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1957~1966年河北省城市社会救助问题论析
发布时间: 2013-10-19    作者:高冬梅 邓莎    来源:国史网 2013-10-19
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  社会主义三大改造完成后,中国进入了全面建设社会主义时期。1956~1966年十年间,国民经济在数量和质量上都得到了提升,但是,总体而言,经济发展水平还是很低的,而且经济发展与人口发展不成比例,这都使得当时的中国仍然有大量贫困人口存在。尤其在1958—1962年,受“大跃进”和三年自然灾害的影响,人们的生活出现很大的困难,许多人成为社会救助对象。社会救助在社会建设中仍然有重要意义。

  20世纪90年代以来,学术界对新中国成立后社会救助的研究取得了可喜成果,但从研究的历史时段来看,建国初期和改革开放后的研究颇多,对计划经济时期城市社会救助的研究极为薄弱。本文拟以河北省为例,对1957—1966年中国城市社会救助问题加以探讨,不妥之处敬请指正。

  一

  1956年,河北省11个市共447134户,2089146人。根据省民政厅摸底统计,有社会贫困户8942户,占总户数2%,35500余人,占总人口17%。①

  1958至1960年,中国政府在全国范围内掀起“大跃进”运动,在生产发展上追求高速度,在社会救助领域,提出了“实现城市无贫民”的口号,各层次的生产自救迅猛发展,社会救济面降低,河北省的城市中,“据保定、秦皇岛等市统计,1959年救济人口占总人口的比例由1957年的056%降到014%,救济面大大缩小。”②

  1961年由于“大跃进”失误的凸现和自然灾害的影响,国民经济发生了严重困难,社会救济面开始大幅度上升,据河北保定等9个市统计,1962年城市救济面达到314%,1963年竟高达586%。③

  就1962、1963年而言,河北省9个城市1962年定期救济21194人,临时救济40097人;1963年定期救济27810人,临时救济95508人。1963年与1962年相比,临时救济人数增加312%,定期救济人数增加1382%。救助对象包括无依无靠的孤老残幼、多子女或因病不能劳动的贫困者、精简职工及其家属、四类分子及在押犯家属等群体。④

  由此可见,“文革”前十年间河北省城市存在着相当数量的贫困群体。一般认为,贫困有两种:绝对贫困和相对贫困。绝对贫困的标准以维持体能最低限度的生活必需品为界线,它一般用于发展中国家贫困线的制定。相对贫困是指相对社会平均水平的贫困,通常表现为社会平均收入的某一百分比。“文革”前十年间的中国限于当时的经济发展水平,社会救助对象的确立基本依据绝对贫困标准。贫困群体不仅包括生理性弱势群体——孤老残幼,也包括因各种原因导致的社会性弱势群体——多子女或因病不能劳动的贫困者、精简职工及其家属、四类分子及在押犯家属等。贫困群体数量的动态变化,受诸如计划生育政策、反右派运动和大跃进运动等国家大政方针的影响,这也反映了城市贫困群体形成的一般规律。

  这些群体都得到了政府的政策关怀。1962年河北省民政厅制定的《民政工作条例》明确指出“在城市享受救助的对象主要是社会孤老、孤儿、社会残废者和一般市民中个人收入不足维持基本生活需要的困难户”《转发河北省民政厅制定的“民政工作条例(草案)”》,河北省档案馆,卷宗号935-3-210。。1963年,内务部曾山部长在全国省、市、自治区民政和人事厅、局长会议上指出,“城市社会救济是一项经常性的工作,各地还要继续注意去抓,特别是在压缩城市人口、精减职工的情况下,更要做好城市救济工作。”《内务部曾山部长在全国省、市、自治区民政和人事厅、局长会议上的总结报告》,河北省档案馆,卷宗号935-5-245。可见,当时国家密切关注贫困群体的动态变化,十分重视城市社会救助工作。

  为了更好地收养困难群体中的最弱势群体——无以为生的孤老残幼,此时期,政府还对救助机构进行了调整。1956年之后,政府改变之前“生产教养机构是对残老孤儿的救济福利机构,同时也是对部分游民的劳动改造机构”的理念,逐步对教养机构根据收容人员的不同情况进行分类管理。先是1956年内务部在《关于改善城市残老儿童教养院工作的通知》中,规定将老人和儿童从生产教养机构中划分出来,分设残老院和儿童教养院,并且明确其性质属于社会福利机构。之后1958年第四次全国民政会议提出:“各地民政部门要建立精神病院,收容无家可归、无依无靠、无生活来源的精神病人”以及复员军人、久治不愈流散在社会上的其他精神病患者。1959年内务部在湖北召开现场会议进一步规定各福利事业单位要名副其实改称为社会福利院或养老院。

  据此,1956年6月底,河北省先将已有的混合性教养机构加以整顿,改成了单一性质的或编成班次、食宿分离的教养院。1959年6月,河北省又建立了精神病院11所,并根据分类教养、区别对待办院的方针,按照院民的政治、历史、年龄等情况,分别建立了儿童福利院3所,社会养老院1所,老人养老院14所,社会福利院3所,共计32所。到1964年,河北省社会福利单位发展到56个,其中儿童福利院18个,儿童教养院5个,社会养老院9个,老人教养院5个,社会精神病院9个,社会福利院10个。1965年根据内务部提出的“省、专、市有重点地办院,县(市辖区)不办院的”方针,河北省对救济单位进行了全面整顿,撤销了一部分专区、县和市辖区办的救助事业单位,对市办的社会福利院、社会养老院、社会精神病院、儿童福利院、儿童教养院、老人教养院也进行了合并。全省社会救济单位变为19个,石家庄、保定、张家口、宣化、唐山、秦皇岛、沧州、邢台、邯郸市、衡水地区和康保、尚义、蔚县、沽源、平泉、昌黎县各1个,保定地区2个。《河北省志民政志》,河北人民出版社2010年版,第435、436页。

  分类管理和坚持救助机构的社会福利性质,可以较好地保障服务对象的合法权益。

  二

  如果以院内救助和院外救助的视角考察,当时的救助情况大致如下:

  (一)院内救助

  院内救助的对象主要是无依无靠的孤老残幼、精神病人等,场所是在各救助机构内。

  十年间,河北省救助福利机构,根据分类管理的原则,对不同的收养对象进行了不同的救助。

  1残老人员

  残老人员收入社会养老院,民政部门对他们的工作方针是,以养老为主,通过适当劳动、思想教育和文娱活动,使他们身心健康,心情舒畅,在精神上有所寄托。崔乃夫:《当代中国的民政》,当代中国出版社1994年版,第435、436页。

  河北省民政厅根据《民政工作条例》要求残老的生活标准“应该稍高于当地一般群众的生活水平”。各养老院要根据院民人数的多少,配备一定数量的炊事员、传达员、看门员以及侍奉孤寡老人的服务人员。各地养老院在配备人员时,根据实际情况把一部分人员如炊事员、传达员等与干部一样列入正式编制。另外,养老院还广泛地发动互助解决孤寡老人的生活困难。这些措施,有利于保证服务人员的数量,提高工作人员的积极性。民政厅还要求残老从事的劳动必须生产技术简单、适合老人参加、资金投入不大、没有原料和销路困难,老人生产所得,主要用来改善他们的生活。这些规定成为各福利机构的救助规范。

  如张家口市桥东区城市敬老院,1960年3月建立,11名孤寡老人和工作人员享有9间房屋、1个大院子,民政科通过和当地相关部门协商,在物资供应上优待老人,细粮按60%供应,油、副食品和蔬菜也都给予照顾。平均每月的伙食费7~8元。建院3个月,敬老院共给老人们换了3套新棉衣,作了7床棉被子,解决了老人们衣服、被褥不足的问题。敬老院规定老人外出探亲,院内发给粮票和伙食费,有直系亲属来院探望老人,院内给予照顾。同时,区医院每半个月给老人免费体检一次。对于患病老人,使老人感到在敬老院比在家更方便。敬老院还准备了一些象棋、扑克等娱乐用品,给老人订报纸,供老人娱乐、阅读,还组织他们从事力所能及的生产,老人通过磨扣子,包杆等劳动,每人每月收入最多达6元,最少有15元。《张家口市桥东区人民委员会民政科关于举办城市和农村敬老院的几点初步体会》,河北省档案馆,卷宗号935-17-154。

  可见,当时的养老机构不仅满足了老人的衣、食、住、行等基本生活需求,还一定程度上满足了老人疾病预防、护理以及心理与社会等需求,从理念到做法,传承了中国敬老传统,即使今天看来也是基本可以肯定的。所以院民生活比较愉快,张家口老人赵存生说:“自己在家里时,一到做饭的时候,不是少米,就是缺面,每天仅吃些窝窝头和旧饭,哪能像这样,每天都变着花样吃。”“老人们感到这里是好归宿。”《张家口市桥东区人民委员会民政科关于举办城市和农村敬老院的几点初步体会》,河北省档案馆,卷宗号935-17-154。

  2儿童

  此时期,河北省儿童教养单位的收容对象包括:无人抚养的孤儿、影响社会治安的流浪儿童(少年犯例外)、无人抚养的刑事罪犯、反革命、劳动教养等分子的子女、影响家长生产、工作,而家中确实无法照顾的残疾儿童。无依无靠、丧失劳动能力、无法维持生活的孤儿,收入儿童福利院,顽劣儿童收入儿童教养院。政府规定,他们的生活供给标准“保持一般群众生活水平”。“儿童福利院实行抚养教育与适当地生产活动相结合的管理方法。对学龄儿童要组织他们学习文化;对婴幼儿要配备专职的保育员,做好管理教育工作;”对顽劣儿童,根据其特点,加强品德教育和纪律教育。《转发河北省民政厅制定的“民政工作条例(草案)”》,河北省档案馆,卷宗号935-3-210。

  1957~1966年,河北省各儿童福利院一般机构比较健全,工作人员比较充足,管理也比较规范,基本贯彻了“教员、政治辅导员、生活保育员三员一体制”,使得儿童不仅获得了基本的生活保障,而且学有所获。据天津、保定二市统计,1957~1960年培养出院380余人《河北省城市社会福利事业情况和今后意见(草)》,河北省档案馆,卷宗号935-5-226。中有的当了小学教师,有的成了生产技术人员,还有的参加了党政部门的工作。总之,通过救助,改变了这些儿童的面貌,为社会培养了人才。

  院内救助除了残老人员和儿童,还包括精神病和麻风病人等,如1957年河北省建立望都县麻风病院,集中收治164名麻风病患者《河北省志民政志》,河北人民出版社2010年版,第421页。。

  (二)院外救助

  在救助机构外进行的救助都是院外救助。

  1城市贫民救助

  1956年11月内务部《关于调整城市困难户救济标准的通知》指出,城市困难户的救助标准,相当于城市一般贫民的生活水平;对能够参加生产的,应当尽量组织和扶持他们参加各种可能的生产,对贫困的老年知识分子以及当地政府认为需要予以特殊照顾的其他人员,其救助标准可高于一般困难户的标准;蒋军政人员家属、被俘释放人员、犯罪家属等,需要救助时,要与一般困难户同样予以救助。《关于调整城市困难户救济标准的通知》,河北省档案馆,卷宗号935-2-124。1957年1月内务部、财政部和中国人民银行总行联合发出《关于城市烈属、军属和贫民生产单位的税收减免和贷款扶助问题的联合通知》、3月内务部、国家经济委员会等7个部门发出《关于解决烈属、军属、残废军人、贫民生产原料困难问题的联合通知》,决定对贫困户生产予以税收减免、贷款扶助和解决生产原料等帮助。这样,社会主义改造完成后,中央关于城市困难户的救助原则、范围、标准以及对生产自救者的帮扶措施都得以明确。

  为了做好救助工作,内务部还要求建立和健全社会救济工作的必要制度。如简单易行的贫困户登记制度,评议制度,实行分片负责,分类管理的办法;简化发款的手续和层次等。在救助中,居民委员会帮助街道办事处掌握应受救济户的情况和提出意见,街道办事处负责申请救济、审查、批准和发款等,市区民政部门进行督促和检查,三方协同配合。

  河北省各城市因地制宜落实内务部的要求。如唐山东矿区,1956~1957年,该区21个居民委员会中,共有贫民396户,1304人。居民委员会先调查摸底,发现生活困难的原因除孤老残幼外,主要是收入少、人口多、无固定职业,其中以小商贩、退休工人的困难户、社会主义改造中产生的困难户、案犯家属和蒋军政人员家属等居多。《唐山市东矿区对城市贫民摸底工作情况的报告》,河北省档案馆,卷宗号935-5-134。东矿区民政科先帮助其中有生产能力的129户(计129人)参加纺线、捡煤、养鸡等生产自救组织,剩下的267户,19户收容教养,45户长期救济,22户临时救济,63户还乡生产,5户移民,其余的参加饲养、加工、废品、洗煤、砸石头等生产。此外有26户需要介绍就业,东矿区民政科积极与区劳动科联系,逐步解决他们的就业问题。《唐山市东矿区对城市贫民摸底工作情况的报告》,河北省档案馆,卷宗号935-5-134。

  在查阅河北省其他城市如石家庄、邯郸等的资料后发现,当时河北省城市贫民救助都严格贯彻“生产自救”的原则,无生产能力的才纳入政府财政转移支付的救助范围。而且政府救助也区别对待,对于家庭人口多,缺乏劳动力,收入不能维持生活,需要给予经常补助的,实行一次评议,定期分别补助的办法;对于临时发生困难的贫困户,根据具体困难程度,适当进行救济;对于生活困难无力就医的减免医疗费等。社会救助既力避福利依赖,以免影响国家建设,又加以区别对待,以保证弱势人群的生活,符合当时的中国国情。

  2残疾人院外救助

  城市残疾人,一部分无生存能力又无依无靠的被福利机构收养,一部分由家庭负责,一部分接受院外救助。新中国成立后,中国政府一直重视残疾人福利事业。1953年3月第一个残疾人福利组织——中国盲人福利会在北京成立。1957年在各城市先后建立盲人福利分会和聋哑人福利分会,或分别成立盲人俱乐部、聋哑人俱乐部,以推动残疾人救助事业的开展。

  到1958年,河北省有盲人、聋哑人约18万人。《河北省民政厅关于成立“河北省盲人协会筹委会”及“河北省聋哑人协会筹委会”向省长的报告》,河北省档案馆,卷宗号935-3-134。1958年9月“河北省盲人协会筹备委员会”、“河北省聋哑人协会筹备委员会”成立,合设办事机构——干事会1处,总干事1人,副总干事2人,干事5人。省协会筹委会成立后,首先致力于组织和安排能参加生产的盲、聋哑人生产。其次,在城市开展盲、聋哑人的文化教育事业。学校免费或予以有困难者补贴。盲人学校以学习盲文为主,聋哑学校以学习文字为主,并结合手势语和汉语手指字母进行教育。再次,建立盲人、聋哑人协会的组织,吸收会员;成立盲、聋哑人俱乐部、体育协会等,组织盲、聋哑人的文娱体育活动。第四,贯彻“预防为主,防治并进”的方针,联合当地卫生部门大力开展盲聋哑症的防治工作。《河北省民政厅关于成立“河北省盲人协会筹委会”及“河北省聋哑人协会筹委会”向省长的报告》,河北省档案馆,卷宗号935-3-134。

  如秦皇岛市,市、区建盲聋哑人社会福利厂2个,安排了8名盲人、32名聋哑人的工作。还建立了盲人按摩诊所等以帮助他们就业。《秦皇岛市盲人聋哑人协会筹委会关于加强盲人、聋哑人政治思想教育和妥善安排生产、生活情况的报告》,河北省档案馆,卷宗号935-3-297。而对家居城市的、年老体弱、丧失劳动能力的和取缔算命后暂时不能安排就业的235名盲人,给予了定期救助,将城乡不能自理的11名盲人送到敬老院集中供养。另外,采取了全日制、半工半读和业余学习等三种形式,建立了4个学校(全日制学校1所,半工、半读2所,业余1所),共有学员69人,教员5名。《秦皇岛市盲人聋哑人协会筹委会关于加强盲人、聋哑人政治思想教育和妥善安排生产、生活情况的报告》,河北省档案馆,卷宗号935-3-297。盲聋哑人学习成绩提高很快,到1963年全日制班的学生已达到高小文化程度,半工半读和业余班的学生也能看书、看报和写信。同时,学校还组织了舞蹈、哑剧等文体活动,使盲人、哑人儿童的精神面貌有了很大改观。

  除城市贫民和残疾人外,该时期院外救助的对象还有精简职工等。

  三

  当时河北省城市社会救助工作基本上按照中央政策展开,在全国有相当的代表性。在社会科学的研究中,一般认为典型性的个案体现了某一类别现象的重要特征,由典型性的个案上升到一般结论的归纳推理方式是可行的王宁:《代表性还是典型性?——个案的属性与个案研究方法的逻辑基础》,《社会学研究》2002年第5期。。因此,据上文所述,我们可以对1957~1966年中国城市社会救助工作做以下结论:

  首先,政府通过各种救助形式基本保障了城市弱势群体的生存。

  社会救助最根本的目的是扶贫济困,保障困难群体的最低生活需求。1957~1966年,中国实行了高度集中的计划经济体制,全体社会成员都被囊括在城市和农村两张网中。在当时较之农村人口数量少得多的城市,高就业的背景下,机关、企业职工享受着比较全面的生活、住房、劳动保险、教育、医疗等福利项目和保障,国家需要救助的只是遗漏在这两张网之外的为数很少的弱势群体。对于这些群体,政府或者以衣食住全部负责的待遇收养,或者通过生产自救、临时或定期发放救济款物等予以救助,基本保障了其生活(参见下表)。

  邯郸市院外救助统计表项目

  年份临时救济定期救济人数(人)款物(元)人数(人)款物(元)195711187365233522441958352694935312031959929327334(另有衣服1365件,被子324床,煤19694斤)5194152191961163769569125(另有麸皮粉100520斤,炒面8000斤,淀粉1000斤)42419622056554922斤粮19524841963103278462752600196423756028196518207衣物棉布2961尺,棉花票9195斤,棉衣102件,棉裤50件,被褥66条,现金1994元说明:临时救济,1958、1964年仅上半年数字,1963年仅第一季度数字,1965年仅冬季数字;定期救济,1962、1964年为上半年数字。

  资料来源:《邯郸市民政志》,河北教育出版社1989年版,第113、115页。从上表可见,当时中国城市的人均救助水平是比较低的,但就当时有限的财政转移支付能力来说是值得肯定的,政府救助几乎覆盖了该时期因各种原因致贫的城市困难户,“对解决人们吃饭、穿衣、住房、生病、子女上学等临时困难起了积极作用,保证了不冻、饿死人。”《邯郸市民政志》,河北教育出版社1989年版,第112页。相对于同时期饿死不少人的农村而言,情况要好得多。

  其次,政府帮助城市弱势群体脱困的最主要手段是帮助他们当中有工作能力的就业。当时的救助原则是生产自救为主,国家救济为辅。政府通过贯彻该精神,解决了许多弱势群体的就业。1957年末,河北省城市共有军烈属、贫民生产自救单位323个,生产人员48650人,年产值为72386元,年利润为7627万元;1963年城市社会福利生产单位78个,全民办48个,集体办30个,有职工6545人,盲聋哑残疾职工767人,占职工总数的1172%。《河北省志民政志》,河北人民出版社2010年版,第442、444页。弱势群体的就业不仅提升了他们的生存能力,解决了他们的生活困难,减少了国家的财政支出,还增强了他们对社会的认同,有助于彰显公平正义等被称为“社会主义优越性”的正向功能。这些情况进一步说明当时城市社会救助绩效是值得肯定的。

  再次,与新中国成立初期的1949~1956年相比较,此时期政府对社会救助的管理总的趋向是更加规范和细化。如前文所述,生产教养机构改变了过去既是残老孤儿的救济福利机构、也是游民劳动改造机构的混乱局面,分门别类地建立了儿童福利院、儿童教养院、老人养老院、精神病院、麻风病人院等救助机构;民政部更注重建立和健全社会救济工作制度,如社会贫困户登记制度,评议制度,分片负责,分类管理制度等,注重发挥居民委员会、街道办事处、民政部门等组织机构的合力作用。这些举措显示了政府对弱势人群的人文关怀,有利于提升救助质量和推动社会救助事业的进步。救助标准是达到一般民众的生活水平,而且除口粮外,还照顾到其他一些必要的生活费用,中华人民共和国内务部办公厅编《民政法令汇编·1956年》,1957年,第361页。这较之1956年以前不饿死人的标准也是很大的进步。

  但是,受大环境的影响,特别是“大跃进”以及各种政治社会运动的影响,社会救助事业也曾出现起伏,如邯郸市“从1958年初至1959年6月的一年半中,市、区、公社、生产队四级就建立福利事业单位206处,收养2298人……但是,由于基础不牢,再加上三年自然灾害的干扰,从1961年以后,福利事业被迫进行整顿,逐步精简或停办。1962年全市尚存烈属养老院、荣复军人疗养院共4个,收养129人;养老院、工读学校4个,收养64人……1969年把儿童教养院和救济院当成修正主义的东西予以撤销”。《邯郸市民政志》,河北教育出版社1989年版,第122页。甚至发生大的偏差,如,1958年河北省和全国其他地方大搞城市福利生产的“跃进”,提出“救济不要了,支持工农业跃进大生产”的口号,年底,河北省城市福利生产单位高达3200个,参加生产人员66万多人,1959年甚至取消救济。《河北省志民政志》,河北人民出版社2010年版,第443、444页。由于过度开发弱势群体中的劳动力资源,使许多生理性弱势群体受到不应有的伤害。好在之后国民经济调整时期予以纠正。

  最后,此时期社会救助实践给我们诸多启示,其中最重要的是