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英国对台湾地区的政策特点及原因浅析(1950—1960年)
发布时间: 2020-05-27    作者:宋良    来源:国史网 2020-01-25
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  第二次世界大战结束后,国际格局呈现出东西方阵营全面对抗的局面。作为西 方阵营中的强国,英国一方面坚定的与美国保持“特殊伙伴关系”,成为美国最核心 的盟友;另一方面又秉持独立的外交思维与传统,拒绝扮演美国政策追随者的角色, 这在对华政策上尤为突出。英国于 1950 年宣布承认中华人民共和国,成为首个承认 新中国的西方大国;美国则于 1954 年与台湾当局签订《共同防御条约》,对其提供军 事装备和其他援助。台湾问题事关中国主权和领土完整,涉及中国核心利益,中国政 府绝不容许任何人挑战这一底线。在这种复杂的关系下,20 世纪 50 年代的台海地区 又经历多次危机,成为国际社会关注的焦点。在此背景下,英国对台湾地区的政策需 要权衡多方面的因素,是一个棘手且无法回避的敏感问题。

  学界关于 20 世纪 50 年代英国对华政策的研究成果颇丰,但具体到探讨英国对 台湾地区政策的论著则稍显不足。就现有研究成果来看,国外学界主要从政治层面探 讨英国对台湾地区的政策,焦点集中于英国国内利益集团、英美特殊关系、台湾地区 的政治影响力等方面。国内学者大多以朝鲜战争、台海危机等研究为主线,在政治层面上着重讨论英国在历次台海危机中的对策和反应,在经济层面则仅限于梳理英国对台湾地区的贸易政策。(具有代表性的论著有:Peter Lowe, Containing the Cold War in East Asia: British Policies Towards Japan, China and Korea, 1948-1953. Manchester University Press, February 1997;Rand Rowan, A Foreign Policy in Opposition: The British Labour Party And The Far East, 1951-1964, Doctoral Dissertation, Graduate Faculty of Texas Technology University, 1992;汪浩:《冷战中的两面 派:英国的台湾政策 1949—1958》,台北:有鹿文化事业有限公司 2014 年版;李世安:《战后英 国在中国台湾问题上的两面政策》,《世界历史》1994 年第 6 期;萨本仁等:《20 世纪的中英关系》, 上海:上海人民出版社 1996 年版;田建刚:《20 世纪 50 年代英国对台湾政策研究》,湖南师范大 学 2012 年硕士学位论文;赵天舒:《1950 年代前期中英关系与台湾问题》,南京大学 2015 年硕 士学位论文;宋良:《英国对台湾的贸易政策研究(1949—1965)》,北京:中国社会科学出版社2019 年版;等等。)鉴于此,本文综合利用英国外交部档案、英国内阁文件、《美 国对外关系文件集》和中国外交部档案、台湾“中央研究院”近代史研究所档案等资 料,分别从政治和经济视角,考察英国对台湾地区政策的矛盾态度并分析原因,以期 深化相关问题的研究。

  一、英国对台湾当局的政治态度

  新中国成立后,英美对于台湾问题达成一定共识。1950 年 1 月 5 日,美国总统 杜鲁门宣布:“美国无意使用武装部队来干预当前(台海)局势,不采取导致卷入中 国内战的方针”。(Public Papers of the Presidents. Harry S. Truman 1950, Washington: United States Government Printing Office, 1965, pp. 11-12.)翌日,英国政府宣布正式承认中华人民共和国,派胡阶森担任驻华 临时代办。尽管英国宣布不承认台湾当局,但保留了其驻淡水“领事馆”,希望继续 与台湾当局保持正常的船运和贸易关系。( Foreign Office Minute(Severance of Relations with Chinese Nationalists), January 10,FC1024/14, Foreign Office(hereafter FO)371/83297, pp. 116-117.)可见,英国不仅与中国大陆保持着外交关 系,与台湾当局也并未完全关闭沟通的大门。然而,这一“骑墙政策”受到大陆和台 湾的共同抵制。台湾当局对英国的做法表示愤慨,全岛上下产生了强烈的抗英情绪。1 月 8 日,3 名武装士兵冲入英国驻淡水“领事馆”,要求降下“领事旗帜”。两日后,8 名军人手持冲锋枪冲入“领事馆”,武力夺走“领事旗帜”,而台湾当局派去保护 “领事馆”的武装人员在冲突中毫无作为。此外,岛内还出现游行示威、威胁英国官 员、切断电话线、向“领事馆”扔石头、涂标语等情况。(From Tamsui to Taiwan Provincial Government, January 12,1950, FC1024/19, FO371/83297, p. 29.)同时,中国政府对于英国 的“骑墙政策”予以坚决回击,揭露其两面派做法,要求英国与台湾当局断绝一切往来。此外,英国驻海外机构也给出反馈,表示目前与台湾当局的接触,只会引发中国政府的误解、给英国带来尴尬。

    在多重压力下,英国政府既已选择与台湾当局“断交”,就需坚持对其冷淡疏离的政治态度。其中,如何应对台湾当局的“外事”人员,是英国外交部需要重点关注 的问题,稍有不慎就可能引发严重的政治后果。为此,英国外交部分别于 1950 年、1955 年、1958 年发布了第 057 号、第 06 号、第 0102 号通知,作为针对上述问题的 指导性文件。

  第一份通知发布于 1950 年 6 月 1 日,当时台湾记者董显光正在伦敦开展活动。 虽然董显光表面上是“中央新闻社”的记者,但他作为蒋介石的亲信,同时承担着蒋 介石交付的秘密任务,即尝试与英国政府官员展开谨慎的高级别对话,意在为台湾 当局争取精神和物质支持。鉴于这一情况,英国政府认为,“无论以官方还是非官方 的形式,英国政府官员都不宜会见董显光”。以此事为契机,英国外交部专门发出第057 号通知,对涉及台湾地区的“外事”接触进行指示:“英国政府驻海外代表需要 避免与国民党当局的外事人员进行任何联系。当然,考虑到英方代表与台方代表之间 的一些非正式社会接触在所难免,诸如常驻联合国代表团之间的日常碰面,英方代表 需要谨慎周全,以免让外界误以为英国政府在与国民党当局断交的这一原则性问题上 犹豫不决”。(Relations with Chinese Nationalist Personalities, Circular No. 057, June 1, 1950, FC1024/32, FO371/83298, p. 24.)

  这份通知发出后不久,朝鲜战争于 1950 年 6 月 25 日爆发,台海局势发生重大 变化。美国一改此前“不介入台湾问题”的主张,派出第七舰队进入台湾海峡。面对 盟友的这一外交转向,英国一方面支持美国出兵朝鲜,派兵加入“联合国军”,并在 对华贸易管制政策上配合美国;另一方面则并不赞同美国在台湾海峡的行动。7 月, 英国外交大臣欧内斯特·贝文向美国国务卿迪安·艾奇逊表示,美国在台湾地区的举 动是不明智且危险的,违反了《开罗宣言》中关于台湾问题的决定。(Message from Mr. Bevin to Sir Oliver Franks, July 7, 1950, Vol. VII, Foreign Relations of the United States, 1950, pp. 329-331.)由于英国已经 承认新中国,如果中美因为台湾问题产生敌意,那么英国夹在中间会十分尴尬。(C.M.(50)55th Conclusions, Minute 4, Far East and South-East Asia, September 4, 1950, Cabinet(hereafter CAB)128/18, pp. 5-7.)朝 鲜战争停战后不久,中国人民解放军于 1954 年 9 月 3 日开始炮击金门,英国凭借此 前与新中国关系的持续缓和,承担了此次危机调停者的角色,希望美国约束台湾当 局,让其保持冷静,同时提醒美国其防御重点在于台湾和澎湖列岛,而非金门等沿岸岛屿。(Formosa-Quemoy, September 16, 1954, FC1042/8G, FO371/110231, p. 35.)然而,美国与台湾当局缔结《共同防御条约》并未事先告知英国,加上英国 对这一条约的内容和作用持保留意见,英国决定不再介入调停。(Secretary of State Draft Message to Mr. Nehru, November 30, 1954, FO371/110240, p. 28.)可见,在面临台海 局势风云突变的情况下,英国仍然对台湾事务保持谨慎与冷静的态度,在实践中尽可 能置身事外,以期独善其身。

  第二份通知是英国外交大臣罗伯特·艾登于 1955 年 1 月 28 日发出的第 06 号通 知,旨在对英国政府的外事活动进行全面指导。通知将英国代表可能在一些城市或国 际会议上接触到的政权或地区代表分为三类:一是与英国没有外交关系的国家或地区 代表;二是英国政府知晓但未正式承认的政权或地区代表;三是英国政府不予承认的 政权或地区代表。对于上述三类代表,通知要求英国外交人员不得与其建立官方联 系,应避免采取任何主动行动,诸如互通电话等,需拒绝参加任何专门为其举办的官 方活动。在明确这一底线的同时,英国政府还保留了一定的灵活性。比如,关于是否 接受邀请参加外交活动,需要根据上述代表的身份来决定。若是活动主办方邀请的贵 宾,则拒绝参加;若是众多客人之一,则没有必要缺席。在这种场合中如果产生非官 方的接触,则只需按照一般的社会习俗,表现出最基本的礼貌即可。同时注意避免那 些可能引起事端的行为,如有必要可以提前离开(如在就餐演讲结束之后即离开宴 会)。(Attitude to be adopted by Her Majesty’s Representatives abroad towards Representatives of Governments whose relations with Her Majesty’s Government in the United Kingdom are not of a normal kind, January 8, 1955,Circular No. 06, FO371/150537, pp.31-31.)根据这份通知要求,英国外交代表不能与台湾当局的“外事”人员进行正式接 触。对于非正式接触,则需要综合考虑活动内容、场所规模、人员级别、接触时间等 因素,避免引起不良影响。

  此外,英国政府对台湾当局保持距离的这一政治态度还表现在其处理东南亚事 务之中。由于东南亚国家大多曾是英国的殖民地,独立后成为英联邦国家,因此,东 南亚地区仍是英国的传统势力范围。然而,台湾当局在东南亚的活动颇为频繁。1956 年 3 月,国民党“侨务委员会委员长”郑彦芬希望向新加坡派遣几名国民党官员,以 鼓励当地华人忠诚于台湾当局。(Tamsui to Commissioner General for the United Kingdom in South-East Asia, March 27, 1956, FC1053/2, FO371/120928, pp. 8-9.)同年 6 月,台湾“行政院新闻局局长”沈锜计划访 问东南亚,希望开辟新的贸易和信息渠道,增加台湾当局的影响力。(Tamsui to Foreign Office, May 16, 1956, FC1023/2, FO371/120881, p. 9.)面对这些情况, 英国殖民部明确表态,禁止台湾当局在东南亚开展公开的政治活动。( Commissioner General for United Kingdom in South East Asia to the Secretary of State for the Colonies, June 7, 1956, FC1023/3, FO371/120881, p. 16.)

  第三份通知发布于 1958 年 12 月 12 日。由于英国外交人员对于如何处理与台湾 当局代表的关系仍然有些混乱,英国外交大臣赛尔温·劳埃德在得知这一情况后,要 求英国外交部对这一问题予以明确。因此,在如何应对台湾当局“外事”人员的问题 上,英国外交部向各政府部门及驻海外机构发出第 0102 号通知,进一步强调:“英国 代表与台湾地区代表之间关系的准确内涵,在很大程度上取决于时局以及国民党当局 代表的角色。必须尽量避免与之进行公开和官方接触,但有时对于无法回避的非官方 接触,只要台湾地区代表保持理性且不利用这层关系,那么英国可以接受。但需时刻 铭记的是,英国政府并不承认国民党当局,二者也没有任何正式联系”。(Relations with Chinese Nationalist Representatives, December 12, 1958, Circular No. 0102, FO371/150537, pp.29-30.)对于这一态 度,英国政府内部大致有两种观点:一种观点认为英方代表可以与台湾当局代表进行 常规的私人接触,无须过多担忧中国政府;另一种观点则认为双方不但不能有官方和 私人接触,而且无须对此事保持灵活和变通的态度。最后,在综合考虑后,英国外交 部于 1960 年 10 月给出折中方案,即英方代表不能与台湾当局代表进行任何官方或私 人接触,但可保留一定的自由裁决权。(Far Eastern Department to British Embassy in Yaounde , May 2, 1960, No. JK 1903/5, FO371/150537, p.36; Charge d’Affaries in Peking to Far Eastern Department, June 6, 1960, JK1903/5A, FO371/150537, p.37; British Embassy in Cameroun to Far Eastern Department, June 11, 1960, JK1903/5B, FO371/150537, p.38; Far Eastern Department to Charge d’Affaries in Peking, October 28,1960, FCN1051/6, FO371/150537, p. 44.)

  通过上述三份通知,在 1950 —1960 年间,英国政府关于如何应对台湾当局“外 事”人员的指导原则逐渐清晰。1950 年的第一份通知首次关注到这一问题并对其进 行了规范,其目的是为了应对台湾当局“来访”人员,从动机来看略显仓促;1955 年的第二份通知则是经过慎重且全面的思考后,禁止英方人员与台湾当局人员进行正 式接触,但允许一定程度的私人接触;而 1958 年的第三份通知则直接指明该政策的 实施对象是台湾当局的“外事”人员,不允许与其进行官方和私人接触。不难看出, 这三份通知体现出从临时应对到系统分类、从政策一部分到政策主体这一演变过程, 凸显出英国政府对这一问题的重视程度在逐步加深。从内容来看,英国政府对这一问 题坚持的基本原则具有一定的连续性,且有愈发严格的趋势。

  除了解决如何面对台湾当局“外事”人员的问题之外,对于越来越多的英国政府 工作人员因公或因私申请“访台”的问题,英国政府也规定了明确的指导原则。1960 年 5 月 17 日,英国殖民部向各驻海外机构发出《“访台”主要部门的政策通知》,明 确英国政府的立场:“英国政府承认中华人民共和国……而中国政府对于英国与台湾 地区之间的联系极度敏感,容易将其理解为暗示‘承认’或实践‘两个中国’政策,英国就此类问题与中国进行了激烈却无果的沟通,再加上有可能被台湾当局或美国误解,英国政府及殖民政府的工作人员在与台湾当局人员进行任何接触时,务必极其慎 重。因此,任何英国政府官员想要‘访问’台湾地区,甚至去度假,都需要事先得到 英国政府的批准。英国政府会综合考虑具体情况及其中利弊,但总体态度是不支持‘访台’”。(Colonial Office to Far Eastern Department, May 17, 1960, FCN1631/5(A), FO371/150553, p.38.)

  对于这一政策,英国政府各部门均表示原则上予以接受,但希望在实际操作中 能够考虑一些特殊情况。比如,英国驻东南亚最高专员公署请求对部分“低调朴素” 的“访台”申请予以同情和理解。(Commissioner-General for South-East Asia to Far Eastern Department, June 13, 1960, FCN1631/7, FO371/150553, p. 47.)再如,英国驻北京代办处认为,英国官员在假期 中“访台”不会带来太大的政治风险,但也要根据时局情况、是否被中国当作让