西藏民族区域自治，是以藏民族为主体的西藏各民族自治与西藏地方区域自治的结合，是政治因素与经济因素的结合。1中华人民共和国从成立起，宪法和法律就赋予了西藏实行民族区域自治的权利，并为实现这一权利积极而稳妥地创造了必要的政治、经济和社会条件。西藏自治区筹备委员会特别是西藏自治区的成立，不仅使西藏民族区域自治由规定变成了现实，而且从此开启了西藏地方立法的历史进程，将西藏民族区域自治逐步制度化、法制化和程序化。西藏地方立法是西藏民族区域自治的重要组成部分，它以地方性法规的形式巩固了西藏民族区域自治的政治和法律地位，保障了西藏各民族的政治、经济、文化和社会生活等各方面权利的实现。回顾西藏民族区域自治的确立、巩固和发展，可以看出，一部西藏民族区域自治史，既是西藏和平解放、民主改革和社会主义建设史，也是西藏民族区域自治自我完善和发展史。西藏民族区域自治完善和发展的重要途径在于，以维护国家法制统一为前提，通过加强西藏地方立法，逐步建立起以自治条例和单行条例为骨干的西藏地方性自治法规体系，实现了中央依法治藏和西藏依法自治。民族区域自治的法制化是西藏民族区域自治发展的显著特征和重要历史经验。

一、西藏民族区域自治法律地位的确立

　　我国自秦汉以来逐步形成单一制的多民族国家，民族分布大杂居小聚居。历史推进到1949年，新中国在建国伊始，就国家结构和中央与地方的关系问题，历史地面临着是实行苏联式民族自治共和国那样的制度还是实行民族区域自治的战略性选择。由于我国与苏联的历史发展和民族分布不同，不可能设想采取如同苏联那样的民族共和国办法。周恩来曾在《关于我国民族政策的几个问题》中指出，“在中国适宜于实行民族区域自治，而不宜于建立也无法建立民族共和国。历史发展没有给我们造成这样的条件，我们就不能采取这样的办法。历史发展给我们造成了另一种条件，就是中国各民族杂居的条件，这种条件适宜于民族合作，适宜于实行民族区域自治。一个民族不仅可以在一个地区实行自治，成立自治区，而且可以分别在很多地方实行自治，成立自治州、自治县和民族乡。”2因此，从我国的民族实际出发，中国人民政治协商会议第一届全体会议没有采取苏联的办法，而是把实行民族区域自治作为处理民族问题的根本性政策确定下来。这一会议通过的《共同纲领》遵循民族平等，在规定中华人民共和国境内各民族一律平等，均有平等的权利和义务的基础上，确立了新中国在民族问题上的基本政策，主要是各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。《共同纲领》在当时起着临时宪法的作用。西藏尽管在《共同纲领》实施初年尚未解放，但民族区域自治对它也是适用的。正是贯彻《共同纲领》的基本精神，中央采取和平解放西藏的方针，经中央人民政府全权代表与西藏地方政府全权代表在友好基础上和平谈判，于1951年5月23日与西藏地方政府签订了《关于和平解放西藏办法的协议》（简称《十七条协议》）3。协议标志着西藏和平解放。其中，协议第三条明确规定，“根据中国人民政治协商会议共同纲领的民族政策，在中央人民政府统一领导下，西藏人民有实行民族区域自治的权利。”同时按照协议规定，“中央人民政府在西藏设立军政委员会和军区司令部”。设立军政委员会和军区司令部，是要在西藏实现军政统一，并为实行统一的区域自治奠定基础的组织措施。后来由于军政委员会在全国大部分地区已撤销，西藏就没有再成立军政委员会。历史地看，上述精神和原则不仅规定了西藏在祖国大家庭中的政治地位，即西藏地方政府作为一级地方政权，接受中央人民政府的领导，而且规定了西藏社会和藏民族未来发展的基本走向，即实行民族区域自治。因此，在一定意义上说，此后贯彻《十七条协议》的过程，就是维护和保障西藏是中国不可分割的一部分的历史地位，并为西藏实行民族区域自治创造一切条件的过程。

　　在《共同纲领》时期，中央人民政府在总结民族区域自治区建立和发展经验的基础上，于1952年8月8日批准了政务院通过的《民族区域自治实施纲要》，并经中央人民政府主席命令予以公布施行。4《实施纲要》是新中国成立以来第一部带有实施民族区域自治的基本法的性质，也开启了国家关于民族区域自治立法的具体历史进程。它规定，“各民族自治区统为中华人民共和国领土的不可分离的一部分。各民族自治区的自治机关统为中央人民政府统一领导下的一级地方政权，并受上级人民政府的领导。”它并规定，“全国各少数民族聚居的地区，除已经实行区域自治者外，凡革命秩序初步建立，各阶层人民愿意实行区域自治时，即应着手实行区域自治，并设立筹备机构或应用现有的适当机构，进行关于召集人民代表会议及其他必要的准备工作。”这对于和平解放后的西藏来说，就是以法的形式，把筹备建立西藏自治区问题具体提了出来。

　　当时，西藏地方政权机构并不是统一的，呈现出原有的西藏地方政府、班禅堪布会议厅和昌都地区人民解放委员会5三者并存的局面。为此，成立西藏自治区，就必须首先解决政权统一问题。然而，在西藏统一方针问题上，当时中共西藏工委内部存在着意见分歧，为此向中央作了报告。61952年10月27日，中央复电西藏工委指出，“在中央人民政府统一领导之下的西藏（指前藏后藏和阿里地区，在条件成熟时还可包括昌都地区）地区的统一，对于建设和发展西藏，对于争取团结全国藏族都是有利的。统一是困难的，因此需要慎重稳步实现，不可急躁。”“决不可采取先分治后统一的步骤，这样无论对目前和将来，都是不利的。因此，统一的西藏自治区，是不可动摇的。”71953年11月，中央召开西藏工作讨论会议，历时三个多月。会议在1954年2月10日向中央作出的总结报告中指出：“党在西藏的方针是使西藏逐渐地走向统一，成立统一的自治区，而不是先实行分区自治而后走向统一。”中央政治局经讨论批准了这一报告。8这就从政策和原则上解决了西藏统一与成立自治区的关系问题。

　　随着建国初期国民经济恢复和有计划的经济建设阶段的到来，特别是适应国家逐步实现社会主义工业化和完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造的根本需要，第一届全国人民代表大会第一次会议继承和发展《共同纲领》的基本精神和原则，通过了新中国第一部《宪法》9，民族区域自治被庄严写进《宪法》。《宪法》在总纲第三条中明确规定，“中华人民共和国是统一的多民族的国家。”“各民族一律平等。”“各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”民族区域自治表现在行政区域区划上，宪法规定：“全国分为省、自治区、直辖市”，“省、自治区分为自治州、县、自治县、市”，“县、自治县分为乡、民族乡、镇”，自治州分为县、自治县、市”，“自治区、自治州、自治县都是民族自治地方”。同时，宪法第二章第五节对民族自治地方的自治机关作了专门规定。《宪法》的这些内容规定了国内各民族间平等友爱互助的关系，保障了各少数民族的自治权利。刘少奇在作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出，我们的国家是工人阶级领导的人民民主国家，“必须让国内各民族都能积极地参与整个国家的政治生活，同时又必须让各民族按照民族区域自治的原则自己当家作主，有管理自己内部事务的权利。”10就是在第一届全国人民代表大会第一次会议期间，毛泽东于10月9日接见出席会议的十四世达赖喇嘛时说：“军政委员会恐怕西藏不再成立了，因为内地都已经取消了，宪法也已经颁布了，现在可以把前藏、后藏、昌都各方面代表人物团结起来，组织一个西藏自治区筹备委员会。究竟好不好，你们研究一下。”次日，他还在接见出席会议的十世班禅大师时说：“关于军政委员会及双方所提的一些问题，这次拟由达赖方面、班禅方面、昌都方面指定的人员共同组织一个商量的机构，在这里开会，商量解决。”达赖喇嘛和班禅大师均表示同意西藏不成立军政委员会，而成立西藏自治区筹备委员会。11随后，成立西藏自治区便进入了筹备阶段。