鸦片战争以来，中国饱受帝国主义的侵略掠夺，国内也陷入了长期的动荡和内乱之中。这对中国经济发展造成了非常大的损害。中国没有也不可能建成独立完整的现代工业体系，而这反过来又成为中国“落后就要挨打”的重要原因。新中国成立以后，在严峻国际环境里出于国家安全的需要，必须加快工业化步伐，但是由于中国的经济落后和人均资源匮乏，实际上处于发展经济学所说的“贫困陷阱”中。这就需要通过政府的力量来将非常有限而又分散的剩余集中起来，迅速建立起工业基础，从而突破“贫困陷阱”所谓“贫困陷阱”，是指处于贫困状态的个人、家庭、群体、区域等主体因贫困而不断再生产出贫困、长期处于贫困的恶性循环中而无法自拔。著名发展经济学家纳克斯根据对发展中国家长期贫困根源的考察，提出了“贫困的恶性循环”理论。他认为：发展中国家长期存在的贫困，是由若干个相互联系和相互作用的“恶性循环系列”造成的，其中，“贫困的恶性循环”居于支配地位；从资本的供给看，发展中国家存在“低收入——低储蓄水平——低资本形成——低生产率——低产出——低收入”的恶性循环，而从需求上看，存在“低收入——投资引诱不足——低资本形成——低生产率——低收入”的恶性循环；供给和需求这两个恶性循环之所以会形成，是由于发展中国家人均收入过低，人均收入过低是因为资本稀缺，而资本稀缺的根源又在于人均收入过低，低收入和贫困无法创造经济发展所需要的储蓄，由此就没有投资和资本形成，从而又导致该国的低收入和持久贫穷。。这是20世纪50年代中国选择计划经济的根本原因。但是，中国地域广大、区域之间条件差异大、经济发展不平衡、人口众多和多民族等国情，又使得这种中央集权的经济体制缺乏灵活性，不利于调动和发挥地方政府的积极性，从而降低了社会主义的优越性。因此，如何处理中央政府与地方政府在经济发展中的关系，充分发挥地方的积极性，就成为新中国成立以后毛泽东着力要解决的重大问题之一。为此，他进行了艰辛探索，为后世留下了宝贵的经验和教训。

　　一、建立中央集中统一的计划经济体制的历史必然性

　　新中国建立初期，一方面旧中国遗留下来的“落后就要挨打”的惨痛教训记忆犹新；另一方面，朝鲜战争爆发后严峻的国际形势摆在面前，这都使得中国共产党和中国人民迫切需要加快工业化步伐，尤其是加快发展与国家安全密切相关的重工业。

　　（一）国家统一和安全受到威胁，需要中央政府集中力量办大事

　　中国是世界上人口最多的大国，但是新中国成立以前的一百多年里，几乎世界上所有的帝国主义国家都侵略和欺负过中国，在抗日战争胜利以前，亡国灭种的危险始终笼罩在中华民族的头上。新中国成立以后，彻底的民主革命和国家独立，遭到了西方资本主义世界的敌视和怀疑。此时的中国虽然加入了以苏联为首的社会主义阵营，但是新中国成立初期，美国支持蒋介石集团封锁吴淞口和轰炸上海、朝鲜战争、越南战争的爆发、第一次台海危机和美国公开用武力威胁阻挠中国的统一，等等，都反映出中国必须建立起强大的国防力量，才能保证国家的安全和统一，也才能保证今后在和平环境下发展经济。正如经过毛泽东亲自修订的党在过渡时期总路线宣传提纲所说：“因为我国过去重工业的基础极为薄弱，经济上不能独立，国防不能巩固，帝国主义国家都来欺侮我们，这种痛苦我们中国人民已经受够了。如果现在我们还不能建立重工业，帝国主义是一定还要来欺侮我们的。”《建国以来重要文献选编》第4册，中央文献出版社1993年版，第705页。因此，在整个毛泽东时代，国家安全问题始终是制约经济发展战略和政策的首要因素，也是中国为什么长期坚持优先发展重工业和实行“三线建设”的主要原因。而优先发展重工业，就面临着一个投资大、资金回收周期长的问题，而当时中国最短缺的恰恰是资金。

　　（二）剩余非常有限和资金严重匮乏，需要中央政府集中力量

　　新中国成立时，一百多年的战乱、帝国主义的侵略掠夺以及封建主义官僚资本主义的压迫剥削，使得中国本来就落后的经济更加残破，吃饭都成了问题，更遑论积累资金用于发展了。以旧中国最好的发展时期1931~1936年为例，其消费率和投资率分别依次为：1041%和-41%，975%和25%，1020%和-20%，1091%和-91%，1018%和-18%，940%和60%。这说明投资率极低，6年中甚至4年为负数。《汪海波文集》第10卷，经济管理出版社2011年版，第361页。因此在抗日战争胜利前后中国经济学界在探讨战后恢复和发展经济时，几乎一致认为仅靠中国自己不能解决资金匮乏问题，1949年美国政府有关中国政策的白皮书甚至认为中国共产党也像过去历届政府一样不能解决吃饭问题。中国现代史资料委员会编：《美国与中国的关系》上卷，1957年9月印刷，第4页。

　　新中国成立之初是一个典型的农业国，1952年，不仅中国第一产业就业人员占总经济活动人口的比例高达835%，而且农业人均生产资料非常缺乏，据1954年国家统计局的调查，全国农户土地改革时平均每户拥有耕畜06头，犁05部，到1954年末也才分别增加到09头和06部。加上人多地少，农业能够为工业化提供的剩余非常少。另外，工业产值仅占国内生产总值的176%，其自我积累的能力也非常有限国家统计局网站公布年度统计数据。。1952年国民经济恢复任务完成时，中国大陆的人均GDP仅为119元人民币，人均储蓄存款仅为15元人民币，国家外汇储备仅为139亿美元，财政总收入1837亿元，用于经济建设的资金尚不足100亿元。武力主编：《中华人民共和国经济简史》，中国社会科学出版社2008年版，第67页。1952年，我国主要产品的人均产量仅为钢2公斤，煤115公斤，原油08公斤，电13千瓦小时；而同期世界主要国家和地区人均工业产品产量为：钢82公斤，煤724公斤，原油242公斤，电448千瓦小时。中国不仅现代工业所占比重很低，而且重工业尤其落后，正如当时毛泽东所说的：“现在我们能造什么？能造桌子椅子，能造茶壶茶碗，能种粮食，还能磨成面粉，还能造纸，但是，一辆汽车、一架飞机、一辆坦克、一辆拖拉机都不能造。”《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第329页。中国这种积累能力极低和剩余高度分散的情况，在新中国成立初期，很容易陷入发展经济学所说的“贫困陷阱”。

　　1922年，列宁针对苏联需要迅速发展重工业的情况说：“重工业是需要国家补助的。如果我们找不到这种补助，那我们就会灭亡，而不成其为文明的国家，更不必说成为社会主义的国家了。所以我们在这方面采取了坚决的步骤。”《列宁论新经济政策》，人民出版社1992年版，第200页。

　　国家有限的财力与即将开始的经济建设所需要的巨额资金之间存在着巨大的缺口，而朝鲜战争、越南战争以及第一次台海危机又使得新中国必须加快工业化的步伐，而这个时候，苏联答应全面援助中国经济建设，特别是尖端科技和国防工业，这也是一个难得的历史机遇。在这种严峻形势下，西方国家政治与经济上的孤立和封锁，以及与苏联东欧社会主义国家的经济同构，也决定了新中国只能在半封闭的状态下发展内向型经济，这意味着中国必须依靠自身实行迅速而大规模的资本积累来启动工业化进程，有限和分散的农业剩余几乎是我们获取这种积累的唯一途径。为了加速工业化，中国就需要建立起一个高度集中的计划经济体制，以确保国家拥有强大的资源动员和配置能力，而新民主主义经济体制不能满足这样的要求。所以，与1953年开始大规模经济建设同时，我国加快了向社会主义计划经济过渡的步伐。实际上，统购统销政策出台，农业合作化和资本主义工商业改造步伐的加快，都反映出落后分散的个体和私营经济不能满足加快和优先发展重工业的工业化战略需要，社会主义改造是为快速推进工业化提供体制上的保障，这一点党在过渡时期的总路线说得非常清楚。

　　二、高度集中计划经济体制的形成及历史局限性

　　新中国成立以后，由于革命战争尚未结束，政府开支浩大，另外，国民经济长期受帝国主义、封建主义和官僚资本主义的压迫及战争的破坏，一时难以恢复，因此政府财政收入有限。而新中国成立初期的大量工作需要中央政府来承担。在这种情况下，中央人民政府于1950年3月决定统一国家的财政经济工作。这次统一财经工作，主要是在财政、金融、国营企业的管理等方面将过去一些地方权力收归中央，加强了中央政府权力。在中央与地方的关系上，强调了加强集中统一领导的必要性。

　　中央政府还逐渐从其他各个方面加强集权，主要有：1952年12月，中央人民政府成立了国家计划委员会，加强了中央政府制订和实施计划管理的力量，强调了中央计划管理机构的权威。1953年，中央撤销了大行政区政府（军政委员会）的经济管理职能，主要干部上调中央，其原来的经济管理权力大部分收归中央；1954年中央撤销了大区建制。这样，中央与地方的关系，由过去主要是中央与大行政区的关系变成主要是中央与各省的关系，加强了中央政府对地方政府的控制能力。与此同时，在政务院内还增设了9个工作部门，其中6个是经济管理部门。到1956年底，在两年的时间里，国务院又先后增设了17个工作部门，其中绝大多数是经济管理部门。这无疑加强了中央对地方经济工作的领导。与此同时，省一级政府也比照国务院工作部门，对口设立了相应的机构；省以下地方政府也基本照此办理。至此，从经济管理机构来说，已经形成了一个中央高度集权，实行部门管理为主（即“条条管理”），并按行业和产品设置管理机构的行政体制。高度集中的计划经济体制的形成，有其一定的历史背景，但是其最根本的原因，还是这种体制适应了“一五”时期集中主要力量进行以重工业为主的重点建设的需要。

　　新中国成立头几年，从中央政府对宏观经济的控制来看，中央政府控制确实多一些。在财政方面，“一五”时期，中央财政收入占全部财政收入的80％，中央财政支出占全部财政支出的741％，所占比重超过了以后各个时期。在金融方面，中国人民银行变成既是国家金融管理和货币发行的机构，又是统一经营全国金融业务的经济组织。中国人民银行还建立了纵向型的信贷资金管理体制，即全国银行的信贷资金，不论是资金来源还是资金用途，都由人民银行总行统一掌握，实行“统存统贷”。在市场管理方面，为了保证短缺条件下的供求平衡（市场稳定）和重点建设，从1953年起，政府对粮、棉、油料等主要农副产品实行了统购统销，并将工业品中的生产资料划分为三类：统配物资、部管物资、地方管理的物资（又称三类物资），其中前两类物资（即由中央调配的物资）1953年为227种（统配112种，部管115种），而到1957年，国家计委管理的工业产品有300多种，占工业总产值的60％左右；计划分配的物资有532种；中央各部直属企业的产值占国营工业总产值的50％。这样一来，地方要举办任何一项重要的社会、经济事务，都需要中央的批准或认可；举办该事务所需的人、财、物也得仰赖于中央，其被动的地位是显而易见的。

　　高度集中的计划经济体制固然对突破“贫困陷阱”发挥了关键作用，例如“一五”期间的年均积累率由旧中国的几乎为零和负数提高到242%。但是其固有的弊病在“一五”时期也已经有所暴露，例如：这种高度集中的管理体制不适合地区之间、行业之间、企业之间发展的极端不平衡性；由这种体制造成的条块分割状态，割断了发展商品经济要求的部门之间和地区之间的经济联系；这种体制容易造成基本建设投资膨胀，引起国民经济比例关系失调；这些又会导致投入多产出少、经济效益低的后果等。就中央与地方关系来说，这种权力过于集中在中央的体制，也束缚了地方政府因地制宜的积极性。

　　三、毛泽东调动地方“积极性”思想的形成和实践

　　高度集中的计划经济体制的形成，虽然有利于集中力量办大事，保障了“一五”计划的顺利实施，但是同时其不利于调动地方政府积极性的问题也逐渐暴露出来，在吸取苏联的教训和从中国自己的国情出发，毛泽东开始探索如何调动中央和地方两个“积极性”的问题。

　　（一）毛泽东调动地方“积极性”思想的形成

　　1955年3月，中国共产党召开了全国代表会议。在这次会上，地方提出了很多问题和要求。毛泽东对此作了明确指示：“这次会上，地方要求中央解决的许多问题，凡是中央已经有了规定的，应当积极解决。其他的问题，由秘书处会同提议的同志，研究解决办法，报告中央处理。”他同时又指出，中央应与地方密切合作：“中央各部门要求地方协作的事也不少。中央部门在各地办的事业，要请地方党委给以监督和帮助……”1955年11月16日，在中央召开的各省、自治区和大中城市党委负责同志参加的会议上，毛泽东强调：“经济工作要统一，但要分级管理，要在统一计划下各省负责。”他认为：“层层负责有好处，但要避免形成无数独立王国。”薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（下），中共中央党校出版社1993年版，第782~783页。1955年末和1956年初，中央主要领导同志展开了大规模的调研活动，以总结经济建设工作中的经验教训。

　　1955年12月21日到1956年1月2日，毛泽东外出调查，所到之处，各省的负责同志纷纷向他反映中央对经济统得过死，严重束缚着地方和企业的手脚，要求中央向下放权。如安徽省委书记曾希圣反映：淮南两万多人的大煤矿，矿领导在财政支出上仅有200元以下的批准权，没有增加一个工人的权力，怎么能办好事情呢?还反映说：中央有的部限制地方发展工业，竟以安徽工业落后为理由，说省里没有资格办工厂，不能把合肥变成“人为的”工业城市。广东省委书记陶铸反映：过去总说广东是前线，不能办工厂，群众的就业问题由中央管，而国家预算里又不给钱，包袱还得省里背，这不是长久之计。天津市委的同志也反映：新中国成立后五年中，中央只给天津地方工业安排了20万元基建投资，建什么都要报中央有关部门批准，甚至连市里设多少电影队，每队配备多少人，也都要报经中央主管部门同意；还反映，许多部强调垂直领导，甚至管到企业的处室，不仅使企业很难办，而且使地方政府无权可用。毛主席对各地的这些反映极为重视，回到北京后在中央的会议上，多次讲到要注意发挥中央与地方两个积极性，不要只发挥一个积极性，要让地方办更多的事。

　　从1956年2月14日到4月22日，毛泽东在经历了“床上地下，地下床上”的听取汇报的工作，先后有29个部委和国务院主管经济工作的5个办公室汇报，在听取汇报的过程中，毛泽东逐步形成了调动地方积极性的思想。

　　2月14日，毛泽东在听取薄一波汇报国务院第三办公室工作（即34个部委汇报的第一场）时，有一段开场白，讲如何发挥地方积极性问题。他说：“我去年出去了几趟，跟地方同志谈话，他们流露不满，总觉得中央束缚了他们。地方同中央有些矛盾，若干事情不放手让他们管。他们是块块，你们是条条，你们无数条条住下达，而且规格不一，也不通知他们；他们的若干要求，你们也不批准，约束了他们。曾希圣意见最多，对商业部很有意见，对不批准他们办肥料厂很有意见。看来是要有点约束，否则岂不是无政府状态?你们条条住在各地的机构，有没有不接受他们监督的地方？”“你们大家都来自地方，到中央就讲中央的话了。讲也要讲，但要让他们监督。”薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（上），中共中央党校出版社1991年版，第482~483页。

　　听各部委汇报过程中，毛泽东有不少讲话涉及调动地方积极性问题。例如：3月1日毛泽东听取国务院第四办公室和纺织部汇报，在汇报到划分中央和地方企业隶属关系时，毛泽东说：“是不是中央部门想多管一点？要注意发挥地方的积极性，中央企业和地方企业划分的主要根据是供销范围。”《听取国务院34个部门汇报与〈论十大关系〉的发表》，《党的文献》2013年第1期，第6页。3月2日，毛泽东听取地方工业部汇报时又说：“苏联有一个时期很集中，也有好处，但缺点是使地方积极性减少了。我们现在要注意这个问题。地方政权那么多，不要使他们感到无事可做。”《听取国务院34个部门汇报与〈论十大关系〉的发表》，《党的文献》2013年第1期，第7页。

　　在充分调查研究的基础上，1956年4月25日，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上作了《论十大关系》的讲话，其中一个问题专门谈“中央与地方的关系”。1958年3月10日，毛主席在成都会议上进一步把“中央与地方的关系”作为五大关系之一。他指出：“目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。”“我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”“中央要发展工业，地方也要发展工业。就是中央直属的工业，也还要靠地方协助。至于农业和商业，更需要依靠地方。总之，要发展社会主义建设，就必须发挥地方的积极性。中央要巩固，就要注意地方的利益。”《毛泽东著作选读》下册，人民出版社1986年版，第729页。他说，“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。”《毛泽东著作选读》下册，人民出版社1986年版，第729页。

　　对于如何改善中央统得过多过死的弊病，毛泽东提出了如下设想：“中央的部门可以分成两类。有一类，它们的领导可以一直管到企业，它们设在地方的管理机构和企业由地方进行监督；有一类，它们的任务是提出指导方针，制定工作规划，事情要靠地方办，要由地方处理。”《毛泽东著作选读》下册，人民出版社1986年版，第730页。在计划经济体制形成之初，毛泽东就发现了经济权力过于集中在中央部门不利于调动地方政府积极性的苗头，并从中国的国情出发，及时提出了扩大地方政府的经济管理权力，给地方更多的自主性，这是难能可贵的。

　　（二）1957年以后毛泽东关于调动地方积极性的继续探索

　　1958年是中国实施第二个五年计划的第一年，毛泽东试图摆脱苏联经济建设模式、走中国自己道路。由于中国地域辽阔，经济发展不平衡，经济地理呈现出很强的区域性特点，因此调动各级地方政府的积极性，充分发挥各个区域的优势，并形成地方政府之间的竞赛，无疑会促进整个国民经济的发展。1957年12月31日，国家计划委员会传达了毛泽东的6条指示，其中第2条指出：“是否考虑按过去的大区，以一个大城市为经济中心结合周围省市考虑通盘的协作规划。如沈阳为中心的东北地区；以西安、兰州为中心的西北地区；以天津为中心的华北地区，以武汉为中心的中南地区；以广州为中心的华南地区；以重庆为中心的西南地区等协作区域。在此基础上逐渐形成经济区。”李晨主编：《中华人民共和国实录》第2卷（上），吉林人民出版社1994年版，第135页。毛泽东还指出，“体制下放有好处，文教卫生事业也要快些下放，中央可以监督指导，大问题还要中央解决。”李晨主编：《中华人民共和国实录》第2卷（上），吉林人民出版社1994年版，第135页。

　　毛泽东在1958年2月18日中共中央举行的春节团拜会上讲：中央和地方的关系，也是个大事。我是历来主张虚君共和的，中央要办一些事，但是不要办多了，大批的事放在省、市去办，他们比我们办得好，要相信他们。现在的情况是下面比较活泼，中央部门中的官气、暮气、骄气、娇气就多些。《毛泽东传（1949~1976）》（上），中央文献出版社2003年版，第788页。他又说：“一个工业，一个农业（本来在地方），一个财，一个商，一个文教，都往下放。”地方只要“有原材料，你就可以开厂，有铁矿，有煤炭，就可以搞小型钢铁厂。化学肥料厂、机械厂，各省都可以搞。而且地方又有地方，它有专区，比较大的市镇，有县的工业。所以，有中央的工业，有省的工业，有专区的工业，有县的工业。这样就手脚多，大家有积极性。单是我们北京这一个方面积极，人太少了”。薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（下），中共中央党校出版社1993年版，第796~797页。

　　1958年3月份的中央成都会议提出了发展中央工业和地方工业同时并举的方针。会议通过的《中共中央关于发展地方工业问题的意见》指出：“地方工业的任务是：为农业服务（这是基本的）；为国家大工业服务；为城乡人民生活服务；为出口服务。实现这些任务的方法是：打破对于工业化的神秘观点，全党办工业，各级办工业，全面规划，加强领导，走群众路线。各省、自治区应该在大力实现农业跃进规划的同时，争取在五年或者七年的时间内，使地方工业的总产值赶上或者超过农业总产值。”《建国以来重要文献选编》第11册，中央文献出版社1995年版，第223页。毛泽东在这次会议上讲到地方分权问题时说：“又统一又分散——地方分权问题。欧洲现在没有统一的国家，可是地方发展了。中国自秦至今，一统天下，统了，地方就不发展。各有利弊。”《建国以来毛泽东文稿》第7册，中央文献出版社1992年版，第121页。

　　1959年10月至1960年2月，毛泽东在读苏联《政治经济学教科书》（下册）谈话中多次谈到如何处理中央与地方关系，探索如何发挥中央与地方两个积极性，加快经济发展。毛泽东对1958年以来的中央权力下放是支持的，他指出：“从经济上来说，中央要充分发挥地方积极性，不要限制、束缚地方积极性。我们是提倡在全国统一计划下，各省尽可能都搞一整套。”《毛泽东著作专题摘编》（上），中央文献出版社2003年版，第1000~1001页。

　　1961年国民经济进入调整时期以后，“大跃进”时期下放给地方政府的积极权力又逐步上收到中央。随着经济形势的好转，经济工作中中央统得过多的毛病又开始显现出来，中央陆续出台了一些政策下放部分权力给地方和企业，如为了大庆油田开发和攀枝花钢铁基地的建设，分设了安达特区和攀枝花特区；对部分企业搞托拉斯，搞劳动制度和教育制度的改革等。

　　但毛泽东对这些局部的、范围较小的改革并不满意。1966年3月20日，毛泽东在杭州会议上说：“上边管得死死的，妨碍生产力的发展，是反动的。中央还是虚君共和好，只管大政、方针、政策、计划”，“秦始皇中央集权，停滞了，长期不发展。我们也许走了错误道路”，“中央计划要同地方计划结合，中央不能管死，省也不能完全统死”，“不论农业扩大再生产也好，工业扩大再生产也好，都要注意中央和地方分权，不能竭泽而渔”。顾龙生：《毛泽东经济年谱》，中共中央党校出版社1993年版，第638页。

　　“文化大革命”期间，我国的经济管理体制经历了新中国成立以来的第二轮“放权”改革。毛泽东肯定了中央经济权力下放给地方的这场体制变动。1970年12月，他在与美国友好人士斯诺的谈话中说：“中央的积极性和地方的积极性，就是要有这两个积极性，让他自己去搞，中央不要包办”。“讲了十几年了，就是不听，有什么办法，现在听了。”毛泽东与美国作家斯诺的谈话，1970年12月18日。虽然毛泽东的出发点是改革高度集中的计划经济体制不能发挥地方和人民群众积极性的弊病，但是在“文化大革命”特殊的政治环境下和仓促“下放”，并没有达到预期目的。

　　这场以经济权力下放为主要内容的体制变动，虽然目的在于改变原有经济体制由中央管得过多、过死的弊病，也确实调动了地方的积极性，一定程度上促进了地方工业发展。但是，由于违反经济规律和缺乏稳定的政治环境，也带来了严重的消极后果，导致了宏观经济波动、下放企业经营管理的混乱，以及基本建设投资过于分散等。

　　四、毛泽东调动地方积极性思想和实践的贡献及启示

　　马克思曾经说过：“极为相似的事情，但在不同的历史环境中出现就引起了完全不同的结果。如果把这些发展过程中的每一个都分别加以研究，然后再把它们加以比较，我们就会很容易地找到理解这种现象的钥匙。”《马克思恩格斯全集》第19卷，人民出版社2006年版，第131页。毛泽东关于调动地方积极性以加快经济发展的思想，对于中国这样一个区域之间条件差异大、经济发展不平衡的大国来说，其闪耀着真理的光辉，对中国的经济社会发展具有长久的指导作用。虽然在当时的历史条件下，这个思想及实践没有达到预期目标，反而出现“一放就乱”的尴尬局面，但是从改革开放以来当我国确定了市场经济体制以后，地方政府的确在经济发展中起到了至关重要的推进作用，地方政府之间形成的“锦标赛”，恰恰是毛泽东当年所希望实现的局面，而且也确实成为中国经济高速发展的主要动力之一。可以说，如果我们从更长的历史时段出发，从中国的基本国情出发，就能够准确把握和评价毛泽东调动中央和地方“两个积极性”思想和实践的意义和得失了。

　　（一）毛泽东调动地方“积极性”思想不仅是毛泽东思想的重要组成部分，而且为改革开放以后的实践提供了宝贵的借鉴

　　新中国建立后，中国共产党就担负起了百年来受到严重阻碍的工业化重任。而资本的严重不足和人均收入过低则成为制约中国工业化步伐的最大障碍。而在这种资本积累困难和工业基础薄弱非常的情况下，为了国家安全和突破“贫困陷阱”确实需要把有限的资源集中在中央政府手里，发挥社会主义“集中力量办大事”的优越性。但是这样一来，就面临着如何调动地方政府积极性的问题。在这种情况下，毛泽东等经过广泛调研，形成了中国经济发展应调动“两个积极性”思想，这对中国这样一个地域辽阔、经济发展不平衡的大国来说，是非常可贵的，可以说开辟了一个发展经济的新思路。

　　（二）调动地方“积极性”需要有一定的条件

　　毛泽东关于调动“两个积极性”的思想为什么在实践中没有达到预期的目的？通过对历史的分析可以发现，调动地方积极性发展经济是需要一定的制度条件的，如果只给地方政府“放权”而没有对地方政府权力的有效约束，那么“放权”的结果便会导致盲目竞赛，不计成本，不顾全局，后果甚至是灾难性的。具体说来，通过下放经济权力来调动调动地方政府的积极性，需要有以下两个方面的制约条件。

　　首先，调动地方政府发展经济的积极性，必须以加强中央政府的综合平衡能力为前提。由于地方政府始终存在着强烈的经济发展冲动和区域之间的赶超和竞赛心理，而且地方政府并不承担全国经济综合平衡的责任，因此中央向地方放权的前提是中央政府必须具备有效制约地方政府、保证宏观经济稳定和综合平衡的能力。早在1957年9月24日，陈云在党的八届三中全会上就已经预见到了地方分权后最大的危险是不顾全局，从而打破综合平衡。他说：“中央某些职权下放以后，必须加强对各个地方的平衡工作。”“扩大地方的职权是完全必要的，一般来说，当地的事情，地方比中央看得更清楚一些。体制改变以后，更可以因地制宜地办事。但是，必须加强全国的平衡工作。因为经济单位是分散的，没有全局、整体的平衡，就不是有计划的经济。过去中央各部可能忽视地方，但是职权下放以后，地方也可能发生不顾全局的倾向。因此，一方面要有适当的分权，同时又要加强综合。”薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（下），中央党校出版社1993年版，第794页。

　　其次，调动地方政府发展经济的积极性，必须建立起市场调节机制。在改革开放前的计划经济体制下，由于缺乏市场机制的制约，地方政府经济决策和检验标准往往是自上而下的行政性的和滞后的，并且往往不计成本效益，重复建设、“钓鱼”工程、供给约束型经济波动成为常态。因此每次中央政府将权力下放给地方政府后，都会造成地方经济的分散性和盲目性，干扰中央计划的实施，结果只能是行政性的集权与分权的不断循环，即“一收就死，一死就放，一放就乱，一乱又收”。而从20世纪90年代社会主义市场经济体制基本建立起来后，中央向地方分权并没有导致“一放就乱”的经验来看，正是因为中央向地方政府“放权”的同时，已经建立起两个制约机制：一是加强了中央政府的宏观调控能力；二是形成了市场调控机制，地方政府的经济行为要受到市场机制的制约。才使得我国终于实现了过去长期追求的调动中央和地方“两个积极性”的目标，基本做到了“管而不死，放而不乱”。