（三）针对地方自成工业体系带来的问题，提出在“全国一盘棋”精神的指引下开展区域分工协作
针对地方自成工业体系带来的诸多问题，中共中央开始贯彻“全国一盘棋”的精神，重新探索区域分工协作问题。1959年1月27日，李富春在报告1959年计划问题时提出，必须实现全国一盘棋，才能保证计划的完成。1959年3月1日，陈云在《当前基本建设工作中的几个重大问题》[25]一文中指出，“在全国范围内有计划地合理地布置工业生产力，是基本建设中具有长远性质和全面性质的问题，是一个带有战略意义的问题。对于这样的问题，如果不做长期打算、整体部署，只顾眼前方便、零敲碎打，是不可能解决得好的。我们在进行工业布局的时候，必须按照“全国一盘棋”的精神，使目前利益同长远利益结合起来，使局部利益同全局利益结合起来。”如果按照“全国一盘棋”的精神，“建立工业体系只能首先从全国范围开始，然后才是各个协作区，再后才是许多省、自治区。”这样可以使各省、自治区从全局观点出发，适应全国和当地工业建设的要求，根据自己的特点，正确规定本省、自治区的建设任务，尽多地发展地方的各种类型的工业，从而有利于区域更好地进行分工协作。同时，陈云还指出，“在一个省、自治区以内，企图建立完整无缺、样样都有、万事不求人的独立的工业体系，是不切实际的。”一些复杂的需要各方面协作配合的生产，在一个企业内无法进行，在一个省、自治区内也难以单独进行，只有按照“全国一盘棋”的精神，全国在更大的范围内合理分配生产任务，组织协作，才能够完满地进行。
三、以建设三线战略后方基地为目标，统筹安排一、二、三线地区的工业分工协作
1965年中央将全国分为一线、二线、三线地区[①]，以备战为目的开展三线建设成为当时国民经济发展的中心任务。在三线建设决策的实施过程中，中共中央对在一、二、三线地区如何合理安排工业建设，如何处理好一、二、三线地区之间的关系等问题进行了探索。
（一）以建立比较完整的后方工业体系为出发点，安排一、二、三线地区的工业建设
李富春在1964年9月21日至10月9日召开的全国计划工作会议上提出三线建设的主要任务是，在西南和西北（包括湘西、鄂西、豫西）等地区，建立一个以军事工业为主体的比较完整的后方工业体系。1965年7月21日，国家计委向周恩来汇报第三个五年计划初步设想，指出，经过第三个五年计划或稍多一点时间的建设，在三线地区把国防工业基地，原料、材料、燃料、动力、机械工业基地以及交通运输系统逐步建立起来，使三线地区成为一个部门比较齐全的新工业基地。1970年2月，全国计划会议讨论并拟定1970年计划和第四个五年计划纲要草案时指出，1970年和第四个五年计划国家建设的重点是加快大三线战略后方建设，到1975年初步建成行业比较齐全、工农业协调发展的比较强大的战略后方基地。
根据三线建设的决策部署，1965-1978年间，国家在三线地区建成了以重庆为中心的常规兵器工业基地，四川、贵州等地的电子工业基地，贵州、陕西、鄂西等地的航空工业基地，长江中下游地区的船舶工业基地，基本上建成了以国防工业为重点，以交通、钢铁、煤炭、电力、有色金属工业为基础，机械、电子、化工相配合，门类齐全的工业体系的战略后方基地。[26]
除在大三线地区建立比较完整的后方工业体系外，出于对战争困难的严重估计，中央中央在一、二线地区也要求建立比较完整的小三线后方工业基地。1965年11月，毛泽东在山东、安徽、江苏、上海等地视察时指出，要求各地，打起仗来不要靠中央，要靠地方自力更生，争取快一点的时间把后方建设起来，把小三线搞起来。关于小三线地区的工业建设安排，周恩来、罗瑞卿在《关于一二两线各省、市、区建设自己后方和备战工作的报告》[27]中指出，各省市区要加强一、二线的后方基地和备战工作，力争在三五年内，建设一批地方军工厂，包括枪支、子弹、地雷、手榴弹和炸药等轻武器的制造厂；为配合军工厂的建设，在后方还要相应地建设一些小煤矿、小水电和必要的修配工厂以及交通工程等。根据中央部署，小三线地区建成为以军工企业为重点，民用、支援农业的工厂以及交通、电力、通讯等工程相配套的门类齐全、各自为战的根据地。
（二）一、二、三线地区的生产建设要互相支援，加强合作
1964年5月，周恩来在中央工作会议上对如何处理一、二、三线地区的经济关系进行了说明。他指出，“不要因为讲了攀枝花，把一、二线又疏忽了。”“现在我国要建立三线观点，同时又必须懂得一、二线怎么布局。”他举例说，比如，要把攀枝花作为一个中心，其他很多相应的东西都要搞起来。不但是一个攀枝花的问题，要通过攀枝花把云贵川联系起来。[28]1965年1月14日，毛泽东指出，“两个阵地：三线是一个阵地，一、二线也是一个阵地，以一、二线的生产来支援三线建设。”[29]1965年3月12日，周恩来也指出，“三线的建设，必须充分依靠一、二线现有的工业基础。一、二线应当为三线建设出人、出钱、出技术、出材料、出设备。一、二、三线地区要相互促进。”[30]
从上述中共领导人的决策思想可以看出，中国共产党进行三线建设决策，在加强三线地区建设的同时，并没有忽视一、二线的发展，而是试图处理好一、二、三线地区的经济协作关系，促进国民经济整体效益的提高。三线建设决策在具体实施中，一方面，一、二线地区通过向三线地区迁移大批老企业以及输送大量的技术人才和传输先进的技术和管理经验等方式，加速了三线地区的建设；另一方面，三线地区通过向一、二线地区供应精矿、金属、煤炭、石油、农副产品原料等也弥补了一、二线地区资源和能源都较少的缺陷，支持了一、二线地区进一步的发展。
但值得一提的是，第一，虽然东部沿海地区和内陆地区之间开展了一定程度的分工与协作，但由于三线建设本质上是国家通过行政手段对区域分工格局进行强制性调整，因此，地区之间的经济联合是被动的。第二，通过三线建设，内陆地区主要是重工业得到了发展，但轻工业发展依旧滞后。而且，不容质疑的是，一些主导产业依然布局在沿海地区，而资源开发型产业则大部分在内地，这样，沿海与内地的商品流通，主要是东部沿海地区的工业消费品流向内地，而内地的农产品、工业品原材料流向东部沿海地区，这种垂直型的区域分工合作关系，在传统计划经济体制下，无法提高整体经济效益。第三，在三线地区安排的大多是军工项目，产业链单一，大小企业布点较为分散，因此在区域企业之间、工业部门之间缺少正常的经济联系，难以对其他地区经济发展产生辐射和带动效应。
四、历史启示
通过回顾新中国成立后至改革开放前中国共产党推进区域分工协作的探索历程，可以得出以下几点历史启示。
（一）区域分工协作的有序发展需要良好的制度条件
区域分工协作的发展需要一定的制度条件，一定时期内区域分工协作所呈现出的特点与当时的体制、政策背景密切相关。从区域管理体制来看，改革开放前30年，我国实行的主要是中央集权的计划经济体制，引导区域分工协作的主体是中央政府，主要动力是由中央政府计划所体现的国家利益（包括国家经济利益、政治利益、国防利益等），主要方式来自行政命令，主要手段是通过“条条”管理和“块块”管理，这种自上而下、垂直统一的区域管理模式使地方政府和企业始终未获得独立的经济利益主体地位。从区域发展战略来看，新中国成立后相当长一段时期，受“生产关系决定论”和“均衡布局论”的影响，中国共产党领导集体认为社会主义应当由国家有计划地均衡配置生产力，在这种平衡发展观的指导下，我国实施了以内地建设为重点的区域经济均衡发展战略。在“一五”时期，该战略的目标是通过加强内地建设，平衡沿海与内地的经济布局；在“大跃进”时期，该战略的目标是各地区建立独立完整的工业体系；在三线建设时期，该战略的目标是加强后方比较完整的工业体系建设，巩固国防。
这种制度安排带来的积极效应是：“一五”时期，为巩固国防，改变旧中国区域分工格局不合理的状况，在中央集权的高度计划体制下，中央对区域分工协作格局的安排是将大量的建设资金投向内地，同时以行政命令的方式，要求沿海支援内地经济建设，这在一定程度上有利于内地经济实力的增强和我国工业化进程的加速。当“一五”后期出现过于重视内地发展，而忽视沿海的发展的区域分工格局时，党的八大又提出在沿海建设新工业基地，促进沿海与内地均衡分工格局的实现。“大跃进”时期，中共中央通过加强协作区建设和向地方政府放权来开展区域分工协作，促进了地方和全国比较完整的工业体系的建立。三线建设时期，中共中央为了巩固国防，通过行政手段将大量资金、人才、技术投向大、小三线地区，建立了后方完备的工业体系。
但不可否认的是，受体制、政策的制约，我国的区域分工协作也出现一些不尽完善之处，主要体现在：第一，区域经济呈现垂直型分工结构。为改变内地落后的经济面貌，根据我国沿海与内地资源禀赋的差异，中央政府运用国家财政和行政干预的力量，在内地布局了大量的原料和能源指向型工业，根据“资源互补”和“产品互补”的原则，客观上形成了内陆地区以开发生物、农业、矿产资源以及发展原材料工业为主，沿海地区以内陆地区的产品为原料发展加工制造业的垂直型区域分工体系。这种分工体系不利于区域产业结构演进和优化升级。第二，区域间缺乏横向经济联系。新中国成立后，我国在内地建设的一大批采掘和原材料工业企业，多是中央部署企业，在条块分割的情况下，与沿海加工工业建立的是单一纵向型区域产业联系，而且由于这些企业的结构单一，与当地其他企业的横向联系也很微弱，加剧了区域经济的二元结构。第三，“大跃进”和三线建设时期，为了建立独立完善的工业体系，各地不顾自身发展的条件，重复引进、重复建设，建立“大而全”、“小而全”的区域工业结构，造成了各地区产业结构趋同，丧失了区域分工效益，也限制了区际之间的产业联系。
从制度、体制层面对新中国成立后至改革开放前中国共产党推进区域分工协作的探索历程进行考察，充分说明：区域分工协作能否健康、有序发展与中国共产党管理区域经济发展的一系列制度安排密切相关；计划体制和区域均衡发展战略的弊端是导致改革开放前区域分工协作出现一些不完善之处的重要制约因素；区域分工协作的有序发展需要良好的制度条件。这些认识不仅有助于我们辩证地看待新中国成立后至改革开放前中国共产党区域分工协作思想的影响效应，而且也为改革开放后计划经济体制向市场经济体制转轨以及区域均衡发展战略向非均衡、协调发展战略转变提供了可资参考的经验教训。
（二）正确处理中央与地方以及地方与地方之间的关系是保证区域分工协作有序开展的关键因素
新中国成立后很长一段时间，我国一直实行的是中央集权的区域管理模式。1956年4月25日，毛泽东发表了《论十大关系》的重要讲话，关于中央与地方的关系，他指出，“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”“我们要统一，也要特殊。为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的。同时，又必须充分发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊。”[31]关于地方和地方之间的关系，毛泽东指出，“省市和省市之间的关系，也是一种地方和地方之间的关系，也要处理得好。我们历来的原则，就是提倡顾全大局，互助互让。”[32]
毛泽东处理中央与地方以及地方与地方之间关系的思想，对“大跃进”时期中央向地方放权奠定了基础。“大跃进”时期，为了发挥地方办工业的积极性，中共中央将大部分权利下放给地方，但地方政府更多地是追求本地利益，这致使地方保护主义盛行，割裂了地区之间正常的联系，同时，各地政府为了追求工业自成体系，盲目引进生产项目，也造成各地产业结构趋同等弊端。针对这些问题，中共中央又提出要“全国一盘棋”，试图按全国统一的计划合理地分配生产任务，组织区域分工协作。
通过回顾中国共产党在处理区域分工协作问题时对中央、地方关系的探索，可以看出，只有正确处理好中央集权与地方分权的矛盾，统筹协调好中央与地方以及地方与地方之间的关系，将“全国一盘棋”和发挥地方积极性有机结合起来，才能促进区域分工协作的有序开展。
（三）在充分利用区内优势的基础上实现区域专门化生产，是推动区域分工协作的重要驱动力
我国各区域的要素禀赋、经济基础、社会条件等存在较大差异，各区域都有自己的优势，也有自己的劣势，扬长避短，发挥优势，是区域分工协作的重要前提。但是，仅仅停留在单纯发挥优势基础上的分工只是脱出自然经济第一步的初级分工，在充分发挥区域优势的基础上实现专门化生产，才是区域分工协作的主要驱动力。区域之间如果实现了专业化的分工，就不仅可以促进区域之间的要素流动，而且还可使区域之间的互补性逐渐增强，从而更有利于区域之间开展多种形式的经济协作。
改革开放前，我国内陆地区主要发展资源和原材料工业，而沿海地区则以内陆地区的产品为原料发展加工制造业，这种垂直型分工体系表面上看是发挥了沿海与内地的优势，但却带来了地区产业结构无法优化升级、专业化程度不高等弊端。另一方面，要求各地建立独立完整的工业体系，导致产业结构同构和重复建设，抹煞了不同区域之间的比较优势，各地区无法实现专业化分工，地方政府之间也失去了协作的动力。
因此，在充分利用区内优势的基础上实现区域专门化生产，对推动区域分工协作至关重要。各区域在根据比较优势进行生产的同时，要加强生产领域的技术进步和创新，实现优势资源的优化利用，并通过前向、后向和旁侧联系，发展以专业化部门为组织中心的产业联系，逐步建立地带间、省区间等多级区域分工体系，在此基础上，以整体优势积极参与区域分工协作。
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