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改革开放以来中国农村扶贫历程与经验
发布时间: 2019-01-30    作者:周艳红    来源:国史网 2018-11-25
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  改革开放以来,党和政府高度重视扶贫工作,先后出台了一系列扶贫政策和措施,着力“消除贫困、改善民生、实现共同富裕”[1]。而我国贫困人口主要集中在农村。纵观改革开放以来我国农村扶贫历程的变迁,总结经验,对当前精准扶贫和精准脱贫工作具有宝贵的借鉴意义。 

  一、改革开放以来中国农村扶贫历程 

  1987年邓小平在会见外宾时说:“坚持社会主义,首先要摆脱贫穷落后状态”[2]。农村扶贫问题,事关民生,事关社会主义的本质要求,事关中国特色社会主义事业,事关中华民族伟大复兴的中国梦。改革开放以来,我国农村扶贫之路伴随着改革开放的发展和深入呈现出不同的阶段性特征。

  (一)1978-1994年:体制变迁带动下的大幅减贫

  我国是一个农业大国,农村人口在我国占有较大比重,农村贫困人口的基本生活问题事关国家的稳定和长远发展。国家统计局资料显示,以人均年收入低于100元为贫困标准,1978年我国农村贫困人口发生率为30.7%,我国农村贫困人口规模为2.5亿人。[3]

  中共十一届三中全会开启了改革开放新时期,党和政府领导全国人民从整体减贫迈向大幅减贫。我国在农村展开了以家庭联产承包责任制为中心的一系列改革,极大地调动了农民生产积极性,释放出明显的减贫效应。从中共十一届三中全会至1994年《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000)》出台,党和政府出台了多种减贫举措,致力于贫困农民早日过上温饱生活。

  一是设立了专门领导扶贫开发工作的组织机构。党和政府高度重视我国经济落后地区尤其是老少边穷地区的贫困问题,认为“这些地方生产发展快慢,不但是个经济问题,而且是个政治问题”。[4]1979年9月,中共十一届四中全会提出要设立一个专门委员会负责统筹扶贫工作,帮助贫困地区和贫困地区的农民摆脱贫困。1986年5月16日,国务院贫困地区经济开发领导小组(后更名为“国务院扶贫开发领导小组”)正式成立,专门负责全国贫困地区的扶贫开发工作。

    二是制定了缓解贫困的政策和制度。中共十一届三中全会后,农村家庭联产承包责任制的逐步建立,保证了农民对土地的使用权和经营权,形成了以“保证国家的,留足集体的,剩下都是自己的”[5]为基本特征的农村利益分配原则。这项制度最大限度地调动了农民的劳动积极性,推动了生产力的迅猛发展,使农村贫困人口的生活得以显著改善。中共中央、国务院又先后发布了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》、《关于进一步活跃农村经济的十项政策》等一系列文件(这一时期发布的关于缓解贫困的政策主要有:1984年9月29日,中共中央、国务院发布的《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》;1985年1月1日,中共中央、国务院发布的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》;1987年10月30日,国务院发布的《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》;1990年1月10日,国务院批转国务院贫困地区经济开发领导小组的《关于九十年代进一步加强扶贫开发工作的请示》;1991年11月29日,中共中央发布的《关于进一步加强农业和农村工作的决定》;等等。参见《十二大以来重要文献选编》中,人民出版社1986年版,第539-544、610-619页;《新时期农业和农村工作重要文献选编》,中央文献出版社1992年版,第473-486、585-593、760-786页。),从制度和政策层面为加强贫困地区的经济开发以及推进各项社会事业的发展提供了保障。

  三是明确了这一时期扶贫的基本目标。1988年11月2日,国务院副总理田纪云在全国农村工作会议上的讲话中指出,国务院确立的“七五”期间减贫目标是“解决贫困地区大多数群众的温饱问题”[6]。1990年12月30日,中共中央在《关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》中则将减贫目标提高到“脱贫致富”,力争到20世纪末使贫困地区的人民“稳定地解决温饱问题,多数户过上比较宽裕的生活”。[7]1991年3月20日,国务院贫困地区经济开发领导小组对“八五”期间扶贫开发基本目标做了重新调整,即“两个稳定”:“使贫困地区的多数农户有稳定解决温饱问题的基础”;“使贫困户有稳定的经济收入来源”。[8]

  四是制定了多种扶贫举措。这一时期,党和政府以“共同富裕”为最终目标,采取了多种举措帮助贫困地区人民群众减贫,主要包括中央财政提供资金扶持、“三西”扶贫开发建设项目(1982年,中共中央和国务院决定,连续10年每年拨出专款2亿元开展以定西市为代表的甘肃省中部干旱地区、河西走廊地区和宁夏回族自治区西海固地区(简称“三西”地区)为重点的扶贫开发建设项目,这是全国第一个大规模农业区域性扶贫开发建设重点项目。)、加大贫困地区智力投资、扶持贫困地区文教卫生事业发展、以实物形式扶贫的以工代赈活动、加大贫困地区基础设施建设、对贫困地区进行针对性地重点扶持等。这些举措的推行,一方面为贫困地区的经济发展提供了资金来源和智力投入,另一方面改善了贫困地区的基础设施建设和生产生活条件,同时为贫困地区人民群众提高收入找到了新途径。

  随着农村经济社会的发展,农民收入不断提高,农村大量贫困人口得以脱贫。根据农民收入变化情况,党和政府适时调整了农村贫困标准。根据统计资料显示,以人均年收入低于317元为标准,1992年我国农村贫困人口发生率为8.8%,我国农村贫困人口规模为8000万人。(此处数据为当年年底统计数据。参见《1978-2000年农村居民贫困状况》,国家统计局网,http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztsj/ncjjzb/200210/t20021022_36893.html,2018年7月14日。)相较于1978年30.7%的贫困人口发生率和2.5亿人的贫困人口规模而言,这一阶段的扶贫减贫成效显著,体制变迁带动下实现了阶段性的大幅减贫,“实现了从救济式扶贫向开发式扶贫的转变”[9]。尽管如此,农村仍有8000万“没有完全解决温饱的贫困人口”[9](pp.774-775),党和政府进一步加大了扶贫投入力度。农村扶贫政策逐步走向规范化和制度化,并开始尝试在社会主义市场经济体制的建设进程中推进扶贫项目的开展。

  (二)1994-2000年:扶贫攻坚带动下的开发式扶贫

  1994年4月15日,国务院颁布了《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000)》,为这一阶段的扶贫攻坚和开发式扶贫勾画了宏伟蓝图,开启了中国开发式扶贫新模式。自此,从国家层面将扶贫战略与国家发展战略有机结合起来,因地制宜,以发展促扶贫,在扶贫中发展,集中全力用7年左右时间基本解决了我国农村8000万贫困人口的温饱问题。

  一是制定详细的扶贫攻坚计划。这一攻坚计划从形式与任务、奋斗目标、方针与途径、资金的管理使用、政策保障、部门任务、社会动员、国际合作、组织与领导九个方面对这一阶段的扶贫开发工作构建了宏伟蓝图,成为指导扶贫开发工作的纲领性文件之一。

  二是确立开发式扶贫方针。这一攻坚计划确立了开发式扶贫的基本方针:“鼓励贫困地区广大干部、群众发扬自力更生、艰苦奋斗的精神,在国家的扶持下,以市场需求为导向,依靠科技进步,开发利用当地资源,发展商品生产,解决温饱进而脱贫致富。”[9](p.777)开发式扶贫成为这一阶段扶贫工作的主要方式,通过智力扶贫提高贫困地区农民群众自我发展能力。

  三是实施扶贫与国家发展有机结合的发展战略。建立社会主义市场经济的改革进程对贫困地区而言既是机遇又是挑战,在提供更多发展机遇的同时也扩大了贫困地区与发达地区的差距,对社会稳定、民族团结以及共同富裕目标的最终实现带来挑战。因此,着力抓好扶贫工作是一项具有深远意义的伟大事业。鉴于此,国务院在制定扶贫战略时将扶贫工作与国家发展有机结合,在鼓励贫困地区发挥资源优势的同时从国家宏观层面实施“西部大开发”等战略。

  四是制定因地制宜的扶贫措施。随着扶贫开发工作的深入开展,党和政府在制定扶贫措施时呈现出针对性、可操作性强的特点。这种针对性和可操作性体现在:第一,扶持重点行业因地制宜。从贫困地区的资源优势出发,将扶贫开发的重点放在种植业、养殖业以及相关的加工业等领域。[9](p.777)第二,扶贫方式因地制宜。如陆续使用了移民开发扶贫、科教扶贫、金融扶贫、社会力量扶贫、易地搬迁扶贫等多种扶贫方式。

  根据农民收入的变化,2000年国家再次调整了贫困标准,以人均年收入低于625元为贫困标准,农村贫困人口发生率为3.4%,我国农村贫困人口规模为3209万人。[3]与1994年相比,在贫困标准上调的前提下,我国农村贫困人口发生率下降了3.3个百分点,农村贫困人口缩减了近3800万人,扶贫攻坚带动下的开发式扶贫战略使我国农村的扶贫减贫工作取得了显著成效。

  (三)2001-2012年:小康社会建设视域下的农村扶贫开发

  2000年10月11日,中共中央做出了“从新世纪开始,我国将进入全面建设小康社会,加快推进社会主义现代化的新的发展阶段”[10]的科学论断。从此,我国在全面建设小康社会的道路上继续迈进,经济持续快速发展,但是,城乡之间、区域之间的贫富差距呈现扩大化趋势,尤其是因贫富差距带来的不稳定隐患增多。因此,着力推进贫困地区的经济发展是全面建设小康社会的前提,加大农村贫困地区的扶贫开发力度成为这一阶段党和政府的重要任务。

  一是在新的起点上继续坚持开发式扶贫方针。2000年10月,中共十五届五中全会提出,要继续坚持开发式扶贫,“增加扶贫投入,加强贫困地区的基础设施建设,注重发展贫困地区的教育、文化、卫生事业,从根本上改善基本的生产和生活条件”。[10](p.1393)2001年1月11日,中共中央、国务院联合发布《关于做好2001年农业和农村工作的意见》,指出:“经过艰苦努力,我国农村贫困人口的温饱问题已基本解决,《国家八七扶贫攻坚计划》确定的战略目标已基本实现。以此为标志,我国的扶贫开发进入了一个新的阶段”。[11]

  二是确立扶贫工作新目标。2001年6月,国务院颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》,对这一阶段的扶贫开发工作进行了部署,并明确了奋斗目标,即“尽快解决少数贫困人口温饱问题,进一步改善贫困地区的基本生产生活条件,巩固温饱成果,提高贫困人口的生活质量和综合素质,加强贫困乡村的基础设施建设,改善生态环境,逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况,为达到小康水平创造条件”。[12]

  三是确立“整村推进”扶贫工作新路径。《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》中提出要以县为基本单元、以贫困乡村为基础制定扶贫规划,落实扶贫任务。[12](p.1879)2001年9月,“整村推进”的工作理念和工作方法成为开展参与式村级扶贫开发工作的重要举措。为便于整村推进扶贫开发工作,截至2002年,我国共确定了贫困村148051个,占全国行政村总数的21.4%,[13]使扶贫开发工作更加深入细致。在整村推进扶贫开发规划的推动下,各地扶贫资金开始更集中地流向贫困村,从而在一定程度上改进了扶贫项目与贫困群体需求之间错位的问题,成为有效促进扶贫资金精准到位的一项基本制度。

  四是以建立农村最低生活保障制度为扶贫兜底的新举措。2007年7月11日,为切实解决农村贫困人口的生活困难问题,国务院决定在全国范围建立农村最低生活保障制度,“将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围,稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题”。[14]到2012年底,全国农村有545.9万人纳入“五保供养”范围(从20世纪50年代开始,我国逐步建立了农村五保供养制度,对农村无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人的老年人、残疾人和未成年人在衣、食、住、医、葬(教)等五个方面给予生活照顾和物质帮助。1994年1月,国务院颁布《农村五保供养工作条例》,后于2006年1月进行了修订。参见《胡锦涛文选》第2卷,人民出版社2016年版,第187页。),5340.9万人纳入最低生活保障。[15]五是形成以专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫为三大抓手的大扶贫格局。“消除贫困、改善民生、实现共同富裕”是党和政府在扶贫道路上的初心和使命。为了打好新一轮扶贫开发攻坚战,2011年,中央扶贫开发会议做出了“着力巩固和发展专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫大扶贫格局”[16]的决策,为扶贫开发工作找准了方向。

  这一阶段的农村扶贫工作初步实现了预期目标:农村居民的温饱问题得到基本解决,农村贫困人口的生产生活条件明显改善,农村贫困地区的基础设施不断完善,农村社会发展水平进一步提升,生态恶化趋势得到初步遏制。随着我国经济社会的不断发展和人均收入水平的不断提高,中国农村贫困标准也随之发生了变化,中央政府测算的贫困标准从1984年的农民年人均纯收入200元提高到2000年的865元,涨幅达到332.5%。以2000年的绝对贫困标准计算,2010年底我国仍有农村贫困人口2688万人,农村贫困发生率为2.8%。[17]与2000年相比,我国农村贫困人口发生率下降了0.6个百分点,农村贫困人口规模缩减了500多万。尽管减贫人口的绝对数量不多,但在提高标准的前提下减贫成效依然显著。

  2011年11月,中央决定将农民年人均纯收入2300元(2010年不变价)作为新的国家扶贫标准,将更多低收入人口纳入扶贫范围。全国贫困人口数量和覆盖面也由2010年的2688万人扩大至1.28亿人,占农村总人口的13.4%,占全国总人口(港澳台地区除外)的近1/10。这标志着中国的扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。[18]

  (四)2012年至今:精准扶贫视域下的扶贫攻坚

  中共十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩,强调“没有农村的小康,特别是没有贫困地区的小康,就没有全面建成小康社会”[1],清醒地认识到“农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务”[19]。中国是一个农业大国,如果不能很好地解决农民群体(尤其是贫困地区的农民群体)的贫困问题,其后果将不仅是经济发展不平衡的问题,而且直接影响到国家的稳定发展。为此,习近平提出了精准扶贫的要求,为当前和今后一个时期的农村扶贫脱贫工作指明了方向。

  一是扶贫目标更明确。习近平在2015年中央扶贫开发工作会议上指出,“十三五”期间脱贫攻坚的目标是:到2020年稳定实现“农村贫困人口不愁吃、不愁穿,农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障”(即“两不愁,三保障”),“同时实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平、基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平”。[20]

  二是扶贫措施更精准。2015年6月,习近平在贵州调研时强调,扶贫开发工作的基本要求是“六个精准”,即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人(第一书记)精准、脱贫成效精准。[1]围绕“怎么扶”的问题,习近平提出要发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。[20](p.85)

  三是扶贫步骤更有序。精准扶贫是为了精准脱贫,因此,建立贫困退出机制,实现有序退出是精准脱贫的重要步骤。习近平指出,在精准脱贫问题上,要设定退出时间表,实现有条不紊地退出,“既要防止拖延病,又要防止急躁症”,要在缓冲期内实行“摘帽不摘政策”的保护措施,确保脱贫到人。[20](p.85)

  四是扶贫投入力度更大。在资金投入方面,习近平指出:扶贫开发投入力度要与打赢脱贫攻坚战的整体要求匹配,要从中央和地方的扶贫资金中更多调入,加强监管,实现扶贫资金阳光化管理,对非法行为从严惩处。同时,加强和改善党的领导也是打好扶贫攻坚战的必然要求。[20](pp.85-86)

  中共十八大以来,我国的扶贫攻坚工作取得了决定性进展。据国家统计局对全国31个省(自治区、直辖市)16万户农村居民家庭的抽样调查,按现行国家农村贫困标准(即“2010年标准”)测算,全国农村贫困人口从2012年末的9899万人减少至2017年底的3046万人,累计减少6853万人;贫困发生率从2012年的10.2%下降至3.1%,下降了7.1个百分点。[21]

  “十三五”期间,我国实现农村贫困人口全部脱贫将成为全面建成小康社会的基本标志之一,“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会”是我们党的庄严承诺,以实现到2020年我国农村贫困人口“脱真贫、真脱贫”[22]的目标。实现这一目标的切实举措则是精准扶贫、精准脱贫,将扶贫与扶智有机结合,坚持大扶贫格局,为扶贫目标的最终实现共同努力。

  二、改革开放以来中国农村扶贫的基本经验

  通过梳理改革开放以来我国农村扶贫政策发展历程,我们可以总结出以下基本经验:

  (一)处理好全局与局部的关系,在国家宏观经济发展政策的大视域下制定农村扶贫政策,坚持与时俱进的基本理念不动摇

  中国是一个农业大国,科学制定农村扶贫、减贫政策是发展农业、建设新农村的基础和前提。农村地区的扶贫开发进程与改革开放以来的宏观经济发展政策保持同步,彰显了与时俱进的特点。

  1978年中共十一届三中全会后,家庭联产承包责任制的推行,充分调动了广大农民的积极性,在短期内取得了显著的扶贫减贫成效。但体制变迁带来的扶贫减贫效果仍是有限的,农村贫困地区因观念和技术以及资源禀赋差异而导致的贫富差距拉大问题逐渐凸显出来。1986年1月,中共中央、国务院发布了《关于一九八六年农村工作的部署》,提出“切实帮助贫困地区逐步改变面貌”,“从实际出发,分别情况,分级负责,分批治理”[23]的基本思路,将扶贫工作纳入经济社会发展的整体布局之中,开始实施生产与生活救助相结合的开发式扶贫模式。随着改革开放的不断深入,尤其是1992年邓小平“南方谈话”后,为“进一步解决农村贫困问题,缩小东西部地区差距,实现共同富裕”[9],1994年,国务院印发了《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000)》。经过7年的努力,我国农村贫困状况大幅度缓解,贫困人口减至3000万,贫困发生率降至3%左右,“中国农村贫困问题从普遍性、区域性、绝对性贫困向点状分布和相对贫困演变”。[13](p.7)进入21世纪,为改善少数贫困人口的基本生产生活条件,巩固已经取得的温饱成果,从根本上改变贫困地区的落后状况,2001年,国务院颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》,将扶贫目标由解决温饱为主升级为解决温饱与巩固温饱并重,提高贫困人口的生活质量和综合素质。[12]开发式扶贫作为21世纪扶贫开发的基本思路确立下来,经济建设的中心地位和市场导向的引领作用得到凸显,我国积极致力于走出一条符合实际的、有中国特色的发展道路,致力于提高贫困户的自我积累和自我发展能力。这是农村贫困地区脱贫致富的根本出路,也是我们在扶贫减贫路上必须坚持的基本工作方针。

  虽然扶贫工作成效显著,但问题总是与成就并存。“经济社会发展总体水平不高,区域发展不平衡问题突出,制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在”的现实没有从根本上得到改变;“扶贫对象规模大,相对贫困问题凸显,返贫现象时有发生,贫困地区特别是集中连片特殊困难地区发展相对滞后”的客观事实依然存在。[16](pp.355-356)鉴于加快发展贫困地区的需要,为了早日全面建成小康社会,中共中央、国务院于2011年颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》。

  中共十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视扶贫开发工作,将扶贫开发工作作为关乎党和国家政治方向、根本制度及发展道路的大事,将其视为“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局以及第一个百年奋斗目标的底线任务,作为国家战略确立下来,将党领导的扶贫攻坚工作深入推进到一个新的阶段和境界。2015年10月29日,习近平在中共十八届五中全会上指出:“到二〇二〇年全面建成小康社会,是我们党向人民、向历史作出的庄严承诺。”为了兑现这个承诺,我们必须“补短板,着力解决好发展不平衡问题”。其中“农村贫困人口脱贫是最突出的短板”,因此,精准扶贫成为当务之急。我们党坚持一切从实际出发,实事求是,着力处理好国民经济整体发展这一全局和农村贫困人口脱贫这一局部的辩证关系,在发展国民经济的宏观视域下部署农村扶贫减贫工作,力争到2020年全面建成小康社会。[19](pp.822,830,832)

  (二)处理好阶段性与长期性的关系,在确保长期性目标不动摇的前提下,制定能体现和保障农民群体切身利益的现实举措,最大限度地惠及广大农民

  我国仍处于社会主义初级阶段,缓解贫困问题是当下重要的经济任务和政治任务,而“消除贫困、改善民生、实现共同富裕,是社会主义制度的本质要求”[1]。为最终实现共产主义,我们必须消灭贫困。因此,大力开展扶贫工作,最大限度地减贫脱贫,既是我国现阶段的基本工作,也是我国实现共产主义的长远目标所决定的。1994年,国务院颁布的《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000)》指出,扶贫的阶段性(1994-2000年)目标是“力争用七年左右的时间,基本解决目前全国农村八千万贫困人口的温饱问题”,长远目标是“缩小东西部地区差距,实现共同富裕”,“消灭贫穷”。[9]阶段性目标的实现是长期性目标的基础和准备,其最终落脚点则在于一步步向长期目标迈进,即实现共同富裕,实现共产主义。2001年,国务院颁布的《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》对2001-2010年的扶贫工作进行了详细部署,指出扶贫工作长期目标是“缓解和消除贫困,最终实现全国人民的共同富裕”。处于社会主义初级阶段的中国,面临“在较长时间内存在贫困地区、贫困人口和贫困现象”的客观事实。为此,中共中央、国务院制定了2001-2010年扶贫工作的阶段性目标,即“尽快解决少数贫困人口温饱问题,进一步改善贫困地区的基本生产生活条件,巩固温饱成果,提高贫困人口的生活质量和综合素质,加强贫困乡村的基础设施建设,改善生态环境,逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况,为达到小康水平创造条件”。[12]2011年,中共中央、国务院颁布的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》对2011-2020年我国扶贫开发工作进行了整体部署,在长期目标保持不变的前提下,针对前一阶段扶贫工作已取得的成效和扶贫工作中尚存在的问题,制定了2020年“两不愁,三保障”的奋斗目标,着力实现“贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平,扭转发展差距扩大趋势”。[16](p.358)

  中共十八大以来,我国的农村扶贫工作在2020年实现全面小康这一总目标下分批次、分阶段、分步骤地稳步推进。2015年11月27日,习近平在中央扶贫开发工作会议上的讲话中对中共十八大以来我国农村扶贫开发工作进行了概括和总结:“扶持谁”,弄清村贫困人口、贫困程度、贫困原因等,以便于因人、因户施策;“谁来扶”,从中央到地方形成了“五级书记抓扶贫,全党动员促攻坚”的良好态势,各级领导干部深入基层,将扶贫工作落实落细;“怎么扶”,即“五个一批”(发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批);“怎么退”,即有序退出的问题,精准扶贫是为了精准脱贫,严格评估、摘帽验收,实现老百姓认可的脱贫到人。[20](pp.84-85)

  在扶贫举措的切实推动下,随着国民经济的稳步发展,中共十八大以来我国农村的扶贫脱贫工作取得了显著成效:一是贫困人口大幅度减少。尽管我国的贫困标准在不断提高,但贫困人口发生率和贫困人口绝对数却呈现出大幅度减少的整体趋势,2013-2017年,农村累计减贫6853万人,减贫幅度接近70%,年均减贫1370万人;贫困发生率也从2012年末的10.2%下降到2017年末的3.1%,其中有17个省份贫困发生率已下降到3%以下。二是东部地区率先脱贫,中西部地区贫困人口全面下降。2017年末,东部地区农村贫困人口300万人,比2012年末减少1067万人,5年累计下降78.1%;农村贫困发生率由2012年末的3.9%下降到0.8%,下降3.1个百分点,已率先基本实现脱贫。中部地区农村贫困人口由2012年末的3446万人减少到2017年末的1112万人,累计减少2334万人,下降幅度为67.7%;农村贫困发生率由10.5%下降到3.4%,下降7.1个百分点。西部地区农村贫困人口由2012年末的5086万人减少到2017年末的1634万人,累计减少3452万人,下降幅度为67.9%;农村贫困发生率由2012年末的17.6%下降到2017年末的5.6%,下降12.0个百分点。三是减贫人口占全球减贫人口总数的比例超过70%,对全球减贫做出了巨大贡献。改革开放40年来,我国通过深化改革和大规模的扶贫开发,贫困人口大幅减少,也为全球减贫做出了巨大贡献。2018年,世界银行发布的《中国系统性国别诊断》报告称:“中国在快速经济增长和减少贫困方面取得了‘史无前例的成就’”。四是贫困地区农村居民收入保持较快增长,生活水平明显改善。中共十八大以来,我国聚焦贫困地区,大力实施精准扶贫、精准脱贫,不断加大投入和攻坚力度,贫困地区农村居民收入持续保持较快增长,与全国农村平均水平的差距缩小,生活消费水平明显提高。五是贫困地区农村基础设施建设明显加强,基本公共服务水平显著提高。中共十八大以来,中央和地方政府不断加大对水、电、路、网等基础设施和公共服务建设投资力度,“四通”覆盖面不断扩大,教育文化卫生设施配置逐渐齐全,生产生活条件得到进一步改善,贫困地区农村面貌焕然一新。[24]

  (三)处理好物质文明建设和精神文明建设的关系,注重农村文化建设的逐步开展,将“扶贫先扶智”、“扶贫先扶志”提到农村扶贫政策的重要位置

  “治贫先治愚”、“脱贫致富贵在立志”[1],这是习近平在扶贫工作上的一贯主张。“智”和“志”在扶贫脱贫事业中发挥着举足轻重的作用,就是要加强农村贫困地区的公共文化建设、科学技术推广以及大力发展农村教育事业。党和政府从开始关注扶贫问题起,就一直高度关注农村文化建设事业的开展与推进,着力将农村物质文明与精神文明建设同步展开,将农村扶贫工作置于良性循环的轨道上推进。1994年,国务院在制定《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000)》时就已充分考虑到农村文化建设的重要地位。制定的三大目标之一即“改变教育文化卫生的落后状况”,包括普及初等教育、开展成人职业技术教育和技术培训、改善医疗卫生条件等[9](pp.776-777)。这一计划还明确责成科教部门从两方面开展工作:一是制定科技扶贫战略规划,指导和推动扶贫工作转到依靠科学技术和提高农民素质的轨道上来;二是推进贫困地区农村的教育改革,推动初等教育、成人教育以及扫盲工作的开展。[9](p.784)2001年,国务院颁布的《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》明确提出“加大科技扶贫力度”和“努力提高贫困地区群众的科技文化素质”,并强调提高农民科技文化素质是扶贫开发的重要工作。[12](p.1881)2011年,为进一步加快农村贫困地区的发展,促进共同富裕目标的早日实现,中共中央、国务院颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》,在着力谋划发展农村贫困地区的经济的同时加大农村文化建设的力度,并从教育、公共文化两个方面阐释了农村文化建设的具体任务,明确提出2020年的阶段性目标,即基本普及学前教育、义务教育水平进一步提高、普及高中阶段教育、加快发展远程教育和社区教育,同时还从建立广播影视公共服务体系以及图书馆、文化馆和文化站、文化活动室等层面对农村公共文化建设进行了详细规划,以公共文化建设促进农村廉政文化建设。[16](pp.359-360)中共十八大以来,我国的农村扶贫减贫工作不仅在经济建设方面取得了显著成效,而且在涵盖教育、文化等领域在内的精神文明建设方面也取得了不俗的成绩。2017年,贫困地区农村居民16岁以上家庭成员均未完成初中教育的农户比重为15.2%,比2012年下降3.0个百分点;84.7%的农户所在自然村上幼儿园便利,88.0%的农户所在自然村上小学便利,分别比2013年提高17.1和10.0个百分点;有文化活动室的行政村比重为89.2%,比2012年提高14.7个百分点。[24]

  (四)处理好自扶与他扶的关系,努力提升贫困人口的自我发展能力

  1994年,国务院在制定《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000)》时已着重考虑到贫困地区和贫困人口自扶与他扶的关系问题,提出要以开发式扶贫为基本方针,鼓励贫困地区广大干部、群众发扬自力更生、艰苦奋斗的精神,以现有资源和条件为基础,实现自我减贫,进而脱贫致富。[9](p.777)其中,贫困地区广大干部群众的自力更生和艰苦奋斗是脱贫致富的基础,国家的扶持、市场需求的引导、科技进步的推动是外在条件,二者相得益彰才能最终脱贫致富。增强自我发展能力是脱贫致富、实现共同富裕的根本路径。为把我国扶贫开发事业推向一个新的阶段,2001年,国务院颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》,强调要“提高贫困人口的生活质量和综合素质”,因为综合素质的提高是发展贫困地区经济发展水平的基本要求,“提高贫困农户自我积累、自我发展能力”是贫困地区脱贫致富的根本出路,也是扶贫工作必须长期坚持的基本方针。[12](p.1878)当然,贫困地区的发展和贫困人口的脱贫离不开政府的主导和全社会的共同参与。纲要中还首次提出了国际扶贫的理念,我国将扶贫开发的视野由国内延伸到国际,争取国际组织和发达国家参与我国的援助性扶贫项目。尽管内因是根本,但外因的推动和促进作用也不容小觑,政府与社会各界的帮扶以及国际社会的共同参与,对扶贫减贫事业的攻坚具有巨大的推动作用。经过一代又一代人的接续奋进,我国的农村扶贫事业取得了巨大成就,但扶贫开发事业的长期性和艰巨性依然存在。为推动农村贫困地区经济社会更好更快发展,2011年,中共中央、国务院联合颁布的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》指出:“更加注重增强扶贫对象自我发展能力”,“鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困”。[16](pp.356-357)自力更生、艰苦奋斗等倡导自我发展为本的理念再次得到强化与凸显。

  随着距2020年全面建成小康社会的时间日益迫近,扶贫工作进入了攻坚拔寨的冲刺期,唯有以“扶志”和“扶智”增强贫困地区和贫困人口的“造血功能”,才能斩断贫困的代际传递。

  中共十八大以来,本着“发展教育脱贫一批”的基本思路,国家教育经费继续向贫困地区倾斜、向基础教育倾斜、向职业教育倾斜,着力帮助贫困地区改善办学基本条件,并对农村贫困家庭的幼儿特别是留守儿童给予特殊的关爱和帮扶。[20](p.85)

  (五)处理好“大水漫灌”、区域扶贫与精准扶贫的关系,在扶贫实力增强、扶贫质量提高的前提下,实现扶贫模式的精准化、规范化

  据统计资料显示,1978年以人均年收入366元为贫困标准,我国农村贫困人口发生率为97.5%,贫困人口规模达到77039万人。[23]概言之,当时的农村普遍贫困。针对这种状态,国家实施的是“大水漫灌”式的救济式扶贫。鉴于区域性贫困和结构性贫困的基本事实,1986年国务院专门设立了贫困地区经济开发领导小组,开发式扶贫开始启动,我国农村扶贫模式变救济式扶贫发展为开发式扶贫,着力引导贫困地区和贫困人口的生产救助与生活救助相结合,在解决农村贫困人口温饱问题的前提下,调动和激发贫困地区和贫困人口的自我发展能力。开发式扶贫方针的实施,使我国农村贫困人口减少的速度明显加快。由于贫困人口主要集中在地域偏远、农业资源匮乏、文化教育落后、生产生活条件恶劣的集中连片特困地区,因此,国务院先后三次划定国家贫困县,尤其侧重于中西部地区。

  中共十八大以来,党和政府加大力度,创新方法,实施精准扶贫、精准脱贫,使区域性贫困问题得到大幅缓解。按地区来看,东部地区已率先基本脱贫,中西部地区贫困人口全面减少。

  2017年末,东部地区农村贫困人口减少到300万人,农村贫困发生率下降到0.8%,已率先基本实现脱贫;中部地区农村贫困人口减少到1112万人,农村贫困发生率下降到3.4%;西部地区农村贫困人口减少到1634万人,农村贫困发生率下降到5.6%。按贫困区域看,贫困地区、集中连片特困地区、少数民族聚居的8省区减贫成效更加突出,区域性整体贫困明显缓解。贫困地区2017年末农村贫困人口1900万人,比2012年末减少4139万人,减贫规模占全国农村减贫总规模的62.87%;农村贫困发生率从2012年末的23.2%下降至2017年末的7.2%,五年累计下降16.0个百分点。集中连片特困地区2017年末农村贫困人口1540万人,比2012年末减少3527万人,下降幅度为69.6%;农村贫困发生率从2012年末的24.4%下降至2017年末的7.4%,累计下降17.0个百分点。其中,内蒙古、广西、贵州、云南、西藏、青海、宁夏、新疆等少数民族聚居的8省区2017年末农村贫困人口1032万人,比2012年末减少2089万人,下降幅度为66.9%,减贫规模占全国农村减贫规模的31.73%;农村贫困发生率从2012年末的21.1%下降至2017年末的6.9%,累计下降14.2个百分点。[24]

  这一系列扶贫成就雄辩地证明了我国扶贫模式转型的成功实践,实现了从“大水漫灌”的普遍救济式扶贫到区别对待的区域开发式扶贫,再到精准扶贫和精准脱贫,开创了扶贫开发的新模式和新路径,为确保2020年全面建成小康社会提供了坚实保障。

  纵观改革开放以来农村扶贫历程及其基本经验,我们清晰地认识到,在农村扶贫过程中,必须秉承发展与稳定的全局视阈对待农村扶贫问题,必须贯彻政府主导、市场运作、社会参与、国际合作的农村扶贫思路,必须坚持专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局,必须坚守“造血为主、输血为辅”的农村扶贫基本理念。习近平在2018年新年贺词中说:“到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,是我们的庄严承诺。一诺千金。到2020年只有3年的时间,全社会要行动起来,尽锐出战,精准施策,不断夺取新胜利。3年后如期打赢脱贫攻坚战,这在中华民族几千年历史发展上将是首次整体消除绝对贫困现象,让我们一起来完成这项对中华民族、对整个人类都具有重大意义的伟业。”[25]

  [参引文献]

  [1]《习近平论扶贫工作——十八大以来重要论述摘编》,《党建》2015年第12期。

  [2]《十二大以来重要文献选编》下,人民出版社1988年版,第1389页。

  [3]《1978-2000年农村居民贫困状况》,国家统计局网,http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztsj/ncjjzb/200210/t20021022_36893.html,2018年7月14日。

  [4]《三中全会以来重要文献选编》上,人民出版社1982年版,第192页。

  [5]《中国共产党的九十年?改革开放和社会主义现代化建设新时期》,中共党史出版社、党建读物出版社2016年版,第692页。

  [6]《十三大以来重要文献选编》上,人民出版社1991年版,第334页。

  [7]《十三大以来重要文献选编》中,人民出版社1991年版,第1386页。

  [8]《十三大以来重要文献选编》下,人民出版社1993年版,第1471页。

  [9]《十四大以来重要文献选编》上,人民出版社1996年版,第774页。

  [10]《十五大以来重要文献选编》中,人民出版社2001年版,第1369页。

  [11]《中共中央国务院关于做好2001年农业和农村工作的意见(2001年1月11日)》,中华人民共和国中央人民政府网,http://www.gov.cn/gongbao/content/2001/content_61314.htm,2018年8月20日。

  [12]《十五大以来重要文献选编》下,人民出版社2003年版,第1877-1878页。

  [13]张磊主编:《中国扶贫开发政策演变(1949-2005年)》,中国财政经济出版社2007年版,第8页。

  [14]《十六大以来重要文献选编》下,中央文献出版社2008年版,第1097页。

  [15]《中华人民共和国2012年国民经济和社会发展统计公报》,国家统计局网,http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/201302/t20130221_30027.html,2013年2月22日。

  [16]《十七大以来重要文献选编》下,中央文献出版社2013年版,第641页。

  [17]左常升:《中国扶贫开发政策演变(2001-2015年)》,社会科学文献出版社2016年版,第37页。

  [18]《扶贫十年目标:两不愁三保障》,《人民日报?海外版》2011年11月30日。

  [19]《十八大以来重要文献选编》中,中央文献出版社2016年版,第812页。

  [20]《习近平谈治国理政》第2卷,外文出版社2017年版,第84页。

  [21]《2017年全国农村贫困人口明显减少贫困地区农村居民收入加快增长》,国家统计局网,http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180201_1579703.html,2018年2月1日。

  [22]习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的讲话(2017年10月18日)》,《人民日报》2017年10月28日。

  [23]《十二大以来重要文献选编》中,人民出版社1986年版,第878页。

  [24]国家统计局:《扶贫开发成就举世瞩目脱贫攻坚取得决定性进展——改革开放40年经济社会发展成就系列报告之五》,国家统计局网,http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/ggkf40n/201809/t20180903_1620407.html,2018年9月3日。

  [25]《国家主席习近平发表二〇一八年新年贺词》,《人民日报》2018年1月1日。

  [责任编辑:叶张瑜、周进]

  (本文发表在《当代中国史研究》2018年第6期。)

 
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