平，也要让中国老百姓看到安全。”[23]

　　与此同时，中国在其他许多方面也为加强军事透明做出了积极努力。2007年，中国加入联合国军费透明制度，并恢复参加联合国常规武器登记册，同时提交了《2006年中国军费开支表》和《2006年中国常规武器转让情况表》。此后，每年均向联合国秘书长提交年度军费开支表和作战坦克、装甲车、作战飞机、军舰、导弹或导弹系统等七种武器装备的转让情况表。从2011年4月起，中国国防部在每月最后一周周三下午在国防部外事办公室举行例行记者会，由国防部新闻发言人介绍情况，回答媒体问询。2011年8月1日，中华人民共和国国防部网站经过近两年的试运行正式上线运行，成为中国军事透明的重要窗口。

　　但是，国际上仍有一些人不了解中国的和平发展道路和防御性的国防政策，甚至对中国军事力量发展产生种种猜疑或曲解，军事透明问题成为一些国家攻击和抹黑中国发展意图、煽动中国威胁论的主要借口。应当看到，军事透明并无公认的统一标准，各个国家国情不同，军事透明或保密是一个国家主权范围内的自主选择，不可能以唯一的军事透明标准要求一切国家，个别国家以军事透明问题抹黑和攻击中国是别有用心的。同时也应当看到，随着中国国防现代化和军事力量的发展，军事透明作为一种政治的、军事的、外交的手段，对增强军事互信，维护国家、地区和世界安全，有着越来越重要的影响。保守军事秘密是维护国家安全的需要，适当的军事透明也是维护国家安全的需要；保持一定的军事模糊是一种威慑，增强军事透明也能构成有力的威慑。应当在理论上、政策上、策略上加强对军事透明的研究，正确把握军事透明与保密、互信、威慑的辩证关系，提高运用军事透明手段维护国家和平形象、捍卫国家核心利益、增强军事安全互信、促进国际安全合作的

　　能力。

　　“历史证明，冷战时期以军事联盟为基础、以增加军备为手段的安全观念和体制不能营造和平。在新形势下，扩大军事集团、加强军事同盟更有悖时代潮流。安全不能依靠增加军备，也不能依靠军事同盟。安全应当依靠相互之间的信任和共同利益的联系。通过对话增进信任，通过合作谋求安全，相互尊重主权，和平解决争端，谋求共同发展。要争取持久和平，必须摒弃冷战思维，培育新型的安全观念，寻求维护和平的新方式。”[24]中国国防白皮书对中国国防政策、军事战略和军队建设的阐释，清楚地展现了中国维护国家安全与发展利益的原则立场和与世界各国发展互信、互利、平等、协作的新型安全关系的真诚意愿。