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周少来:“依法治国”:难在何处
发布时间: 2015-04-13    作者:周少来    来源:当代中国史研究 2015-01-14
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  学习中共十八届四中全会精神笔谈

  中国社会科学院政治学研究所研究员 周少来

  中共十八届四中全会胜利召开,法治盛会成为全面深化改革时代的新的里程碑,依法治国、依法执政、依法行政成为国人共识,法治国家、法治政府、法治社会已为全民呼唤,中国法治进程必将在全面现代化进程中加速起航。

  然而,知易行难,甚或更难。要把法治说法变成法治做法,要把法治口号化为法治现实,要使法治中国的阳光普照中华大地,要让人民群众在每一件司法案件中感受到公平正义,国家治理现代化的进程还有一段很艰难的路程要走。

  追本溯源,从内在的制度规定性和体制性根源来考察,难在何处呢?从人类政治文明的发展经验和世界各国治理现代化规律来看:公权力的依法配置和依法行使,是政治治理中的核心制度性问题。也就是说,公权力如何依法行使才是最难的制度性难点,公权力如何依法监督才是最终的制度性根本

  故从国家治理体系现代化的视角来说,在全面推进法治中国的进程中,最难、最关键的核心就在于依法治官。最难、最关键的核心就在于依法治权

  全面推进依法治国进程,靠什么攻坚克难?靠的是政治家坚定强大的改革勇气,靠的是全国人民的坚决支持和践行。但依据制度的长期性和决定性作用视角,最终还是要依靠制度性的全面深化改革,依靠国家治理的全面现代化。这一切都取决于全面制度革新的实践进程和落实程度。

  从人类政治文明的实践经验和实践理性来看,依法治国,本是现代文明国家治理的根本方式,是人类政治文明的法治化体现。宪法和法律的崇高尊严与普遍性规则,为多元开放的现代社会生活提供了根本规范和行为约束,为社会的秩序与活力并存,为人类的全面自由发展提供了根本制度保障。

  对于急剧转型的中国社会而言,当前正处于全面深化改革的关键时期,新型城镇化方兴未艾,社会结构快速变迁、利益结构急剧调整、思想观念多元纷呈,如何在全面现代化加快推进的同时,构建中国智慧、中国风格的政治文明和治理体系,全面推进依法治国正当其时,正可谓根本治理之道

  这其中,执政党和国家政府行使的公权力,由于其在社会生活中具有如此广泛性的示范性和引导力,更由于公权力掌握巨大资源而具有决定性的能量和作用。不言而喻,公权力如何依法行使和依法监督,在依法治国的全面提升中,就具有核心性的价值和作用,更是一项艰难而根本的命脉工程。这是因为:

  公权力的依法行使,具有广泛示范性

  代表执政党、国家和政府的各级公权力,其行使的范围、内容、方式、绩效直接代表着党和国家的形象和使命,直接与国家的资源和公共财政的分配息息相关,也与每一位公民的权利、利益和福利的公平分配,与老百姓的切身利益和实际感受息息相关,直接影响着党和政府的公信力和执行力,因此,具有全社会范围的影响力和示范性。特别是在当今中国这样一个开放多元的信息社会,网络化信息的多元传播和高速及时流动,更使一个县甚至一个乡的公权力的错误性行使,具有全社会甚至全世界的影响力,近年来多发频发的群体性事件中,也往往与公权力的不当行使和不依法行使直接相关。

  执政党和人民政府领导制定了宪法和法律,依法治国、依法执政、依法行政也已成为新时期执政党治国理政的坚定信念。所以,各级党和国家的公权力,如果能够坚决地在宪法和法律的框架和规范下,依法行使和依法接受人民监督,必将在全社会的范围内树立起坚定依法治国的先锋模范作用,树立起全社会依法治国的标杆和风向标。

  公权力的依法行使,具有广泛引导力

  公权力的行使过程,几乎都是组织性、国家性权力在社会公共生活中的行使,是否依法行使或依据法律程序行使,直接对社会组织和公民个体的行为取向具有广泛影响和引导力。特别是各级行政机关和司法机关所代表的公权力行使,其行使内容是否于法有据,行使程序是否合法,行使方式是否正当,行使结果是否具有权威和执行力,都对公民个体涉及利益纠纷的处置行为具有直接的引导力。为什么广大信访民众宁愿历经千难万险信访、不信?为什么广大信访民众奔赴北京信、不信?为什么多年来各级、各部门信访量高居不下,而各级国家司法机关却在众多海量的信访案件中无所作为?在当前涉及土地征用、房屋拆迁、工程建设、利益纠纷等群体性事件频发的情况下,不断强化和引导公民通过司法程序和有法律保障的调节程序,依法维护个人权益和解决利益纠纷事件,并使司法裁决的结果具有绝对的权威和执行力,是引导每一个公民遵从宪法和法律的基础性工程,也是法治中国建设和依法治国提升的基础性工程。

  十八届四中全会以后,依法治国进程将会加速起航,法治中国建设也将再踏征程,这是当前推进国家治理体系和治理能力现代化的根本保证,也是中国全面深化改革现代化进程顺利推进的根本保证。针对目前依法治国进程中存在的最难问题根本性体制缺陷,必须在公权力的依法配置、依法行使和依法监督方面,全面加大、加强制度化和法治化建设的改革力度和深度。

  公权力的配置,必须进一步依法具体化

  公权力的配置是否合理和明晰,是公权力依法行使的制度前提和条件,对于各级党和政府及其部门权力的设置和配用,必须依据宪法和上位法的根据,做到尽可能的具体化和明晰量化。法无授权不可为政府权力清单制度的建立和完善,是依法行使权力的制度核心和基础。制定权力设立、配置的法律和制度,应尽可能压缩模糊权力、擦边权力、交叉权力、灰色权力以及任意自由裁量的权力空间。什么机构、什么职位配置什么权力、行使多大权力、有什么样的其他权力相互制约和平衡,都应该有法律依据和具体的法律程序性规范。十八届四中全会提出的政府组织法政府程序法的制定和实施,必将使政府权力的设立和行使有法治化的权依法授

  公权力的行使,必须进一步依法公开化

  公权力的行使,关涉公权力的人民性和国家性,是人民权利和国家权力的委托行使,必须进一步加强公开化、法治化建设。除非涉及国家机密和国家安全的特殊公权力,一切公权力的行使过程,都必须有法律具体规定的公开化程序或公开化规定。用法治化的问责机制保证坚持以公开为常态、不公开为例外原则的落实到位,只有明确制定公权力行使的刚性公开化规定,才能使让权力在阳光下运行有法律制度化保障,才能使让人民监督权力有法治化的基础和前提。也就是说:只有权力公开了,人民才能知情,只有知情了,才能保证人民监督权力,才能真正做到法治化的权依法行

  公权力的行使,必须进一步依法加强监督

  公权力的依法具体化配置,是公权力依法行使的前提;公权力的依法公开化规定,是依法加强对公权力监督的制度保障和基础。然而,再明晰的公权力设置,也可能存在自由裁量的空间,再公开的公权力行使,也可能存在人为暗箱操作的漏洞。因此,最终堵塞公权力行使中的寻租漏洞,防止公权力异化腐败的根本保障,是进一步依法加强对公权力的制度性、常态化监督和制约。所以,必须加大推进公权力进一步的明晰化和公开化,强化公权力在人民看得见的阳光下运行。只有加大制度化监督力量,动员党和政府、人民团体、社会组织、媒体舆论和广大公民,动员全社会都参与到对公权力监督运行的全过程中来,形成监督公权力的法治化合力,才是实现公权力依法监督的最终和根本保证,才能真正做到法治化的权依法督

  随着全面推进依法治国进程的不断落实,国家治理现代化的要求必将使公权力的配置进一步依法明晰具体,使公权力的行使进一步依法公开透明,使公权力的监督进一步依法加强合力。充分发挥公权力依法行使的法治化示范性和引导力,才能最终克服依法治国的最难之处,才能解决依法治国的体制性缺陷。也只有如此扎实推进,法治中国的阳光才能普照神州,每一个公民才能在每一天的生活中感受到法治正义,中华民族伟大复兴的全面现代化事业才会有法治化的制度保证。

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