——以城市社会微观控制体系为例

　　以单位制和基层政权组织为核心的城市社会控制体系在改革开放之后出现了较大的变化。这一时期中国社会的变迁是向后工业社会或者说高度现代化阶段的转型，市场化只是其中的一个部分，其他还包括高速城市化、信息化、产业结构转型等部分。

　　产业结构转变与空间移动

　　改革开放至今，中国社会的流动性不断提高是一个显而易见的事实，这种流动一方面表现为身份与地位的转换比以前更为开放，另一方面表现为空间上的变动更为频繁。工业社会向后工业社会转变时的一个规律是产业结构的变动，第三产业将逐步成为国民经济的主导性产业，产业结构变动的另一个面向就是劳动力的转移，大量农业和工业劳动力必将向第三产业转移，转移的节点就是城市。农村剩余劳动力进城打工，转化为农民工，这一类人群不是传统单位制管辖的对象。企业职工失业形成一个被单位体系排斥的群体，自谋职业的城市无业人群、新毕业大学生和自由职业者形成与“单位”在认同和社会联系上十分淡漠的群体，还有市场经济创造出的“新资本家”甚至与单位体制有利益上的对立。这些新变化使单位制一统天下的一元式控制结构难以为继。

　　产业结构转变以及市场经济合法性的建立为就业与社会生活提供了更多的选择，也促成了人口在全国范围内的空间移动，这既包括乡一城流动也包括了城一城流动。大规模的人口流动已经自然瓦解了新中国成立后建立起来的城市基层管理组织街道居委会体系，同时还对基层控制提出了新的要求：如何管理流动性很强的城市人口？

　　单位制并未退出历史舞台

　　针对以上变化，不少研究者认为单位制已然式微，甚至正逐渐退出历史舞台，进而被社区制所替代，这一判断道出了部分实情，但是并不准确，实际情况要复杂得多。

　　首先，单位制并不是城市社会治理结构的全部，它是与街道办和居委会—也就是有些研究里所称呼的街居制相配合的，街居制尽管几经起落，甚至还经过了“单位化”改造，但街居在构成与职能上和单位还是有区别，而且也并非无足轻重。即使在单位制占据主导的计划经济时期，城市里还是有很多无单位、无组织人口（上山下乡运动其实就是城市不可能把所有人都纳人单位体制的证明）。对这些人口的管理主要就是由街居组织来负责，此外还有社会治安、户籍登记、维护公共设施等也非单位组织的职能，而是街居组织来负责。改革开放之后出现的流动人口、无业家庭妇女、待业青年、个体户、闲散人员等也还要靠街居组织来管理。所以单位制与街居制是不可分割的主辅关系。

　　其次，单位制也并非彻底衰落，而只是在某些市场化的领域退出，比如生产企业、商业。在政府机构、事业单位和部分效益很好的垄断性国有企业，单位制不仅没有衰落，甚至还有所强化。即使单位制不再控制整个社会，但“单位”仍然是社会生活中很多活动的基本依托，从户口迁移、买房、考研到办理准生能开展，比如征收个证，单位证明还是必需品，“有单位”和“没单位”对于个人的社会地位、办事的方便程度上来说还是有很大差别。对于政府来说，很多行政管理事务仍然要借助单位体系才人所得税、计划生育，大多在有传统单位结构的地方执行较为有效。

　　单位制在21世纪的主要变化是，政府及事业部门基本保持单位制运行，这些部门所需的日常服务项目（比如衣食住行、物业管理）以社会化方式提供，其他部门进入市场化运作，部门与其成员之间以雇佣关系为主，国家设立专门的社保机构负责市场化部门人员的社会保障。从数量上来说，单位制控制的部分在减少，从质量上来说，单位制控制了社会中最重要的部分，这与国企改革中的“抓大放小”模式十分类似。即使是“放”了的部分已经不再被具体单位管辖，但政府通过税收、户籍、社保体系、金融体系等机制，仍然能保持对大多数城市社会的有效控制。

　　后工业时代的格局：“大政府、大社会”

　　这里需要澄清的是，小政府、大社会并非今日社会的特征，把它作为社会现代化的目标是一种错觉，即使发达国家也早已不是小政府、大社会的格局，后工业时代的格局其实是“大政府、大社会”，这从福利国家建立之时就已初露端倪，今日已成为一种普遍的客观事实。随着经济全球化，政府对经济的介入程度远远超出以往时代，大多数国际经济活动都必须以政府间博弈达成的条款为原则，国内经济方面，政府也通过控制社会风险、环境保护、企业责任、国家安全等方式介入经济活动，尤其是通过庞大的社会福利体系，政府可以有效干预国民的生活。

　　大政府趋势也体现在基层政权上，原来作为单位制辅助的街居制的重要性得到了提升，从20世纪80年代中期开始的街政改革普遍的一个趋势是区政府向街道下放权力，最初作为派出机构设置临时机构的街道办不仅拥有了对辖区内职能部门下派机构（比如工商所、派出所、环卫站）的行政领导权，能够监督检查治安、消防、市容卫生、商业网点，还能对违法违章事件进行处罚，甚至还能获得部分税收，开办街道企业，拥有了相当的财政实力，街道在城市管理体系中的地位变得十分稳固，加强街道组织一方面是因为随着城市化水平的提升，城市里的人口基数确实较大，仅靠区政府难以有效、管理，一街道有其不可替代的地位，另一方面也是为了填补单位制在某些领域退出形成的真空。

　　同时，居委会转变为社区的试验从80年代就已经开始，尽管涉及的是微观层面的事项，但却是因为宏观社会变迁的推动和城市化的重新开始而增加了城市社会的复杂性，以往稳定、均质的熟人社区逐步转变为流动、异质的陌生人社区，这不是传统居委会体制所能有效管理的城市聚落形态；计划生育带来中国人口的老龄化和小家庭大量增加，传统家庭保障也日益丧失人口基础；同时政府负责的很多福利事项都要转为社会化办理，这既要求有新的行为主体来承担这些事项，也要求满足社会成员在行为模式上发生的转变—个人意识的增强和参与公共决策的诉求。以往的市民总是依附于这个或那个单位的成员，现在很多人已经靠自己在市场中谋生，而且很多大宗福利项目（例如教育、住房和医疗）都得按市场价格购买，付出代价的市民当然要追问自己能够获得何种水平的福利，这也是市场现代化程度提升的必然后果，以往居委会靠拿着上级政府的行政命令当尚方宝剑进行社区管理的方式显然力不从心。这些都是居委会改革主要针对的对象。

　　街居在城市扩张和产业转变的大背景下变得日益重要，功能得到普遍增强，政府力求寻找在公民社会得以发育的时代怎样保证对城市基层的控制，同时又能从这样的社会里汲取资源以发挥其市场效益。于是形成了单位与街居共治的格局，而社会在后工业化状态下不断增长的自主性使治理行为面临较多的变数，虽然国家与社会在这一复杂的博弈中互有所求，但国家占据较为优势的地位，在相当一段时期内仍然占据主导，要形成自治性的城市社区还有待时日。

　　（作者单位：华南农业大学公共管理学院）

　　摘自《中国社会科学报》