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“以市场换技术”方针的历史演变
发布时间: 2012-05-15    作者:夏梁 赵凌云    来源:当代中国史研究 2012-03-15
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  “以市场换技术”是中国改革开放以来加速国家技术进步的一项重大方针。具体说,就是对于国际上确实先进的技术,中方让出一部分国内市场,允许一部分产品内销,让外商从中方让出的市场中赚得一定利润。中方希望通过这种让步,促使外方转让其先进技术。当前,中国对外技术依存度依然较高,特别是关键技术和核心技术装备仍然大量依靠外资企业和进口。在此背景下,有必要重新客观认识和评价“以市场换技术”的发展过程,为处理好技术引进与市场开放、自主创新的关系,更有效地引进先进技术提供有益的历史借鉴。

  一、“以市场换技术”方针的确立过程

  1977年至十一届三中全会前后,邓小平1975年提出的引进国外先进技术加快经济发展步伐的思想已经形成广泛共识[1],这种共识是在国内外形势发生深刻变化的大背景下产生的。从国内而言,中国的工作中心在逐步向经济建设转移,并且开始第三次大规模引进成套设备。①但“我们能否更大规模地引进国外技术设备,归根到底取决于我们的支付能力。只有出口更多商品,取得更多外汇,才能引进更多技术设备。国外一些人士对扩大同我国贸易,主要考虑两条:一是政局是否稳定,二是有无支付能力。对于我国政局,他们已经没有顾虑,但对支付能力,考虑还比较多。”[21979年国家财政收支出现1706亿元的赤字,贸易逆差上升到201亿美元,外汇储备仅84亿美元;1980年时,财政收支继续出现1275亿元的赤字,贸易逆差仍没有多少下降,为128亿美元,而外汇储备出现1296亿美元的缺口。[3]从国际而言,在20世纪70年代末,冷战气氛在逐渐淡化,而在经济上,西方发达市场经济国家正处于“滞胀”时期,各国政府和企业为了开拓市场,积极寻求与中国合作。197852日至66日,国务院副总理谷牧率中国政府经济代表团访问法国、联邦德国、瑞士、丹麦和比利时。访问期间,五国政界和工商界人士普遍表示,西欧愿意为中国进行大规模经济建设提供技术、资金和设备,对中国的广阔市场和丰富的资源抱有极大的兴趣。[26月下旬,在听取了谷牧的专题汇报后,叶剑英强调:“我们需要他们(西欧)的先进技术,他们资金过剩,技术需要找市场,引进技术的重点应放在西欧。”[4]

  197810月,美国通用汽车公司在同中方谈判重型汽车项目的技术引进时提出了合资经营的概念。该公司董事长汤姆斯·墨菲向中方提出了一个问题:“你们为什么只同我们谈技术引进,而不谈合资经营(joint venture)”。李岚清向国务院汇报这一情况后,引起中共中央、国务院的高度重视。邓小平对此批示:“合资经营可以办”。一机部的领导立即决定,重型汽车技术引进项目、北京吉普和上海轿车技术引进项目,都可以与外方谈合资经营。[1]p213)

  197977,邓小平在第五次驻外使节会议上谈到对外经济合作问题时说:“现在比较合适的是合资经营,比补偿贸易好,因为合资经营风险是双方承担。搞补偿贸易,我们得不到先进的东西。搞合资经营,对方就要经济核算,它要拿出先进的技术来。尽管它对某些技术有保留权和拥有权,但不管怎么样,总在这里用了,用了我们总会学会一点。”[5]

  19797月,五届全国人大二次会议通过具有里程碑意义的《中华人民共和国中外合资经营企业法》,该法第五条规定:“外国合营者作为投资的技术和设备,必须确实是适合我国需要的先进技术和设备。如果有意以落后的技术和设备进行欺骗,造成损失的,应赔偿损失。”对于合资企业产品的销售,第九条规定:“鼓励合营企业向中国境外销售产品……合营企业产品也可在中国市场销售。”[6]虽然该法允许合营企业在中国市场销售产品,但在签订合同的时候,都明确规定内销和外销的比例,并且尽可能地要求合营企业产品外销,至少要做到外汇平衡。19811月,国务院颁发了《技术引进和设备进口工作暂行条例》,将“与外国企业合作设计、合作制造产品”作为从外国获得发展国民经济和提高技术水平所需要的技术和技术装备的一种方式。条例规定所有技术引进和设备进口项目,都要编制项目建议书和项目可行性研究报告作为审批的依据,并且出具国家科学技术委员会对拟引进的技术的审核意见书。其中项目建议书必须列出国内外技术差距和销售方向(国内销售,出口外销),可行性研究报告也要求拿出分年的产品产量与国内(外)销售量规划。[7

  这一时期,中国之所以对外商投资企业的产品内销与外销比例进行严格限制,要求全部外销或大部分外销,主要出于以下几方面的考虑:一是中国经济技术发展水平低,需要对国内市场进行保护;二是希望借助外商的已有销售渠道打入国际市场,检验和提高技术水平和产品质量;三是出口创汇以满足国家对外汇的需要,平衡国际收支。但这一限制与外商直接投资的两大目标(利用中国丰富廉价的生产要素资源和进入中国广阔的产品销售市场)相冲突,如果一味要求外商投资企业全部外销,势必会影响到外商的投资积极性,再加之当时投资环境硬件基础薄弱,审批、投资服务等软件上都很不配套,到1986年初时,被批准的新项目一度呈现减少的趋势。[4]p372)而与此同时,由于国内技术匮乏,企业生产出的产品质量低,难以满足市场越来越高的需求,每年的进口、特别是对国内技术不能生产的产品的进口与日俱增。特区企业经常进口某些高档消费品后低价转销内地,广东、福建和浙江沿海地区甚至出现了走私贩私、偷税漏税泛滥的严重情况。[4](p334)

  鉴于上述内外双重压力,国家开始逐渐认识到有必要改变无条件要求“三资”企业“高外销”的政策,扩大符合特定条件的外资企业产品的内销比例,“以市场换技术”的思路逐渐形成。1982123日,中共中央、国务院发布了《关于批转〈当前试办经济特区工作中若干问题的纪要〉的通知》,指出,“各特区统筹安排本特区的生产计划,特区生产的工业品,应全部外销及供应本区需要,但属于国家要进口的紧缺产品,采用国内原材料、元器件较多的产品,以及外商和港澳商人确实提供了先进技术和设备的产品,可有适当比例内销。”[8]这个通知虽仍然强调外商企业应以外销为主,但在国家正式文件中出现了“以市场换技术”方针的核心思想,即外商是否提供先进技术和设备成为能否内销的必要条件之一。

  1983年,“以市场换技术”方针在国家政策层面上得到强化。316日,国务院批转国家经委、经贸部《关于进一步办好中外合资经营企业的报告》,提出“为了把更多外资吸引进来,必须进一步适当放宽政策。特别是对于一些国家急需的可以取得现代新技术的重要合营项目,要给予较多的优惠,必要时还可以让出一部分国内市场。不如此,难以打开局面”。“特别是在引进对我国经济技术发展具有重要作用、而外商以其他方式又不肯转让的技术秘密和生产诀窍方面,有着不可取代的特殊作用。”[2](pp380378)据李岚清回忆,1983年随着《中外合资经营企业法实施条例》以及有关配套法规的制定和实施,进一步放宽了政策,通过下放审批权、减税、让市场等一系列措施,外商来华投资环境明显改善。[1(p272)

  198393,中共中央、国务院发出《关于加强和利用外资工作的指示》,提出“为了积极有效地利用外资,引进先进技术,在平等互利的原则下,有些政策要放宽,并抓紧完善立法……提供一部分国内市场。我国市场对外商有很大的吸引力。过去为了保护民族工业,减少外汇支出,规定举办中外合资经营企业要能扩大产品出口,增加外汇收入,产品一般都应有一定的比例外销,是适当的。但是,如果一律要求其产品全部或大部分外销,就会影响外商前来投资积极性,今后需要采取一些灵活措施”。“对于可以带进我国缺口技术,以及生产我国还需要进口的短线产品的中外合资经营企业,其产品内销比例可以扩大。但对产品内销的或大部分内销的中外合资经营企业,应适当提高我方的投资比例。”[2](pp407~408)

  至此,“以市场换技术”的思路已相当清晰,让出一部分市场是为改善外商来华投资环境、提高对外资的吸引力服务的,让出一部分市场可以获得外商不肯轻易转让的先进技术。北京吉普汽车公司是受益于“以市场换技术”政策的一个典型例子。1984115日,北京吉普汽车公司正式开业,时任一机部副部长的饶斌说,要通过合资,以市场换技术,引进新技术,开发新产品,开发第二代轻型越野车。[9

  在前期实践和政策的铺垫下,1984322日,国务院在同意批转国家经委《关于做好技贸结合和旧设备选购工作的报告》的批语中指出,“把对外商品贸易与引进技术结合起来,实行技贸结合,用我们的一部分市场换取国外的先进技术,这是加速我国技术进步的一项重大方针。”[10]这是国家首次对“以市场换技术”进行战略定位。

  32646日,中央召开沿海部分城市座谈会,会议纪要提出:“中央领导同志一再指出,这个问题要解决(即打开利用外资、引进技术的局面),要让出部分国内市场换取我们需要的先进技术,凡属外商确实提供了先进工艺、技术、设备的产品,要让出部分国内市场,允许一定比例内销;国内紧缺需要大量进口的产品,要允许内销以替代进口,用沿海生产的‘洋货’替代进口的洋货;有些产品虽然国内市场也有,但其质量品种好,也应批准适当内销一点,以激励国内同类产品的进步。”随后,中共中央、国务院在批转这一会议纪要时指出:“进一步开放沿海港口城市和办好经济特区,不能指望中央拿很多钱,主要是给政策,一是给前来投资和提供先进技术的外商以优惠待遇,税收低一些,内销市场让一些,使其有利可图。”[7](pp476~477515日,国务院提出,为了进一步打开对外经济技术交流的新局面,“对确实提供了先进技术的产品,允许在国内市场部分销售”。[11]

  从以上分析可以看出,“以市场换技术”方针大约酝酿于1979~1981年间,政策形成于1982~1983年间,并在1984年被确定为加速中国技术进步的一项重大方针。

  二、“以市场换技术”方针的实施与调整

  20世纪80年代初期,“以市场换技术”逐渐成为引进先进技术和加速技术进步的重大方针后,从1985年开始进入全面实施时期。然而,这一方针的实施过程并非一帆风顺,从整个过程来看,大致分为四个阶段,中间进行了三次调整。

  在对这一历史过程分阶段进行分析之前,有必要首先考察“以市场换技术”实施的初期成效。1980~1984年,这一方针的实施确实加快了技术引进速度和提高技术引进水平。据不完全统计,在此期间通过与外商合资,全国技术引进和设备进口共16万项,用汇120多亿美元;在很多领域填补了国内空白,对促进企业技术改造和经济发展起了很大作用,并通过引进、消化、吸收、创新,在汉字激光照排系统、彩电、数控电话、集装箱检验等方面,赶超了世界先进水平,[1(p197)在一定程度上弥补了改革开放初期的“技术缺口”。
  虽然取得一定成效,但“以市场换技术”的方针在初期实施中并没有得到很好的贯彻。19851130日,对外经济贸易部、国家经委、国家计委向国务院递交的《关于加强吸收外商投资工作的报告》指出,“以市场换技术、以产顶进的具体实施办法不落实。”[12]在“要先搞那些投资少、见效快、创汇多的项目”思想的指导下,[13]引进项目的质量难以令人满意,离“引进外国适用而先进的技术和设备的目的是为了增强我国自力更生的能力”[7](p200)的目标还相差很远。如在特区整个工业项目的引进中,技术先进的项目比重不大,技术知识密集的项目则更少。据统计,到1984年底,深圳已投产的工业项目中,劳动密集型的占50%,引进了适用技术和部分先进设备的占45%,属于技术知识密集的只占5%;在珠海已投产的工业项目中,产品外销40%100%的主要还是制衣、手套、毛织、珠帘等劳动密集型产业,[14]技术的自力更生能力远未形成。

  (一)19851991年:第一次调整与全面展开

  1.第一次调整:加强管理与集中引进出口创汇型、生产性项目和进口替代型项目

  对于“以市场换技术”实施初期所出现的问题,对外经济贸易部、国家经委、国家计委等部门认为主要原因在于1979年以来利用外资时“缺少全国统一的规划,管理分散,政出多门,问题得不到及时解决;审批权限下放后,缺少行业指导,信息不灵,存在一些不必要的重复建设的情况”。1986年提出的整改方向是:“要在全国通盘规划下,合理安排资本投向,着重引进国家急需的先进技术,大力发展创汇项目”。[12](pp77~80)

  为制止重复引进和建设、落实“以市场换技术”、“以产顶进”指经国家有关经贸部门审批,对目前国内尚无法加工生产,需在境外购买的商品,可准许在境内的三资企业购买以替代进口,这种贸易方式称为“以产顶进”。的政策,相关部委提出了两个解决办法:一是加强管理,统一计划,提出年度和中长期的吸收外商投资的规模、方向并进行项目论证;二是正确引导资本投向,运用税收和进出口管理政策,将吸收外商直接投资的重点,集中到引进国家急需的先进技术的生产性项目、出口创汇型和进口替代型项目上来。限制国内已引进先进技术、生产能力已超过国内市场需要、产品又不能全部或绝大部分出口的项目;禁止举办单纯引进装配线、进口散件组装内销,赚取国内外差价的项目;由国家计委、国家经委会同经贸部及行业主管部门研究拟订鼓励、限制、禁止举办的项目目录。可见,“以市场换技术”方针第一次调整的方向是加强项目引进工作管理,集中引进国家急需的出口创汇型、具有先进技术的生产性项目和进口替代型项目。

  2.“以市场换技术”从中央到地方全面展开

  调整的方向确定后,中央通过制定法规政策、召开会议等多种方式对“以市场换技术”的方针进行强化,同时地方政府也纷纷出台相关政策开放市场引进技术,“以市场换技术”从中央到地方开始全面展开。

  中央政策层面的展开,主要从立法和制定政策两方面入手。立法方面,“以市场换技术”的方针写入外资企业法等法律法规。19864月,《中华人民共和国外资企业法》规定,“设立外资企业,必须有利于中国国民经济的发展,并且采用先进的技术和设备,或者产品全部出口或者大部分出口。”[12](p61)这个规定可以看成是“以市场换技术”的隐含表达。1990年,新修订的《中外合资经营企业法》明确对合资企业不实行国有化和征收,外方也可以担任董事长,合资企业可以规定合营期限,也可以不规定合营期限,[15]“以市场换技术”的政策空间进一步扩大。政策方面,“以市场换技术”方针密集写入利用外资的政策文件。19867月,国家提出用“以市场换技术”与“以产顶进”相结合鼓励外商投资,“坚决贯彻以市场换技术的方针,落实替代进口的措施,鼓励外商投资者提供先进技术。属于国内需要进口的产品,凡是外商投资企业已批量生产、性能质量基本达到国外同类产品水平,价格、交货期适应需要的,国内必须优先采用,以产顶进,并由国家经委陆续公布产品目录,采取行政措施和经济手段禁止进口或限制进口”。[12(p102)1011日,国务院发布了具有重大指导意义的《国务院关于鼓励外商投资的规定》,明确给予两类生产型外商投资企业(产品出口企业和先进技术企业)提供外汇、税收、自主权、扩大内销比例等多项特别优惠。[6(p1026)198710月,为进一步运用“以产顶进”方式鼓励外商投资兴办先进技术企业,国家计委公布了《国家计划委员会关于中外合资、合作经营企业产品以产顶进办法》,凡符合“确属国内需要的技术先进的技术型的合资、合作企业的产品,投产初期,在实现国产化进程中,外汇平衡出现暂时困难”这一条件的,都可以申请“以产顶进”。但同时必须明确合资、合作企业产品的内外销比例,以及国产化的进度,限制没有提供先进技术、单纯进口散件组装、产品仅供内销的项目。该办法还对可以实行“以产顶进”的商品目录一一列出,主要有钢材、生铁、铜等12种,使“以市场换技术”、“以产顶进”等政策更具有操作性。[12](pp22~24
  而“以市场换技术”方针在地方上的展开,主要是地方政府根据《国务院关于鼓励外商投资的规定》的精神来贯彻实施。1986年该规定颁布后,全国各地迅速出台了配套优惠政策,掀起了利用外资的高潮。北京、辽宁、广州和安徽等地都出台了优惠政策,如安徽省规定“外商投资企业生产国内需进口的产品,在性能、质量、价格基本一致的情况下,经有关部门批准,可以扩大内销比例直至全部内销,并可部分或者全部以外汇结算”。《安徽省人民政府关于鼓励外商投资的若干规定》,19861124日。随着1988年引进外资审批权的进一步下放,各地竞相出台优惠政策,有些甚至不计成本引进。有鉴于此,1990年底,中央在肯定把吸收外商投资作为经济发展长期方针的同时,提出要“严格执行国家统一颁布的鼓励外商投资的法律法规和政策措施,制止违反国家规定变相公布优惠措施的做法”,要“进一步改善投资环境,按照产业政策引导外商投资,多办一些出口创汇型、技术先进型项目,注意把吸收外商投资与加快企业技术改造结合起来”,[16]改进和加强对利用外资的规划和指导。

  (二)19921996年:第二次调整与高速推进和深入发展

  1.第二次调整:加强产业引导和吸引技术水平高、投资规模大的项目

  改革开放初期,引进外资和先进技术的一个特点是地区倾斜(集中于经济特区和沿海开放城市),第二次调整的方向就是产业倾斜,消除引进外资的盲目性,引导外资投向能源、交通、原材料工业、基础设施等长期性的大项目投资,手段就是产业政策引导。

  19923月,《国务院外资领导小组第十六次会议纪要》指出,“当前,要继续努力改善投资环境,健全和完善各项涉外法律法规;要进一步加强对外商投资方向的引导,在继续鼓励外商兴办高新技术企业、产品出口企业和鼓励外商在能源、交通、原材料方面投资的同时,要采取以市场换技术的方针,吸引外国大企业来华兴办技术水平高、投资规模大的项目,以提高我国利用外资的整体水平;要逐步扩大吸收外商投资的领域,研究如何通过引进外资促进第三产业发展等问题。”并明确提出,“如何采取以市场换技术的方针吸引外国大企业来华投资问题,由国家计委牵头有关部门研究提出方案”。[17]这说明,“以市场换技术”的着力点有了很大变化,要求吸引外国大企业来华兴办技术水平高、投资规模大的项目,以提高利用外资的水平。

  199311月,中共第十四届中央委员会第三次全体会议提出,要“改善投资环境和管理办法,扩大引进规模,拓宽投资领域,进一步开放国内市场。创造条件对外商投资企业实行国民待遇,依法完善对外商投资企业的管理。引导外资重点投向基础设施、基础产业、高新技术产业和老企业的技术改造,鼓励兴办出口型企业。发挥我国资源和市场的比较优势,吸引外来资金和技术,促进经济发展”。[18]引进外来资金、技术、人才和管理经验可以通过进一步开放国内市场来实现,实质上也是贯彻“以市场换技术”的方针,同时也强调对外资的投向进行产业引导。

  为确保通过“以市场换技术”吸引技术水平高、投资规模大的项目,1994年、1995年国家先后出台了《90年代国家产业政策纲要》、《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》,使产业政策引导更加具体。《90年代国家产业政策纲要》在第三条“积极振兴支柱产业”中指出:“按照国际惯例和有关协定条款,将支柱产业的部分产品作为幼稚工业品,采取适当的、有时限的保护;同时,为了换取关键技术和设备,允许有条件地开放部分国内市场”。[18](p757)决策部门将“以市场换技术”与注意保护幼稚产业结合起来,有条件地开放市场,发展支柱产业。《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》则将外商投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止四类,每一类都进行了细化,以达到扶持壮大国内产业的目的,制止低水平重复引进。[19]

  2.“以市场换技术”方针的高速推进和深入发展

  受上述政策和1992年邓小平“南方讲话”的影响,1992~1997年间“以市场换技术”在一边调整中一边施行,其显著特点是高速推进和深入发展,主要表现在三个方面:一是利用外资项目和金额成倍增长。1992年中国批准外商直接投资项目48764个,超过1979~1991年间批准的外商直接投资项目数总和(42503个),合同利用外资金额也超过前13年的总和。到1997年,中国累计批准了240000多个外资项目,协议金额达4160多亿美元,实际利用外资1510多亿美元。二是投资领域的大幅拓宽。虽然外商直接投资(FDI)遍布第一、第二、第三产业,但1992年以前以第二产业中的轻工业居多。政府对外商投资领域施行了鼓励、限制、禁止几种不同的政策,在实际执行中比较严格,许多限制性的项目实际上处于禁止状态。1992年中国政府放宽了对投资领域的限制,过去视为禁区的商业、外贸、金融、保险、航空、律师、会计等,已经允许开张试点投资,过去限制投资的土地开发、房地产、宾馆、饭店、信息咨询等第三产业也逐步放开和扩大外商投资。三是国内市场开放加快,内销比例进一步放宽。过去对外商投资企业的内销控制很严格,许多外商欲投资的大型生产型项目,多年来一直谈不下来,最主要的原因就是卡在内销上。市场准入问题也十分突出。新政策强调以市场换技术,对高新技术项目开放国内市场,允许一些项目以内销为主,甚至100%内销。当然这种开放是有条件的,主要有以下几类项目:(1)高技术项目,确能引进先进的科学技术,能够填补国内空白、许多新兴工业和资本、技术密集型项目;(2)能替代进口的项目,大多属于基础原材料工业;(3)大型的生产性项目和重化工业等。[6](pp493~494)

  (三)19972000年:在反思中继续前行

  1996年底开始,质疑和反思“以市场换技术”政策可行性和有效性的声音日益强烈,其“现实背景是大跨国公司的进入对当地市场构成冲击,外资企业的垄断局面对本地企业构成市场上的‘挤出’,导致技术引进效应丧失了基本实现的条件”。[20]当时,国内多个行业市场被外资企业占领,截止到1998年,在移动电话和传呼机市场上,摩托罗拉、爱立信、NEC拥有90%以上的占有率,轮胎市场外资占有率为60%,饮料、洗涤、化妆品和机械市场等也出现类似的情况,[21]而技术上却仍十分依赖国外。这种依赖既表现为国有企业、民营企业对关键技术和设备的大量进口,也表现为外资企业对母国研发资源的强烈依赖,前者反映出外商直接投资的技术溢出效应非常有限,后者反映出外资企业对转让先进技术的严格控制,两者都表明“以市场换技术”未能达到预期的目标。

  不过虽然质疑的声音不断,中央推进“以市场换技术”的立场依然没有改变。19984月,中共中央、国务院以更加积极的姿态就进一步扩大对外开放、提高利用外资水平提出若干意见,其中有两处明确地提到要实行“以市场换技术”。第一处是在做好利用外资工作的基本要求中提出要“坚持以市场换技术的方针,加大引进高新技术产业和先进适用技术的力度,推动产业升级”。第二处是在大胆引进和积极引导跨国公司投资中,要“继续实行以市场换技术的方针,进一步开放国内市场。通过与跨国公司的合作,引进先进适用的技术、资金、管理经验和营销方式,并进入其国际生产、销售和服务网络”。[22200019日,国家经贸委向各地方经贸系统印发了《关于加速实施技术创新工程形成以企业为中心的技术创新体系的意见》,指出,“凡国内企业已能制造的设备,鼓励采用国内产品;国内可以部分制造的设备,可制造部分也要鼓励采用国内产品;对确有必要进口、今后又有市场需求的设备,应采取以市场换技术、技贸结合的方式,在引进设备的同时引进技术,并按行业组织好消化吸收和创新、国产化工作”。[23]考虑到该意见是根据《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》和《中共中央、国务院关于加强技术创新,发展高科技,实现产业化的决定》,以及全国经贸工作会议精神制定的,所以可以推断,进入21世纪后,中国在国家层面仍然在坚定贯彻执行“以市场换技术”的方针。

  (四)2001年后:第三次调整与向自主创新过渡

  21世纪初,由于核心技术的缺失、生产要素成本上升、国内外市场竞争加剧的影响,中国经济发展方式的转变越来越迫切,“以市场换技术”的方针也受到越来越多的挑战。20001031日,按照WTO规则和入世的承诺,中国对《中华人民共和国外资企业法》、《中外合资经营企业法》和《中外合作经营企业法》及其实施细则或实施条例中不符合WTO规则的内容进行了修订,取消了对外商投资企业的外汇平衡条款、“当地含量”条款、出口比例要求和企业生产计划备案条款等。[15(pp154015271551)特别是对《中华人民共和国外资企业法》的修改,第三条“设立外资企业,必须有利于中国国民经济的发展,并且采用先进的技术和设备,或者产品全部出口或者大部分出口”被修改为“设立外资企业,必须有利于中国国民经济的发展。国家鼓励举办产品出口或者技术先进的外资企业”。这些修订,意味着“以市场换技术”已失去法理依据,由原来的强制性要求变成鼓励性意见或双方协议行为,政府由此也失去要求外资企业必须以技术转让、产品全部出口或大部分出口等为前提条件进入中国市场的法律依据,要求外商转让技术的谈判空间越来越小。有的学者甚至认为加入WTO就宣告了“以市场换技术”时代的终结。[24]

  在“以市场换技术”向自主创新过渡的背景下,“以市场换技术”从国家具有全局意义的指导性政策中逐渐淡出。2001年后的中央文件极少出现“以市场换技术”的提法,只有一些行业部门和省份仍明确提出要实施该政策,实施范围大为收缩。因此,这个时期的技术进步呈现“双轨并行”现象,即自主创新和“以市场换技术”并存。一方面,在国家大力提倡自主创新的政策下,一些行业尝试以自主创新为主;另一方面一些行业却仍然实行“以市场换技术”,或者将“以市场换技术”作为自主创新的起点。如2009624日《国务院关于2008年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》认为,“在企业经营发展方面,引导和支持企业提升核心竞争力的相关政策措施有待进一步完善。以汽车行业为例,国内汽车生产企业大多采取‘以市场换技术’的方式与国外公司合资合作。”[25]

  三、简析与启示

  (一)控制内销市场与下放项目审批权的内在缺陷对“以市场换技术”造成不利影响

  为了通过“以市场换技术”达到加速技术进步的目标,国家采取限制内销市场、严格市场准入等多种措施促使外商转让技术。但从实际情况来看,中国很长时间都未能对“以市场换技术”中的市场开放进行有效控制,在“换”技术过程中经常陷于被动。原因有二,一是作为“以市场换技术”实施平台的合资合作企业是风险共担、利益共享的共同体,它不利于促使外商转让先进技术。因为虽然对合资合作企业有若干规定,但在实际运作中,如果合资合作企业成立后外方不愿转让先进技术,出口又没有竞争力,企业势必会陷入困境甚至倒闭。这种情况也会导致中方政府、主管单位、企业的利益受损,因此往往出现外商在没有提供先进技术的情况下,中方为了降低损失也会允许或变相允许合资企业内销,“以市场换技术”的约束力大大降低。二是项目审批权的下放如同一把“双刃剑”,既推动了大规模的技术引进和经济的快速发展,但又同时也降低了“以市场换技术”的筹码。实际上,中国用来换技术的市场在审批权的下放下成了竞争性市场,而外资供给中方的技术却始终是一个垄断性市场,中国对外商开放的市场通常具有永久有效性,而外商转让给中方的技术却是静态的,有效性也许就只有几年甚至更短的时间。在这种情况下,中国向外商市场开放的弹性要远远高于外商的技术供给弹性。

  (二)“以市场换技术”中出现的重复引进、轻消化吸收和创新等现象反映了各地发展战略的雷同和过于追求高速度

  从“以市场换技术”这一方针的历史演变过程可以看出,我们主要停留在引进——消化——吸收——创新中的引进环节,其余三个环节的功课做得明显不够。然而,原因并不是因为我们没有认识到其他三个环节的重要性。虽然国家运用多种措施多次调整,但重复引进、轻消化吸收和创新等问题依旧存在,因此需要跳出纯粹的从技术引进到自主创新的链条来分析“以市场换技术”方针。技术作为一种重要的生产要素,其需求和开发的动力分别取决于产品的需求和由其创造的利润。由于各地缺乏新的、各具特色的发展思路,哪个项目的产品销路好,能快速的增加财政收入就发展哪个,因此各地都希望多上新项目,迅速见成效,而对需要长期投入的引进消化吸收再创新的良性循环过程兴趣不大。但由于支撑项目发展的技术不是短时间内能成长起来的,所以就采取“换”这种相对来说见效快的方式不断引进技术。这种情况反映了各地发展战略的高度雷同和始终追求发展的高速度。如20世纪80年代的彩电生产线的引进,风能、汽车、装备制造等都有过这样的历史,造成产业聚集度低,摊子大,竞争力弱。因此,改变单一的GDP竞争发展模式,重视技术自生能力的培养和积累,才是避免这些问题的治本之策。

  (三)“以市场换技术”从根本上来说是传统经济发展方式在技术进步领域的表现

  传统的经济发展方式,主要依靠投资和出口需求来拉动经济增长,因此经济的发展更多依靠物质资源消耗,技术进步和人力资源贡献率比较低,在产业发展上则主要依靠第二产业,投资高、效率低、难循环是其存在的突出问题。“以市场换技术”方针的确立,最早主要是为了弥补大规模现代化建设中资金与外汇不足、获得工业发展急需的先进技术而提出的,服务于投资与出口创汇,在当时缺资金少技术的历史背景下,具有合理性和可行性。但“以市场换技术”的方针在实施过程中深受传统经济发展方式的影响,成为粗放型生产要素投入的表现之一。所以即使随着国家经济的发展,资金匮乏、技术配套落后等“以市场换技术”方针形成的历史背景不再成立的情形下,“以市场换技术”思想仍有相当的市场,直到2001年中国加入WTO后才逐渐向自主创新过渡。因此,“以市场换技术”从根本上来说是传统经济发展方式在技术进步领域的表现,“以市场换技术”向自主创新过渡是经济发展方式转变的内在要求。

  综上所述,“以市场换技术”确实加速了技术进步,但并未达到预期的目标,因而“以市场换技术”向自主创新过渡已是历史的必然。当前,我们仍然需要引进国外的先进技术以加速技术进步,因此要更加注意有关引进技术政策的全面性、配套性和连贯性,并且坚定技术自主创新的长远战略。

  [ 参 引 文 献 ]  

  1]李岚清:《突围——国门初开的岁月》,中央文献出版社2009年版,第183184页。

  2]谷牧:《关于访问欧洲五国的情况报告(一九七八年六月二十二日)》,《党的文献》2009年第1期。

  3]《中国统计年鉴·1981》,中国统计出版社1982年版,第395353页;《中国统计年鉴·2000》,中国统计出版社2000年版,第642页。

  4]《谷牧回忆录》,中央文献出版社2009年版,第306页。

  5]《邓小平年谱(19751997)》上,中央文献出版社2004年版,第533页。

  6]刘向东主编:《中国对外经济贸易政策指南》,经济管理出版社1993年版,第998页。

  7]中共中央书记处研究室经济组编:《对外开放政策文献汇编(19797月~19854月)》,中共中央党校出版社1985年版,第203206页。

  8]孙琬钟主编:《中华人民共和国法律法规及司法解释分类汇编》经济法卷第3册,中国法律年鉴社1996年版,第4547页。

  9]贾新光:《大洗牌·中国汽车谁主沉浮》,机械工业出版社2010年版,第1112页。

  10]中国社会科学院法学研究所:《中华人民共和国经济法规选编·1984年》上册,中国财政经济出版社1986年版,第490页。

  11]中国经济年鉴编辑委员会:《中国经济年鉴·1984》,北京经济管理出版社1984年版,第7页。

  12]对外经济贸易部外国投资管理司编:《利用外资文件汇编》第2集,中国经济出版社1989年版,第7780页。

  13]余秋里:《关于一九七九年国民经济计划草案的报告》,《人民日报》1979629日,第1版。

  14]李惠琴:《经济特区技术引进工作何以进展不大》,《探索与争鸣》1986年第2期。

  15]肖扬主编:《中华人民共和国法库》,人民法院出版社2002年版,第1525页。

  16]中共中央文献研究室编:《中共十三届四中全会以来历次全国代表大会中央全会重要文献选编》,中央文献出版社2002年版,第96页。

  17]孙琬钟、邹恩同主编:《最新中国利用外资政策法律全编》,中国法律年鉴社1998年版,第7374页。

  18]《十四大以来重要文献选编》上,人民出版社1995年版,第757页。

  19]《新编实用涉外经济法规总览》上册,中国政法大学出版社1999年版,第502503页,第504509页。

  20]黄烨菁:《开放条件下的技术进步——从技术引进到自主创新》,《世界经济研究》2008年第6期。

  21]王家庭:《“以市场换技术”还能走多远?》,《中国经贸导刊》1998年第17期。

  22]《十五大以来重要文献选编》上,人民出版社2000年版,第296307页。

  23]齐力然、姜梅编:《中小企业政策巧用》,中国经济出版社2002年版,第188页。

  24]程建国:《从以市场换技术到自主创新》,《开放导报》2009年第6期。

   [25]刘家义:《国务院关于2008年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2009年第5期。

    1. 中国海洋安全观的历史分析
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