优先发展天然气将成为有效缓解资源环境压力的重要途径

　　资源和环境压力的持续增大是我国现行发展方式面临的突出问题。据国家环保部的报告显示，由于粗放发展方式迟迟未能改变，目前我国主要污染物排放量已大大超过环境承载能力。在传统的资源环境问题不断加大的同时，应对气候变化、减少温室气体排放的新压力也在不断增大。所幸与其它一次能源相比，天然气具有资源丰富、排放清洁和利用广泛等优点，因此优先发展天然气可提高我国清洁能源的供给能力，优化一次能源消费结构，将成为有效缓解资源环境压力的重要途径。

　　我国优先发展天然气具有较好的基础和有利的条件，且目前正面临难得的历史机遇。究其原因：一是加快转变经济发展方式的要求成为我国优先发展天然气产业的内在驱动力；二是我国天然气资源丰富，储、产量和消费快速增长，消费结构更趋合理；三是我国具有有利的周边资源环境和前期合作基础；四是当前是我国对外经贸关系和能源国际合作最好的时期，国际金融危机进一步增强了我国在国际能源合作中的发言权和影响力；五是天然气的开发、利用已成为全球能源发展的热点和重点；六是世界天然气市场短期供过于求为我国顺利拓展国际市场提供了很好机遇。

　　优先发展天然气存在的主要障碍

　　“十一五”时期，我国天然气资源供应基本满足了国民经济和社会发展的需求，天然气产业效率得到明显提高，结构进一步优化，经济效益和市场竞争力显著提高。但长期以来，由于对我国天然气资源、天然气产业、天然气市场的特殊性及其重要性认识相对不足，“重油轻气”意识及由此形成的一系列相关政策在一定程度上妨碍着我国天然气产业的快速发展。

　　1.缺乏独立的天然气产业发展战略和规划。近年来，我国相继出台的《天然气、原油、成品油管网布局及“十一五”发展规划》、《中国的能源状况与政策》白皮书（2007）、《能源发展“十一五”规划》等文件，比较系统地阐明了中国能源及石油和天然气产业的发展现状、发展战略和目标以及政策措施等。这些政策措施对我国能源产业发展具有重要的影响和作用，但相关文件中缺乏独立的天然气产业发展战略和规划。究其原因，一方面，对天然气的特殊性认识不足，总是将石油与天然气“捆绑”在一起，基本上没有体现出天然气的特殊性。但事实上，石油与天然气有着十分明显的差别。主要体现在：石油是全球化的产品，有着巨大的流动性，而天然气则是以管网为基础的区域性产品；石油产品有其不可替代的刚性市场（比如在交通运输领域），而天然气基本上没有刚性市场；两者在运输、销售和使用方面完全不同。另一方面，对天然气的重要性认识不足。根据预测，到2020年，我国天然气的年产量与原油的年产量基本相当，消费量接近于石油的消费量，但增速要明显快于石油。因此，应该重新认识天然气在能源领域的地位和作用，鼓励优先发展天然气；应根据石油与天然气及其产业的不同特点，制定不同的发展战略、规划和政策。

　　2.天然气产业市场化程度低。天然气是完全不同于石油的产业。它的基本特点可概括为：一是终端差异性，客户群分散于多个行业和领域，高度集中消费与高度分散消费、较强的价格承受能力与很低的价格承受能力同时并存；二是季节波动性，它具有明显的季节波动性消费周期特征，旺季用气量可超过淡季的8-10倍，对资源供应和输送能力的要求比石油要严格得多；三是对管网的高度依赖性，分销和配送过程对于专用的管网设施的依赖度远超过石油；四是具有很强的正外部性，天然气具有的高效、使用便利和低污染性所体现出的价值超出了其市场价格。总之，天然气产业最大的特征是其价值链上各环节的相互依赖性，即价值链上各个环节相互链接、互为依靠，整个链条的强度取决于最薄弱的环节。由此，优先发展天然气要特别注意下游市场的培育、天然气产业链各环节之间的合理匹配和上中下游各方的利益分配协调。所以，建立和完善统一、开放、竞争、有序的天然气市场是天然气产业可持续发展的关键环节。

　　但多年来，由于我国天然气产业市场化程度不够，市场准入、市场监管、市场退出机制和政策不完善，导致天然气产业的市场环境未能发生显著改变，无序竞争、市场分割和分散重复建设干线输配气管网等现象时有发生。主要表现在：一是上、中、下游之间和每个环节内部出现局部垄断性市场，造成了市场分割。其中，上游环节（资源供给）垄断色彩浓厚，非国有投资主体很难介入；中游环节（管网建设和经营）出现了上下游之间、国内生产和国外进口之间、国内各天然气公司之间管网分割的局面；下游环节（终端消费）市场不规范，消费结构不合理，甚至出现了2004-2005年和2009年的“气荒”现象。二是市场主体地位不平等，促使了不公平竞争。目前，我国由中国石油、中国石化、中国海油三大一体化的国有公司构成了市场主体，尤其在上游环节，天然气资源不管是国内的气层气、煤层气还是进口的液化天然气（LNG）和管道气基本上由三大石油公司垄断，而近百家中小企业多数在三大国有公司的市场缝隙中生存。这种上游市场结构使得天然气产业缺乏公平竞争的市场环境，不利于形成气源多元化、全国统一、开放的天然气市场。三是缺乏有效的市场监管，导致了无序竞争。目前，市场管理政策政出多门、没有形成统一的监管体系；管理职能分散、重复、交叉及缺位现象并存；对中游环节的长输管网等自然垄断领域缺乏现代监管机制，等等。由于市场化程度低，我国天然气产业上、中、下游市场的专营局面多年来少有改进，远未形成真正公平竞争的市场局面，对天然气产业的快速发展形成了阻碍。

　　3.天然气价格形成机制不合理。天然气价格一般由井口价格、管输价格和配送价格组成。井口价格反映天然气勘探、产能建设和开采成本或进口成本，是天然气的出厂价格；管输价格则主要包括输气管线建设和运营成本，它形成了天然气到达各城市的门站价格；配气价格包括天然气到达各城市门站后各级天然气支线及配套设施的建设和运营成本，并最终形成了用户价格。目前，我国对天然气价格实行严格监管，天然气管输价格和井口价格采用政府定价或政府指导价（以分类基准价格为基础，在上浮10%、下浮不限的范围内协商确定具体价格）。主要定价方法为成本加合理利润，配气价格则由地方物价部门制定。这种现行的天然气价格政策主要存在以下问题：一是单一的政府指导价不能充分反映资源成本和市场供求。二是管输环节定价不能适应联网供气的要求，配气环节定价不能充分体现出灵活性和公平性。三是与相关替代能源价格相比，天然气价格较低，偏离了其市场价值。据测算，目前等热值天然气的价格大约是汽油的一半。总之，由于价格形成机制落后于天然气产业发展趋势，价格水平不能及时反映市场供求关系、资源稀缺程度和生态环境因素，因此市场机制在发展天然气产业中的基础性作用没有得到应有的发挥，是制约天然气优先发展的关键因素。

　　优先发展天然气的政策建议

　　1.尽快制定天然气产业发展战略和相关规划。优先发展天然气，不仅是推动天然气产业自身发展的需要，而且也是国家整体能源战略的一个重要组成部分。我国的能源战略要求优化能源结构，保障能源安全，提高能源效益，保护生态环境。因此增加天然气这一优质、高效、洁净能源在我国能源结构中的比例，是实现国家总体能源战略的重要举措。为此，建议尽快统筹制定我国天然气产业发展战略和相关规划，其主要内容应包括：充分利用两个市场、两种资源，构建我国统一、开放、竞争、有序的天然气市场；优先发展天然气，优化一次能源消费结构；继续加强天然气的勘探开发；实现天然气来源的多元化，合理布局、配置管道气和LNG；完善天然气产业上、中、下游基础设施的建设；积极开展与资源国和消费国天然气的国际合作，实现天然气进口多元化。并且，从发展目标、主要任务、区域布局、重点项目、保障措施等方面规定相关规划的编制原则和具体内容。

　　2.完善天然气产业政策，充分发挥政府规制和市场配置资源的双重作用。在市场经济条件下，一方面要努力完善激励政策，充分发挥市场机制的作用；另一方面，在存在较大负外部性的地方，需要充分发挥政府社会性规制政策的作用。天然气产业具有各环节的相互依赖性和对管网的高度依赖性的特征，管网是其上游企业通往终端市场的桥梁。并且，管网系统又是投资巨大的基础设施，具有规模、范围和环境经济性。所以，管网系统属于自然垄断领域，且具有公共服务性质。因此，为了防止滥用市场优势地位倾向的发生，应按照以下原则处理天然气上中下游产业链中竞争领域和自然垄断领域之间的关系，即放开非自然垄断的上游环节以及终端市场，而在管网自然垄断环节授予经营者垄断权，同时通过专门的监管机构公平、公开、独立地进行监管。

　　一是在管网自然垄断领域，应充分发挥政府规制的作用，尽快建立和完善相关社会性规制政策。主要包括：⑴建立管网公开准入机制。通过完善管网专营许可证制度，允许任何有资质经营天然气业务的企业与管网经营者签订运输合同。并且规定，只要输配系统有闲置的运输能力，就应允许公平地进入管网，并在合同约定的任何收(交)货点提交(提取)天然气商品。在主干管线或管网内，所有气源接入点及终端市场连接点之间都应互连互通，不应存在天然气商品流通的任何障碍。⑵制定第三方准入的强制性规定。为防止获得自然垄断领域垄断经营权的企业滥用市场优势地位，在授予管网经营公司垄断经营权的同时，要求其执行第三方准入的强制性规定。即只要输配系统有闲置的运输能力，运输管网经营者就必须向任何有要求的天然气供应商或用户提供运输服务，在公平费率基础上提供无歧视准入。⑶制定对天然气长输管线运输费率的管制政策。

　　二是在天然气资源开发和终端消费领域，应充分发挥市场机制配置资源的基础性作用。要按照社会主义市场经济的要求，坚持以市场为导向，鼓励市场竞争，完善公平的市场准入制度和相关政策，鼓励多种经济成分进入天然气产业，积极推动天然气产业的市场化改革，促进我国天然气产业链各环节的市场主体协调共同发展。同时，对市场进入与退出进行严格审批；成立天然气产业的独立监管机构，并明确监管职能、监管对象以及监管内容等，以尽快促进统一、开放、竞争、有序的天然气市场的形成。

　　3.加快完善天然气价格政策，充分发挥价格机制在发展天然气产业方面的基础性作用。天然气作为一种优质、高效、清洁能源，在有效替代煤炭和石油、保障国家能源安全、实现绿色发展等方面具有十分重要的作用。统计数据显示，我国一次能源消费结构中，天然气所占比例远低于世界平均水平，而我国天然气产业优先发展正面临难得的历史机遇。为此，建议以天然气价格改革为重点，加快形成有利于天然气产业快速发展和合理利用的政策体系。要加快形成天然气价格机制，综合考虑资源状况、市场供需、生产成本、生态环境等因素，统筹设计，分步实施，使国内天然气价格逐步形成与国际天然气价格和可替代能源价格合理的比价关系，在2～3年内使国内天然气价格与国际接轨，以促进天然气资源的勘查开采和海外进口。具体建议如下：⑴完善井口价定价机制。天然气井口价应该由政府定价逐渐向市场定价方向转变，并完善天然气价格与可替代能源价格的联动机制，使天然气价格能够反映市场供求和资源禀赋，充分发挥市场机制对资源配置的基础性作用。⑵按管网整体收益水平确定供气价格。随着全国性主干线管网和支干线管网的建设，多管线联网的供气局面正逐渐形成。因此，应该以管网整体收益为基础，确定主干线管输价格；支线管输价格可根据供需情况和用户的承受能力协商确定。⑶实行引导和鼓励天然气消费的定价机制。不同的天然气用户在消费上存在着很大的不均衡性，从而会导致天然气设施不能得到充分利用，增加供气成本。为了降低成本和引导合理用气，应根据用户的消费特点灵活调节气价，即：稳定用气越多，价格越低；用气高峰价格上浮，低谷时价格下调，以此鼓励均衡用气用户和低谷用气用户，缓解供气紧张的局面并提高供气设备利用率。⑷建立天然气期货市场。国际天然气市场已经形成现货市场与期货市场两个相互联系的完整体系。我国的天然气市场正处于快速发展时期，在积极发展现货市场的同时，应该适度引入部分期货产品并逐步建立天然气期货市场，借助期货合约来规避现货市场中的价格风险，保障天然气市场中生产者和消费者的利益。

　　同时，要理顺天然气和其他能源产品的相对价格，引导包括天然气企业在内的各类企业优化能源消费结构，建立有利于资源节约和环境友好的、反映市场供求状况和资源稀缺程度的资源价格形成机制，更大程度地发挥价格机制在发展天然气产业方面的基础性作用，提高资源配置效率。

　　4.加快推进天然气法律法规建设，为优先发展天然气提供法律保障。⑴应加快《天然气法》立法进程，以法律的形式明确天然气的勘查开采、资源进口、运输和配送、储备、价格形成机制、市场准入、监管等各个环节，形成一个专业性、综合性的法律性文件，建立涵盖上中下游整个产业链的完整法律体系，以协调天然气产业上、中、下游各方的利益关系。建议在上游环节和终端市场环节鼓励市场竞争；在管网自然垄断环节建立有效监管机制，同时应明确监管机构的职责；应进一步明确地方政府和相关企业在天然气管道和配气系统等公共领域中的责任和义务，以保障天然气产业的可持续发展。⑵为了保证天然气产业的健康发展，应尽早建立、完善一整套现代化的天然气行业技术规范与标准。⑶建议尽快完善《天然气利用政策》，鼓励采用联合循环燃气轮机发电。为此，一要建立专门的电价与气价联动机制和相应的激励性财税政策，提高天然气发电的价格竞争力；二要鼓励热电冷联产项目的发展，组织有关机构优先推广；三要引导相关企业和地方政府尤其是东部沿海地区精心规划，合理布局，加快建设气储电一体化体系（气指LNG项目；储指储罐等基础设施；电指大型燃气蒸汽联合循环机组）。

　　另外，制定有利于天然气资源进口的税收政策。对陆上进口管道气和海上进口LNG一律实行增值税先征后返的政策。同时，出台鼓励天然气储备的配套财税政策，引导地方政府和相关企业加快天然气储备等基础设施建设。