我国水资源分布很不均衡，加之受气候、地貌、地质等自然因素，以及工业污染、地下水超量开采等人为因素的影响，导致农村地区特别是丘陵山区、黄土高原区、石山区、草原牧区等长期存在饮用水水质不合格或水量不足、取水不便等问题。长期以来，学者们对此问题的研究主要集中在农村饮水安全问题的成因及对策、农村饮水安全工程的建设及管理、农村饮水水源地保护的现状及对策等方面，而探讨新中国成立后党和政府解决农村饮水安全问题的进程及经验的学术研究尚较薄弱。梳理新中国解决农村饮水安全问题的历史进程，总结其经验启示，不仅具有充实当代中国史研究的学术价值，而且可以为新时代进一步提高农村饮水质量与安全水平提供借鉴。

　　起步阶段（1949—1979年）：以修建小型灌饮结合工程为主

　　我国农村有些地区在历史上就严重缺水，人、畜饮水困难，遇到干旱年份缺水问题更为突出。新中国成立后，党和政府对防旱抗旱、兴修水利和解决人、畜饮水问题给予高度重视。1952年2月8日，中央人民政府政务院印发的《关于大力开展群众性的防旱、抗旱运动的决定》强调：“旱灾对我国农业生产的危害是具有历史性的”，要求“各地政府必须把防旱作为长期生产建设事业中的主要工作”。1957年9月24日，中共中央、国务院发布的《关于今冬明春大规模地开展兴修农田水利和积肥运动的决定》指出，要“积极广泛地兴修农田水利”，“在牧区应该注意逐步解决人、畜饮水问题”。1965年8月，水利电力部召开的全国水利会议强调，牧区和缺水地区的水利工作“要首先解决人畜饮水问题”。

　　新中国成立后，卫生部等部委从国情出发，多次制定和修订了饮用水标准。1956年10月9日，国家建设委员会、卫生部批准的《饮用水水质标准》，对饮用水的色、嗅和味、pH值、细菌总数、大肠菌类数、总硬度、铅、砷、氟化物、铜、锌、余氯、酚、总铁、有害物这15项水质指标的限值做出了规定。12月28日，国家建设委员会、卫生部批准的《集中式生活饮用水水源选择及水质评价暂行规则》对水源选择及水质鉴定、采样及检验、水源鉴定的结论等做出明确规定。1959年8月31日，建筑工程部、卫生部批准的《生活饮用水卫生规程》，涵盖了水质标准、水源选择、水源卫生防护等方面，其确定的限值水质指标增至17项。1976年5月3日，中华人民共和国基本建设委员会、卫生部发布的《生活饮用水卫生标准TJ20-76（试行）》进一步完善了水质标准、水源选择、水源卫生防护、水质检验等方面的规定，其确定的限值水质指标增至23项。上述文件为这一阶段通过开发利用地下水源缓解农村饮水困难、不断提高饮水质量提出了具体标准。

　　20世纪50—60年代，我国结合兴修水利工程，在一些地区有组织地开展了农村人、畜饮水解困工作，即组织缺水地区的农民在房前屋后挖水窖、打水井、修水池等，在发展农田灌溉的同时解决了农村部分地区的人、畜饮水困难。据统计，1957年全国共有各类水井774.49万眼，比1949年增加了2倍多。60年代，随着工业的发展，凿井机具和提水设备都有很大发展。我国北方有些地表水资源匮乏的地区开始应用机井开发利用中深层地下水，极大地提高了开发利用地下水资源的效率。据统计，至1970年，“北方地区机井达到91万多眼，其中配套数为62万眼”。

　　20世纪70年代初，我国北方地区连续发生干旱。在国家的支持下，北方地区普遍开展了打井抗旱运动，开始大规模开发利用地下水资源。1972年8月31日至9月18日，国务院召开的北方地区抗旱会议提出要大规模地开展抗旱打井，并决定3年内在北方地区新建机电井100万眼。1973年7月25日至8月10日，国务院召开的北方地区抗旱会议开始把抗旱打井正式纳入国家计划，并在资金、物资等方面给予支持。从此，北方17个省区市开始了有组织、有计划、大规模的、群众性的抗旱打井工作。据统计，1973—1979年，在北方17个省区市的1200多个县（旗）中有900多个县（旗）开展了打井工作，建成机井220万眼，发展井灌面积1.1亿亩；有79个牧业县（旗）装备了打井队，建成供水基本井3100多眼，加上其他小型水利设施，改善供水不足草原和开辟无水草原11万平方公里；在长期缺水的山丘区、牧区、黄土塬区和地方病区，通过打深井和建设小型高扬程抽水站，解决了约1000万人、700万头牲畜的饮水困难。北方17个省区市大规模的抗旱打井工作也影响和带动了南方一些地区的机井建设。据统计，截至1979年底，福建、广东、浙江、湖北、四川、云南、广西等省区的机井总数达到了3.75万眼。

　　1949—1979年，党和政府为解决农村饮水困难，组织农民开发利用地下水资源、修建小型灌饮结合工程，把解决农村人、畜饮水困难与兴修水利、防旱抗旱、农田灌溉结合起来，累计解决了4005万人、2096万头牲畜的饮水困难。

　　拓展阶段（1980—1999年）：以实施防病改水工程为主

　　1978年，我国发生了历史上罕见的特大旱灾。受此影响，农村地区人、畜饮水困难愈加严重。据统计，1979年，全国农村尚未解决饮水困难的人口数、牲畜数分别为4075万人、3051万头。1980年4月13—19日，水利部在山西省阳城县召开全国第一次农村人畜饮水工作会议，提出了解决农村地区人、畜饮水困难的五年奋斗目标，并制定了《关于农村人畜饮水工作的暂行规定（草案）》。1983年5月24日至6月2日，水利电力部召开的全国水利工作会议提出，到2000年“基本解决全国农村和牧区的人畜饮水困难”。1991年11月29日，中共十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》再次提出，到20世纪末“基本解决缺水地区人畜饮水困难”。

　　我国农村饮用水含氟超标问题一直较为突出，卫生部等在制定饮用水水质标准时对氟化物的含量都做出了限值规定。1985年8月16日，卫生部发布的《生活饮用水卫生标准（GB5749-85）》所确定的限值水质指标增至35项，其中氟化物含量不得超过1.0毫克/升。1991年5月3日，全国爱国卫生运动委员会、卫生部发布的《农村实施〈生活饮用水卫生标准〉准则》将农村生活饮用水水质划分为三级，并明确了水质分级评价准则和卫生要求，对水质氟化物含量做出了具体规定。上述文件为这一阶段通过修建防病改水工程来解决农村饮水困难、不断提高饮水质量提出了明确的要求。

　　这一阶段，党和政府把解决农村地区饮水困难作为一项重要工作，制定的政策和采取的措施主要包括以下几个方面：

　　明确规定农村人、畜饮水和缺水的标准及解决范围  1984年7月，水利电力部向国务院提交了《关于加速解决农村人畜饮水问题的报告》和《关于农村人畜饮水工作的暂行规定》，8月，国务院同意并转发。暂行规定中明确提出农村人、畜饮水的标准是：“干旱期间，北方每人每日应供水十公斤以上；南方四十公斤以上。每头大牲畜每日应供水二十至五十公斤，每头猪、羊每日供水五至二十公斤。平均年降雨量在六百毫米以下利用旱井、旱窖的地方，蓄水量以蓄一年够一至二年用为宜。南方地区，七十天至一百天不下雨保证有水吃”。农村人、畜缺水的标准是：“出村（寨）单程二至四华里以上的，或至取水点垂直高度一百米以上的缺水村庄（寨）”。这是我国首次提出农村人、畜饮水和缺水的标准。暂行规定还提出了解决农村人、畜缺水的范围：“解决农村（包括牧区、渔区）社员的生活用水”。明确农村人、畜饮水标准、缺水标准、解决范围等问题，有利于水利部门等相关单位确定工作对象，从而为进一步推进农村饮水问题的解决创造了条件。

　　把防病改水纳入农村饮水解困范围  1977年，中共中央北方防治地方病领导小组决定把防治氟中毒病列入地方病防治规划，并“确定水源型氟改水工作由水利部门负责”。进入20世纪80年代，党和政府加快了防氟改水工作的步伐。1983年5月6日，卫生部颁布了《改水防治地方性氟中毒暂行办法》，强调改水防氟工程建设投资坚持民办公助的原则，采取国家、集体、个人集资的办法解决；改水防氟工程建设本着先重病区、后轻病区和因地制宜的原则，分期分批安排。1991年11月21—24日，卫生部在河南洛阳召开了“全国改水降氟管理工作会议”，总结交流了改水降氟工作经验，分析了改水降氟管理工作的形势，研究了进一步加强改水降氟工程设施管理的对策和办法。据2000年统计，“全国完成改水任务的病区村为43123个，占病区村总数的37.56%，其中中、重病区村完成改水任务的占51.45%，受益人口3974万人”。

　　制订专项规划推进农村饮水解困工作  1985年9月17—23日，水利电力部在河南郑州召开了第二次全国农村人畜饮水工作会议，要求各地“组织专业人员对本地区人畜饮水困难进行普查，在普查的基础上制订本省（区、市）人畜饮水（含氟病改水）规划”。1991年11月28日，水利部印发了《全国农村人畜饮水、乡镇供水十年规划和“八五”计划》（以下简称《规划》），这是我国首个有关农村人、畜饮水问题的全国性规划。《规划》提出：“八五”计划时期解决农村饮水困难人数要达到需要解决人数的85%；到2000年底，全国累计解决农村饮水困难人数要达到需要解决人数的98%。通过制订专项规划明确农村饮水解困工作的目标、措施、要求等问题，对于推进农村饮水解困工作具有重要的引领作用。

　　通过多种渠道增加农村饮水解困资金投入  为解决农村饮水困难，中央政府安排了小型农田水利补助费、中央特大抗旱经费、支援经济不发达地区发展资金，地方政府也安排了相应的财政资金。此外，中国政府还在1985—2002年利用三期世界银行贷款来解决农村饮水困难。其中，世界银行一期贷款额度为8000万美元，项目期为1985—1990年，在北京、辽宁、陕西、浙江、四川的25个县（市）实施，受益人口约600万人。世界银行二期贷款额度为7890万美元，项目期为1992—1997年，在新疆、广西、云南、甘肃、内蒙古、湖南6个省（区）的75个县实施，受益人口900多万人。世界银行三期贷款额度为7000万美元，项目期为1997—2002年，在河北、内蒙古、江西、湖北和云南5个省（区）的40个县实施，受益人口约460万人。

　　通过以工代赈建设农村饮水解困工程  1985—1987年，国家“动用库存粮、棉、布折款27亿元，采取以工代赈办法，帮助贫困地区修建道路和水利工程（含解决人畜饮水困难），经过3年实施，共解决了1440万人、971万头牲畜的饮水困难”。“九五”计划时期，国家“安排以工代赈资金35亿元，重点进行了以打井、铺设管道、集雨、塘坝、蓄水池为主要内容的人畜饮水工程建设。累计解决贫困地区3000多万人、4000多万头牲畜的饮水困难，占贫困地区同期解决人畜饮水困难总数的70%以上”。

　　1980—1999年，党和政府解决农村饮水困难以实施防病改水工程为主，通过打井、引河水、引泉水等途径改换原高氟饮用水源，或对原高氟饮用水源进行降氟处理，首次明确了农村饮水、缺水标准，首次制定了解决农村饮水困难的发展规划。

　　推进阶段（2000—2004年）：以实施农村饮水解困工程为主

　　截至2000年初，按照1984年确定的农村饮水困难标准进行统计，全国农村饮水困难人口还有5020万，其中，2423万人是1993年制定《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》时在册、至1999年底尚未解决的农村饮水困难人口；另外2597万人是由于气候干旱、水源条件变化、人口增长等原因而产生的新增饮水困难人口。

　　2000年2月28日至3月1日，水利部召开全国水利厅局长会议，要求各地要“抓紧制定力争三年解决2400万群众饮水困难的实施计划”。6月11日，水利部召开全国乡镇供水农村饮水工作会议，再次强调要“集中力量，用三年时间基本解决我国农村人口饮水困难问题。首先要确保解决1993年制定《国家八七扶贫攻坚计划》时在册、至今尚未解决的2400万人的饮水问题。与此同时，还要解决近年新出现农村饮水困难人口”。2001年12月30日，水利部印发了《关于实施农村饮水解困工程的意见》，决定“十五”计划期间在严重缺水地区实施农村饮水解困工程。

　　2001年6月7日，卫生部发布了《生活饮用水卫生规范》，内容包括生活饮用水水质卫生规范、生活饮用水输配水设备及防护材料卫生安全评价规范等，其确定的限值水质指标增至96项。该规范为这一阶段通过实施农村饮水解困工程来解决农村饮水困难、不断提高饮水质量提供了依据。

　　这一阶段，党和政府实施农村饮水解困工程的政策措施主要包括以下几个方面：

　　明确工程覆盖对象、实施范围和农村饮水困难标准  水利部发布的《关于实施农村饮水解困工程的意见》明确规定：农村饮水解困工程覆盖对象是“严重缺水地区的饮水特困人口，即正常年份取水距离远、取水难度大、缺水时间长的饮水困难人口”。工程实施范围是“中西部22个省（区、市、生产建设兵团）216个地（市）1299个县（市）的部分乡村，解困总人口约为2070万，其中，西部省区1145万，中部省区925万”。同时，意见进一步明确了农村饮水困难标准，即“居民点至取水点的水平距离大于1—2公里、或垂直高差超过100米，正常年份连续缺水70—100天；水源型氟病区为饮用水中含氟量超过1.1毫克/升，当地出生8—15岁人群中氟斑牙患病率大于30%，出现氟骨症病人”。明确农村饮水解困工程的覆盖对象、实施范围和农村饮水困难标准，对于推进农村饮水解困工作具有重要意义。

　　明确工程建设标准  《关于实施农村饮水解困工程的意见》明确规定，农村饮水解困工程的目标和任务是：“用3年或稍长一些时间，基本解决中西部农村2070万人的特困饮水问题”，建设标准要求供水水质要达到《农村实施〈生活饮用水卫生标准〉准则》的要求，“用水量最低标准按正常年份和10年一遇干旱年的人均日用水量划分，分别达到：南方地区，正常年份35升，干旱年20升；北方地区，正常年份20升，干旱年12升，水源保证率为90%”。通过明确农村饮水解困工程建设标准，既可避免因超标准建设导致后期运行维护费用过高的问题，又可避免因工程质量问题给后期管理工作埋下隐患。

　　强调因地制宜选择工程形式  各地水利部门注重因地制宜地选择农村饮水解困工程的形式，即“对水源有保证、人口较集中、经济条件较好的地方，要尽可能发展集中连片供水工程；对居住分散、交通不便的山区，则应考虑以分片建池、集雨建窖等方式解决。在工程分散、水源保证率相对较低的地区，可在一定范围内兴建若干保证率较高的集中供水工程，以便在发生特大干旱或连旱数年时，能采取应急措施，保证群众基本生活用水。对少数工程建设难度大,维持正常运营困难的边远山区，还可以考虑移民措施”。从实际出发，因地制宜选择农村饮水解困工程形式，有利于做到稳定解困，避免工程建成后再次发生用水困难的现象。

　　注重工程建设管理  这一阶段，相关部门加强了对农村饮水解困项目工程建设的管理，如2000年9月1日，水利部和国家计划委员会联合印发《农村人畜饮水项目建设管理办法》，明确规定了农村地区人、畜饮水项目申报审批、资金筹措、项目实施、项目验收、建后管理维护、目标责任管理等问题。据此，“每个实施项目的省（区、市）都制定了管理办法或实施细则；一些地市直至县市也根据国家和省区的有关规定，结合当地实际，制定了更详细、更具体、更具操作性的管理办法和规章制度。内容涉及前期工作、资金管理和使用、工程设计与审批、施工队伍选择、设备材料采购、施工质量控制、项目验收及工程建后管理等方面”。通过加强工程建设管理，使工程建设项目从准备、报批到实施、验收等各个环节都有章可循。

　　完善工程运行管理体制  实施项目的省（区、新疆生产建设兵团）在农村饮水解困工程中，注重改革完善工程的运行管理体制，针对不同的工程类型和规模采取不同的管理方式，即“对水窖、水池、水柜等微型集雨工程，采取国家补助，农户自建、自有、自管、自用的体制；对自然村或行政村为单元的小型农村饮水工程，采取国家补助，农户自筹，由受益农户在民主协商的基础上成立用水协会，实行自主管理；对跨村、跨乡的区域集中供水工程，采取专管机构、受益村和用水户协会管理相结合的办法，实行有偿供水，合理收费，促进工程良性运行”。据此，山西、内蒙古、吉林、安徽、广西、四川、贵州、云南、宁夏、新疆生产建设兵团等制定了《农村引水工程运行管理办法》，使农村饮水解困工程运行管理有规可依。农村饮水解困工程项目多、规模小、分布面广，建成后管理难度较大，只有通过改革建立起完善的工程运行管理体制，才能确保工程长期发挥效益。

　　2000—2004年，党和政府解决农村饮水困难以实施农村饮水解困工程为主，中央财政“共安排国债资金98亿元，加上各级地方政府的配套资金和群众自筹，总投入180多亿元，解决了农村5700多万人口的饮用水困难”，其中“包括370多万农村人口饮用水氟砷含量超标问题”。这一阶段，我国再次明确了农村人口饮水困难标准，在有条件的地方优先建设集中连片供水工程，注重加强对农村饮水解困工程的管理，建立起良性运行的工程建设与管理机制。

　　加速阶段（2005—2015年）：以实施农村饮水安全工程为主

　　截至2004年底，“全国农村饮水不安全人口为32280万人，占农村人口的34%。其中，水质不安全人口为22722万人，占饮水不安全总人口的70%；水量、方便程度或保证率不达标人口为9558万人，占饮水不安全总人口的30%”。据此，中共中央、国务院在连续三年下发的推进农村、农业发展的文件中都包含农村饮水安全的内容。

　　2004年12月31日，中共中央、国务院《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》强调：“在巩固人畜饮水解困成果的基础上，高度重视农村饮水安全，解决好高氟水、高砷水、苦咸水、血吸虫病等地区的饮水安全问题，有关部门要抓紧制定规划”。

　　2005年12月31日，中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出：“在巩固人畜饮水解困成果基础上，加快农村饮水安全工程建设”。

　　2006年12月31日，中共中央、国务院《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》明确指出：“‘十一五’时期，要解决一亿六千万农村人口的饮水安全问题”。

　　由于受饮用水水质标准提高、农村水源变化以及早期工程老化、报废等因素的影响，截至2010年底，全国农村饮水不安全人数为29810万人，其中，饮用水水质不达标的有16755万人，占饮水不安全人数的56.2%，缺水（水量、方便程度和保证率不达标）的有13055万人，占饮水不安全人数的43.8%。鉴于此，2010年12月31日，中共中央、国务院《关于加快水利改革发展的决定》强调，要“继续推进农村饮水安全建设。到二〇一三年解决规划内农村饮水安全问题，‘十二五’期间基本解决新增农村饮水不安全人口的饮水问题。积极推进集中供水工程建设，提高农村自来水普及率”。2012年12月31日，中共中央、国务院《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》重申“‘十二五’期间基本解决农村饮水安全问题”。

　　2004年11月24日，水利部、卫生部发布了《农村饮用水安全卫生评价指标体系》，该指标体系分为安全和基本安全两个档次，由水质、水量、方便程度和保证率四项指标组成；四项指标中只要有一项低于安全或基本安全最低值，就不能定为饮用水安全或基本安全。其中规定“水质：符合国家《生活饮用水卫生标准》（指GB5749-85——笔者注）要求的为安全；符合《农村实施〈生活饮用水卫生标准〉准则》要求的为基本安全。水量：每人每天可获得的水量不低于40—60L为安全；不低于20—40L为基本安全”。“方便程度：人力取水往返时间不超过10min为安全；取水往返时间不超过20min为基本安全。保证率：供水保证率不低于95%为安全；不低于90%为基本安全”。2006年12月29日，卫生部、国家标准化管理委员会印发的《生活饮用水卫生标准（GB5749-2006）》规定了生活饮用水水质卫生要求、生活饮用水水源水质卫生要求、集中式供水单位卫生要求、二次供水卫生要求、涉及生活饮用水卫生安全产品卫生要求、水质监测和水质检验方法，其确定的限值水质指标增至106项。上述文件为这一阶段通过实施农村饮水安全工程来解决农村饮水安全问题、不断提高饮水质量提供了依据。

　　这一阶段，党和政府实施农村饮水安全工程的政策措施主要包括以下几个方面：

　　扩大农村饮水安全的解决范围 2005年12月20日，国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）印发的《农村饮水安全工程项目建设管理办法》明确提出，解决农村饮水安全问题的范围主要是指解决农村（包括牧区、渔区和农村学校）人口的生活用水。这是我国首次把农村学校饮水问题纳入解决范围。2006年8月30日，国务院常务会议审议并原则通过、2007年5月30日国务院正式批准的《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》首次把乡镇、国营农场和林场、新疆生产建设兵团的团场和连队等的饮水问题纳入解决范围。

　　明确提出全国农村饮水安全工作目标  为了加快解决农村饮水安全问题，尤其是部分地区水质严重超标问题，《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》提出，“十一五”时期要“解决1.6亿人的农村饮水安全问题（约涉及15万多个行政村），使农村饮水不安全人数减少一半，集中式供水受益人口比例提高到55%”，“重点解决饮用水中氟大于2mg/L、砷大于0.05mg/L、溶解性总固体大于2g/L、耗氧量（CODMn）大于6mg/L、致病微生物和铁、锰严重超标的水质问题”。2012年3月21日，国务院常务会议审议通过的《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》提出，“十二五”时期要“解决2.98亿农村人口（含国有农林场）饮水安全问题和11.4万所农村学校的饮水安全问题，使全国农村集中式供水人口比例提高到80%左右”。

　　加强农村饮水安全工程项目建设管理  2005年，国家发改委印发了《农村饮水安全工程项目建设管理办法》；2007年，国家发改委对其进行了修订，形成了《农村饮水安全项目建设管理办法》；2013年，国家发改委再次对这一管理办法进行修订，形成了《农村饮水安全工程建设管理办法》，并于2013年12月31日颁布实施，对农村饮水安全工程项目前期工作程序和投资计划管理、资金筹措与管理、项目实施、建后管理、监督检查等做了明确规定。

　　建立和完善农村饮水安全规章制度  2007—2015年，国务院有关部委相继印发了《农村饮水安全项目建设资金管理办法》《关于加强农村饮水安全工程卫生学评价和水质卫生监测工作的通知》《关于进一步加强农村饮水安全工程建设和运行管理工作的通知》《关于加强饮用水卫生监督监测工作的指导意见》《农村饮水安全工程建设管理年度考核办法》《关于加强农村饮用水水源保护工作的指导意见》等，进一步建立和完善了有关农村饮水安全工作的规章制度。

　　2005—2015年，党和政府解决农村饮水问题以全面实施农村饮水安全工程为主，农村饮水工程的重点由“解困”向“安全”转变，即由解决水量问题向注重水量与水质并进转变。这一阶段，我国“新建农村集中式供水工程23万处、分散式供水工程68万处”，全面解决了《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》所确定的“2.98亿农村居民和4133万农村学校师生饮水安全问题，同步解决四省藏区等特殊困难地区规划外566万农村人口的饮水安全问题，农村集中式供水受益人口比例由2010年底的58%提高到2015年底的82%，农村自来水普及率达到76%，供水水质明显提高”。

　　攻坚阶段（2016年以来）：以实施农村饮水安全巩固提升工程为主

　　由于各级党委和政府对农村地区饮水安全问题的高度重视，至“十二五”计划末期，农村长期存在的饮水不安全问题基本得到解决，但由于“我国特殊的国情和发展阶段，特别是受水源条件、工程状况、居住分布、人口变化和标准提升等因素影响，农村饮水安全工程在水量、水质保障和长效运行等方面还存在一些薄弱环节，保障农村饮水安全工作将是一项长期的任务”。

　　2015年12月31日，中共中央、国务院《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》提出，“十三五”时期要“强化农村饮用水水源保护。实施农村饮水安全巩固提升工程。推动城镇供水设施向周边农村延伸”。2016年1月11—12日，水利部召开的全国水利厅局长会议重申，“十三五”时期要实施农村饮水安全巩固提升工程，以进一步提高农村集中供水率、自来水普及率、水质达标率和供水保证率。2017年3月2日，国家发改委、水利部印发的《关于做好“十三五”农村饮水安全巩固提升工作的通知》强调，要准确把握实施农村饮水安全巩固提升工程的总体思路和工作目标，抓好重点任务落实，多渠道筹集工程建设资金，落实主体工作责任，强化规划实施等方面的监督考核。

　　2018年3月29日，中国水利学会发布了《农村饮水安全评价准则（T/CHES18-2018）》，其中规定了水质、水量、用水方便程度和供水保证率4项农村饮水安全评价指标，这“4项指标全部达标才能评价为安全；4项指标中全部基本达标或基本达标以上才能评价为基本安全。只要有1项未达标或未基本达标，就不能评价为安全或基本安全”。该准则为这一阶段通过实施农村饮水安全巩固提升工程来解决农村饮水不安全问题、不断提高饮水质量提供了遵循。

　　这一阶段，党和政府采取的政策措施主要包括以下几个方面：

　　明确提出全国农村饮水安全巩固提升工作的总体目标  为了进一步提高农村集中供水率、自来水普及率、供水保证率和水质达标率，加快建立“从源头到龙头”的农村饮水安全工程建设和运行管护体系，国家发改委、水利部印发的《关于做好“十三五”农村饮水安全巩固提升工作的通知》提出了“十三五”时期全国农村饮水安全工作的总体目标：“到2020年，全国农村饮水安全集中供水率达到85%以上，自来水普及率达到80%以上，水质达标率整体有较大提高，小型工程供水保证率不低于90%、其他工程的供水保证率不低于95%，城镇自来水管网覆盖行政村的比例达到33%，进一步健全供水工程运行管护机制、逐步实现良性可持续运行。优先安排实施建档立卡农村贫困人口饮水安全巩固提升工程，全面解决贫困人口饮水安全问题”。

　　加强农村饮水安全巩固提升工程省级规划编制  2016年1月15日，国家发改委等部门印发的《关于做好“十三五”期间农村饮水安全巩固提升及规划编制工作的通知》指出：《农村饮水安全巩固提升工程“十三五”规划》“以省为单位，由省级发展改革委会同同级水利、卫生计生、环保、财政、住房城乡建设等部门组织编制，报省级人民政府批准”，规划由地方政府组织实施，“中央财政重点对贫困地区等予以适当补助”。同时，作为通知附件下发的《〈农村饮水安全巩固提升工程“十三五”规划〉编制工作大纲》明确了规划的思路与编制原则、农村饮水安全现状评价与预测、规划目标与总体布局、建设标准与重点建设内容、投资估算与资金筹措、管理改革任务、保障措施等问题。

　　加强农村饮水安全巩固提升工程责任监督  2019年1月2日，水利部印发的《关于建立农村饮水安全管理责任体系的通知》要求各地要全面落实农村饮水安全管理“三个责任”，即“农村饮水安全管理地方人民政府的主体责任、水行政主管等部门的行业监管责任、供水单位的运行管理责任”；“健全完善县级农村饮水工程运行管理机构、运行管理办法和运行管理经费‘三项制度’，确保农村饮水工程有机构和人员管理，有政策支持、有经费保障”；创新农村饮水工程运行管理模式，“按照‘谁投资、谁所有，谁受益、谁负担’的原则，推进农村饮水工程产权制度改革，通过确权颁证等方式，明晰工程的所有权、经营权和管理权”。

　　加强农村饮水安全巩固提升工作考核  2017年7月1日，水利部等部门联合印发了《农村饮水安全巩固提升工作考核办法》，明确规定了该考核的目的、依据、原则、内容、组织、方法等内容。就考核内容来说，主要包括以下几方面：一是责任落实情况，主要考核省级政府或相关部门是否将农村饮水安全巩固提升任务完成情况及考核结果纳入对市县政府或有关部门的综合考核评价体系。二是建设管理情况，主要考核根据规划分解的当年年度任务完成情况，包括地方资金落实、受益人口、精准扶贫、农村集中供水率、自来水普及率、水质达标率、供水保证率和城镇自来水管网覆盖行政村的比例等情况。三是水质保障情况，主要考核截至当年年底水源保护区或保护范围划定、区域水质检测中心运行管理及水质达标等情况。四是运行机制情况，主要考核截至当年年底工程良性运行管护、安全生产、用水户满意度、信息化技术应用、宣传培训、材料报送等情况。

　　2016年以来，党和政府解决农村饮水安全问题是以全面实施农村饮水安全巩固提升工程为主，强化水源地保护和水质监测检验，建设跨村、跨乡镇联片集中供水工程，推进城镇供水公共服务向农村延伸，提高城镇自来水管网覆盖乡镇行政村的比例。“‘十三五’期间，水利部会同国家发改委、财政部累计安排农村饮水安全巩固提升工程建设中央补助资金296.06亿元，各地共完成投资2093亿元，提高了2.7亿农村人口供水保障水平，农村规模化供水覆盖人口达到50%，全国农村集中供水率达到88%，自来水普及率达到83%”。同时，妥善解决了高氟水和苦咸水问题，“截至2020年底，解决了975万农村人口饮水型氟超标问题、120万农村居民饮用苦咸水问题”。

　　新中国解决农村饮水安全问题的经验启示

　　新中国成立以来，党和政府不断完善各项举措，逐步解决农村饮水安全问题，创造和积累了丰富的经验，对于进一步提高农村饮水质量具有重要的启示意义。

　　（一）坚持农村饮水安全保障地方行政首长负责制

　　2002年6月25日，国家计划委员会、水利部颁发的《关于进一步做好农村人畜饮水解困工作的意见》明确要求，地方各级政府必须把农村地区人、畜饮水解困工作“作为政府的一项重要职责，建立健全行政首长负责制”。此后，中共中央、国务院于2010年12月31日做出《关于加快水利改革发展的决定》，国家发改委等部委于2013年12月31日印发的《农村饮水安全工程建设管理办法》，水利部等于2015年6月25日印发的《关于进一步加强农村饮水安全工作的通知》、2019年1月2日印发的《关于建立农村饮水安全管理责任体系的通知》等都重申要坚持农村饮水安全保障地方行政首长负责制。

　　农村饮水安全保障工作行政首长负责制的主要内容包括：“根据本地区饮水困难人口的数量和分布状况，结合国家投资计划和地方财力，分期分批拟定农村人畜饮水解困计划，把任务层层分解，落实到人”；“将农村饮水安全保障工作纳入对政府领导干部考核的内容，逐级落实政府主体责任，明确政府责任人、部门责任人和项目责任人，建立健全政府‘一把手’负总责、政府分管领导具体负责、部门合力推进的有效机制，层层传导压力，严格跟踪问效，切实强化责任制的刚性约束”；按照国家发改委、水利部等与各有关省区市签订的农村饮水安全工程建设管理责任书要求，“细化实化领导责任、部门责任、基层建管责任，将责任落实到岗、明确到人，一级抓一级，层层抓落实”等。通过建立行政首长负责制，可以强化地方政府和领导干部做好农村饮水安全工作的使命感，增强政治意识、责任意识，提高农村饮水安全工作的成效。

　　（二）以顶层设计的发展规划引领农村饮水安全工作

　　首先，要把解决农村饮水安全问题纳入国家整体发展规划。1982年12月10日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划》强调，要“解决北方重点地区用水问题”。此后，解决农村饮水安全问题成为每个“五年计划（规划）”的重要内容。例如，《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》强调，要“解决部分地区人、畜饮水困难的问题”，“农村饮用水改水受益人口达到85%”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》强调，要“实施农村饮水安全巩固提升工程”，“推进新型农村社区集中供水，农村自来水普及率达到80%”。保障农村饮水安全是国民经济和社会发展的重要内容，把解决农村饮水安全问题纳入国家整体发展规划，这为在经济社会持续健康发展中解决农村饮水安全问题提供了基本遵循。

　　其次，要把解决农村饮水安全问题纳入全国水利发展规划。1980年，水利部把解决农村地区人、畜饮水困难列入“六五”水利规划。1993年，水利部印发的《九十年代中国水利改革与发展纲要》提出，到2000年“基本解决农村人畜饮水困难”。此后，《全国水利发展第十个五年计划和2010年规划》《全国水利发展“十一五”规划》《全国水利发展“十二五”规划》《水利改革发展“十三五”规划》等都把解决农村饮水安全问题作为重要内容。解决农村饮水安全问题是水利工作的首要任务，把解决农村饮水安全问题纳入全国水利发展规划，这为水利部门在水利改革发展中解决农村饮水安全问题提供了基本依据。

　　最后，要制定专门的农村饮水安全规划。2005—2012年，我国相关部委组织制定了《2005—2006年农村饮水安全应急工程规划》《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》等，通过完善的农村饮水安全建设规划，明确了农村饮水安全工作的指导思想、基本原则、目标任务、技术路线、建设标准、投资估算、资金筹措、效益分析、环境影响评价、保障措施等，规范和引领了农村饮水安全建设工作。

　　（三）把解决农村饮水安全问题与推进扶贫开发相结合

　　首先，要把解决农村饮水安全问题纳入反贫困规划纲要。如《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》把“基本解决人畜饮水困难”确定为扶贫攻坚的奋斗目标之一，强调要“采用多种形式解决人畜饮水困难”。《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》强调“2010年前，基本解决贫困地区人畜饮水困难”。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》强调，“到2015年，贫困地区农村饮水安全问题基本得到解决。到2020年，农村饮水安全保障程度和自来水普及率进一步提高”。《十三五脱贫攻坚规划》强调，要全面推进农村饮水安全巩固提升工程，“做好与贫困村、贫困户的精准对接”，“到2020年，贫困地区农村集中供水率达到83%，自来水普及率达到75%”。解决贫困人口饮水安全问题是脱贫攻坚“两不愁三保障”的硬性指标，把解决农村饮水安全问题纳入反贫困规划纲要，这为解决贫困人口饮水安全问题提供了重要指导。

　　其次，要把解决农村饮水安全问题纳入水利扶贫规划纲要。如《全国水利扶贫规划纲要（2001—2010年）》强调，“十五”期间要“基本解决制订《国家八七扶贫攻坚计划》时在册、至今尚未解决的尤其是少数特困地区群众（包括特困移民）的饮水困难”；“十一五”期间“首先是提高解决饮水困难的水量水质标准和水源保证率”。《全国水利扶贫规划（2011—2020年）》提出要“加快推进农村集中供水，到2015年，解决规划区9679万农村人口饮水安全问题”。《“十三五”全国水利扶贫专项规划》指出，要“在352个老区贫困县共建成集中供水工程3.9万处，使800万贫困人口受益；不具备管网延伸、集中供水工程的地方，因地制宜改造配套一批供水工程，使老区200万贫困人口受益”。《水利扶贫行动三年（2018—2020年）实施方案》强调，要“加快实施贫困地区农村饮水安全巩固提升工程，因地制宜加强供水工程建设与改造，进一步提高农村集中供水率、自来水普及率、供水保证率和水质达标率，到2020年全面解决贫困人口饮水安全问题”。解决贫困人口饮水安全问题是水利扶贫的头号工程，把解决农村饮水安全问题纳入水利扶贫规划纲要，这为水利部门在行业扶贫、定点扶贫、对口支援中解决贫困人口饮水安全问题提供了重要保障。

　　（四）把解决农村饮水安全问题与发展乡镇供水相结合

　　发展乡镇供水是农村饮水工作的重要组成部分。1988年，国务院批准了水利部的“三定”方案，明确由水利部管理乡镇供水工作，乡镇供水工程逐步得以实施。1991—1992年，水利部与中国农业银行联合开展了兴建乡镇供水工程的试点工作。从1993年开始，中国农业银行每年安排专项贷款用于乡镇供水工程建设，并由财政部给予贴息支持。1993—1999年，“水利系统共完成乡镇供水工程建设投资75亿元，其中专项贷款29亿元，中央财政贴息5880万元；共修建乡镇供水工程841处，形成日供水能力872万吨”。从新中国成立至1999年底，“全国累计完成投资400亿元，共建成不同规模的乡镇供水工程约3万处，日供水能力约5000万吨，解决和改善了近1.5亿人口和大量企事业单位的生活和生产用水”。进入21世纪，小城镇的快速发展对乡镇供水的水质、水量、供水保证率以及水环境保护等都提出了更高的要求，水利部要求“各地要根据小城镇发展战略，重点选择一批基础较好、有发展潜力的乡镇，采取新建、扩建或改建等方式，提高供水能力、供水质量和服务水平，为加快农村城镇化进程，促进农村经济发展奠定基础”。此后，党和政府开始把乡镇供水工作纳入农村饮水安全工作之中进行统一部署、统筹安排，并把乡镇供水和农村饮水统称为村镇供水。2003—2019年，水利部相继制定发布了《关于加强村镇供水工程管理的意见》《村镇供水站定岗标准》《村镇供水单位资质标准》《村镇供水工程施工质量验收规范》《村镇供水工程运行管理规程》《村镇供水工程设计规范》《村镇供水工程技术规范》等文件，以加强村镇供水的行业管理，规范村镇供水工作。

　　综上所述，农村饮水安全问题事关广大农民的生活质量和健康水平，确保农村饮水安全是实现乡村振兴和促进城乡基本公共服务均等化的重要内容，是践行以人民为中心发展理念的民生实事，是增进广大农民民生福祉的重要举措。新中国成立以来，中国共产党不忘初心、牢记使命，始终高度重视农村饮水安全问题，尤其是把解决农村饮水安全问题与推进脱贫攻坚相结合，以贫困革命老区、少数民族地区和边远贫困地区为重点，不断加大资金投入，不断完善各项政策举措，逐步解决农村饮水安全问题，为农村尤其是贫困地区决胜全面建成小康社会奠定了坚实基础，彰显了中国共产党立党为公、执政为民的执政理念。

　　［作者简介］韩广富，法学博士，教授，吉林大学马克思主义学院；张新岩，博士研究生，吉林大学马克思主义学院。

　　本文发表在《当代中国史研究》2021年第3期，注释从略，引用请参考原文。