澳门回归十年来，在中央政府的支持下，实行“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治，取得了骄人的成绩。“一国两制”在澳门成功实践表现在政治、经济、社会、文化等多个层面。“澳门特别行政区的政制民主按照基本法的规定稳步发展，广大澳门同胞依法享有广泛的民主权利；澳门经济实现持续快速增长，人均地区生产总值跃居亚洲前列；一系列重大基础设施建成，城市面貌焕然一新，社会事业不断进步；对外交往更加活跃，国际影响不断扩大。”[1]“一国两制”下澳门特区的政治发展在澳门回归十年所取得的成绩中不是最亮眼的，但澳门政治的稳步革新无疑为经济、文化及社会的繁荣与稳定提供了体制上的保障。
当前，对港澳问题的研究呈现出纪念史学的特点。在港澳回归的重要年份，学界会有相应的文章和著述。在这些研究澳门的著述中，关于澳门经济的文章则更多一些。关于澳门政治的发展则鲜有历史类的文章。因此，本文以“一国两制”下澳门特区的政治发展为选题，以1999-2009连续十年为时间段来考察澳门回归后“一国两制”下澳门政治的发展历程，提出几点思考。
一、百年转折——澳门回归后政治发展的新起点
1999年第四季度，澳门居住人口数为43.8万人。[2]12月20日，国务院发布第275号令，公布澳门特区行政区域范围为：澳门半岛、氹仔岛和路环岛。澳门特别行政区北部与广东省珠海市的拱北陆路相连。[3]20日零时，中葡两国政府举行了澳门政权交接仪式，随后澳门特别行政区政府成立，澳门特区《基本法》同时开始实施。“基本法规定澳门特别行政区实行的制度，以保障国家对澳门基本方针政策的实施。澳门特区的制度和政策，包括社会制度，经济制度，保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以《基本法》的规定为依据”。[4]
根据澳门《基本法》的规定，澳门实行行政主导的政治体制。《基本法》关于澳门政治体制有7节58条的规定。[5]
(一)行政长官与行政会。澳门特区行政长官是澳门特区的首长，代表澳门特别行政区，行政长官对中央人民政府和澳门特区负责。行政长官由年满40周岁，在澳门通常居住连续满20年的澳门特区永久性居民中的中国公民担任。行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命，任期5年，可连任一次。行政长官的主要职权包括：领导澳门特区政府；负责执行基本法和适用于澳门特区的其他法律；签署立法会通过的法案，公布法律；签署立法会通过的财政预算案等18项内容。在1999-2009时间段，澳门特区第一任和第二任行政长官为何厚铧。行政会是协助行政长官决策的机构。何厚铧在第一届和第二届特区政府内，分别委任了10位行政会委员。第一届特区政府内委任5名司长、2名立法会议员和3名社会人士；第二届特区政府内委任1名司长，3名立法会议员和6名社会人士。[6]
(二)立法会与司法。立法会是澳门特区的立法机关。它成立于1999年12月20日，随即展开立法工作，开始了澳门特区第一届立法会任期。根据《基本法》规定，澳门特区立法会除第一届另有规定外，每届任期4年。[7]立法会的行政管理机关为立法会主席、执行委员会及行政委员会。澳门特别行政区法院有初级法院、中级法院和终审法院三级。根据澳门《基本法》的规定澳门特区法院独立行使审判权，负责行使国家赋予澳门特区的独立的司法权和政审权。特区检察院独立行使法律赋予的检察职能，不受任何干涉。
(三)市政机构。根据澳门特区《基本法》的规定，澳门特区可设立非政权性的市政机构。市政机构受政府委托为居民提供文化、康乐、环境卫生等方面的服务，并就有关上述事务向澳门特区政府提供咨询意见。市政机构的职权和组成由法律规定。2001年12月14日，澳门特区立法会通过第17/2001号法律，特区政府根据这一法律，于2002年1月1日成立民政总署，并撤销两个临时市政机构——临时澳门市政局和临时海岛市政局。[8]民政总署的组织架构由管理委员会、咨询委员会和监察委员会组成。
(四)公务人员。澳门特区《基本法》对公务人员有一系列的规定。从公务人员的录用条件来看，必须是澳门特区永久性居民(部分除外)；年龄一般在18-65岁之间(编制内人员入职年龄为18-50岁)；具备所需的学历或工作经验及任职能力。从公务人员的录用形式看，公务人员的录用分为委任和合同。委任分确定委任、临时委任和定期委任，其录用人员在编制内。合同分编制外合同和散位合同，其录用人员属于编制外。[9]从公务人员的晋升来看，“公务人员应根据其本人的资格、经验和才能予以任用和提升。澳门原有关于公务人员的录用、纪律、提升和正常晋级制度基本不变，但得根据澳门社会的发展加以改进”。[10]至2009年底，澳门的公务人员队伍有21996人(不包括2129名以包工合同制度及私法制度聘用的工作人员)。
二、稳健发展——澳门政治发展的主要历程
澳门回归十年，政治发展虽然不及经济发展那么引人瞩目，虽然也存在诸如欧文龙案等政治诟病，但仔细思考澳门政治发展历程并与香港政治发展相比较的话，就会对“一国两制”下澳门的政治发展对于成功实践“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治和澳门《基本法》的意义具有更加深刻的理解。澳门政治发展不同于香港，这从根本上讲是由港澳《基本法》决定的。基本法明确规定香港特区“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标”；香港特区“立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标”。[11]即香港存在香港《基本法》规定下的“双普选”问题，而澳门《基本法》则无相关规定。澳门和香港虽然都按照《基本法》的规定，保持原有的资本主义制度，但由于原有的政治传统和资本主义发展程度的不同，决定了两者在政治发展的目标上应该存在明显差异。总体上看澳门政治发展更多是强调稳健和团结，较少出现香港政治发展中的诸多执拗，政治发展主要体现为澳门特区的公共行政改革。
(一)澳门特区成功实践“一国”与“两制”的有机统一
首先，澳门特区完成基本法第二十三条立法受到高度评价。胡锦涛在庆祝澳门回归十周年大会上强调：“一国两制”是一个完整的概念，“一国”和“两制”紧密相连。要全面准确理解和贯彻“一国两制”方针，关键是要把爱国和爱澳有机统一起来。“今年年初，澳门基本法第二十三条立法顺利完成，充分体现了澳门特别行政区政府、立法会和澳门各界人士对维护国家安全和利益的高度责任感，也为澳门长治久安提供了坚实保障。”[12]其次，澳门特区的中国公民享有参加国务的权利。澳门特区《基本法》规定“澳门特别行政区居民中的中国公民依法参与国家事务的管理。”澳门特区中的中国公民依法在澳门选出澳门特别行政区的全国人大代表，参加最高国家权力机关的工作。澳门基本法委员会是全国人大常委会下设的工作委员会，基本职能是就实施澳门基本法中的有关问题，向全国人大常委会提供意见。澳门基本法委员会由10名委员组成，内地和澳门各有5名，由全国人大常委会任命，任期5年。其中，澳门委员需由澳门特区行政长官、立法会主席和终审法院院长联合提名。1999年12月20日，第一任澳门基本法委员会正式成立，2004年12月，第二任澳门基本法委员会成立，任期至2009年12月。乔晓阳为第一任、第二任澳门基本法委员会主任。[13]此外，2001年7月9日《澳门特别行政区公报》(第15/2001号行政法规)决定设立澳门特别行政区驻北京办事处。[14]澳门驻京办直属行政长官，是特区驻北京的办事机构，拥有行政自治权，主要职责是在澳门特区与中央政府及内地的关系上，协助行政长官统筹工作。
(二)澳门特区的公共行政改革的特点与主要内容
澳门回归十年的公共行政改革总体特点是注重稳健与团结。2000年11月，何厚铧指出在特区成立的初期，“并不适宜对公共行政的架构和制度进行大的变动”，“我们在规划未来的时候必须作出周详的考虑，不宜轻率从事。在澳门未来重新走上振兴之路以后，我们也不能放弃巩固根基的努力，不能放弃我们开展任何工作的稳健态度”。[15]2002年11月，何厚铧就公共行政改革的意义和目标明确指出：“行政改革的焦点意义，在于体贴市民的需要和感受，推进公共服务的人性化与亲和力，提高整体社会的公共生活素质。其重大目标之一，是促进公务人员的团队合作，使之变成提高服务质量的有力手段”。[16]
总体来看，澳门特区的公共行政改革可以以2004年为界分为前后两个阶段。1999-2004年，重点是提高行政效率和提升服务质量，侧重前线服务改革。2005-2009年，调整侧重前线服务改革策略，更加强调内部工作和后勤支援的改革，促进改革的一体化并加强问责机制的建设，[17]提出《2007-2009年度公共行政改革路线图》。前后两个阶段虽各有侧重，但其主题都是改革公共行政，更好地为民服务，因此，两个阶段有不同也有共性。
1、公共行政改革的基础性阶段(1999-2004)。
1999-2004年是澳门特区以何厚铧为行政长官的第一届政府的施政时期。在此期间，特区政府主要围绕提高行政效率及提升服务水平而开展公共行政改革。这一时期的改革为澳门特区第二届政府的公共行政改革开辟了道路，奠定了基础。
(1)优化组织架构、制定相关法律制度，提高行政效率和水平。在机构设置上，澳门特区政府按照《基本法》的规定，2001年，设立警察总局和海关，设立民政总署，成立澳门基金会，原司法官培训中心重组为“法律及司法培训中心”，立法事务办公室易名为“国际法事务办公室”。澳门特区政府还完善投诉机制，认真处理特区市民的投诉及意见。“特区政府于2000年年底发出批示，要求行政当局所有部门及机构须设立接受市民建议、投诉和异议处理的投诉机制，并指定负责人专门跟进”。[18]2002年，行政暨公职局推出《建议、投诉和异议的处理机制》建议文本，以使政府部门明确投诉机制的要求与方法。2002年9月，澳门特区政府设立由政府部门人员、社会人士、专家学者及公务员团体代表组成的咨询组织——澳门公共行政观察站，听取社会各界意见，协助特区政府制定政策。观察站设立行政现代化、优化行政运作及服务、行政组织合理化三个专题小组。[19]同年10月1日，特区政府执行规范公共实体车辆的《规范澳门特别行政区车辆的一般原则》法律及《澳门特别行政区车辆的取得、管理及使用》行政法规。2004年，完善公职法律制度的修法工作显著推进。2004年8月，澳门立法会审议通过《公共行政工作人员工作表现评核原则》法律草案，特区政府颁布《公共行政工作人员的工作表现评核一般制度》行政法规(定于2005年1月1日起实施)。2004年9月，特区政府颁布关于《评核咨询委员会的设立、组成及运作规则》(第234/2004号行政长官批示)。同月，《司法辅助人员通则》正式实施。
(2)推行“服务承诺”和“一站式服务”，提高服务水平。在提供咨询和接待服务方面，“2001年全年，行政暨公职局共接获58560宗市民咨询个案，接受市民对各公共部门的批评、投诉及建议，并将之转介到专责部门方面，共编制了293份案卷”。[20]2002年，特区政府制作《“服务承诺”——基本要求》及《行动指南》等文件。2002年1月1日正式成立的民政总署在2002年度推出40多项“服务承诺”，并设立优质服务监察委员会。[21]至2004年底，澳门特区11个部门提出26项“一站式”服务，尤其是民政总署综合服务中心将106项服务集中于一个办公地点为市民服务。至2004年底，45个提供对外服务的部门承诺了944项服务质量指标，涉及服务达494项。
(3)安排公务人员培训，提升公务员素质。2001-2002年，特区政府与新加坡民事服务学院合作的培训机制，开办《中、高级公务员管理发展课程》。为全体公务人员而设的“公务员基本培训课程”，至2002年底共开设239班，参与人数达7129人。[22]2004年，特区政府举办包括“特区政府官员新闻培训班课程”、“中、高级公务人员基本培训课程”、“中、高级公务员管理发展课程”等培训班。“公务人员基本培训课程”继续进行。
(4)采用先进科技成果，加速行政现代化水平。特区政府于2001年4月成立电子政府跨部门小组，推行发展电子政府政策，以降低行政运作成本，提高内部行政效率。2002年5月，特区政府首次举办“ISO国际标准化组织表意文字小组”第十九次会议，以加强澳门与其他国家和地区在文字编码方面的合作。2002年6月，澳门特区财政局推出全天候网上办理缴税手续业务，让澳门市民不必前往办公地点缴税。2004年，特区政府草拟《电子政府发展纲要(2005-2009)》，并委托联合国大学国际软件技术研究所进行名为“e-Macao”的项目。同年10月，特区政府身份证明局推出“网上核查证件真伪及查阅个人资料”服务。
(5)肃贪倡廉，促进特区政府廉洁。廉政公署遵循“肃贪、防范、立法、教育”的总原则持续有力地开展各项预防及打击贪污与违反行政程序的工作，2002年，特区政府的廉政工作继续发挥独特功能，政府的审计工作进一步严谨化。[23]2003年，廉政公署委托学术机构进行的调查问卷显示“认为澳门贪污问题严重的市民，已由3年前的六成多，大幅下降至不足一成”。[24]2004年底，廉政公署成立反贿选研究小组和调查工作组，为2005年第三届立法会选举作准备。“针对公职利益冲突问题，廉署结合多年个案处理和制度审查的情况，编制《公务人员廉洁操守指引》和《公共部门及机构廉洁守则制作建议》，进一步加强公务员的廉洁操守意识”。
2、公共行政改革的重要发展(2005-2009)。
2005-2009年，是澳门特区以何厚铧为行政长官的第二届政府施政时期。受欧文龙贪污案的影响，特区政府的公信力受到威胁，特区政府的公共行政改革受到挑战，为改变这种状况，重树特区政府的威信，特区政府就公共行政改革采取了重大的举措，主要表现为：
(1)2005年公共行政改革在跨部门合作方面作出深化的举措。特区政府在总结多年法律改革经验的基础上启动了法规草拟及咨询的中央机制，设立法律改革办公室及法律改革咨询委员会，以加快法律改革的工作进度。何厚铧指出，“法律改革中央机制的设立和运作，不但意味着法律改革进入一个策略调整的新阶段，同时也是将跨部门合作的原则引入政府法务工作领域的一项重要尝试”。[25]
(2)2006年行政改革的重点之一是推行公积金制度。特区立法会于2006年6月14日一般性通过公积金制度，并为该法案展开半个月的咨询期。8月15日，立法会细则性通过《公务人员公积金制度》，定于2007年1月1日正式实施。推行公积金制度的目的是令退休离职制度渐趋统一化，带动公职制度进一步革新。
(3)2007年特区政府公布《2007-2009年度公共行政改革路线图》；同年，廉政公署侦破欧文龙案。2007年6月20日公布《路线图》，“特区政府藉着公共行政改革的重新部署达至以下目标：在促进澳门社会整体可持续发展的前提下，创设一个良好的制度环境，不断提高各级公务人员的业务技能、管理水平及承担意识，弘扬廉洁风气，依法及高效运用公共资源，准确体现民意，从而强化特区政府的政体施政能力，提供高质素的服务，促进市民综合生活素质的全面提升，建立和谐、稳定、进步的社会，确保‘一国两制’、‘澳人治澳’和高度自治在澳门成功落实”。[26]改革主要围绕完善政府内部管理和政策的统筹、咨询及评估机制两个方面。《路线图》明确定出34项行政改革项目和38项法规项目。34项行政改革涉及多个方面，包括“政策咨询、决策及评估”，“政策执行与服务”，“组织制度”，“组织结构”，“人员”和“财政物资及流程技术”，并明确各项目的执行目标。38个法规项目涉及经济民生、社会保障、治安、医疗、教育、文物保护、交通运输、城市建设、旧区重整、环境保护、房屋及物业管理等。[27]特区政府设立三层公共行政改革中央统筹架构作为《路线图》的起点，分别为：咨询层——重组“公共行政观察站”为“公共行政改革咨询委员会”，扩大其职责范围、成员组成及咨询群体；决策层——设立“公共行政改革统筹委员会”，统筹协调相关政策咨询及确立执行计划；政策执行层——由重组后的行政暨公职局与政府各部门的执行及跟进工作小组构成政策执行统筹网络，落实行政改革措施。
2007年，廉政公署侦破重大贪腐案件，对强化廉政有重要意义。2006年12月被廉政公署拘捕的原特区政府运输公务司司长欧文龙，经终审法院初审后，移送路环监狱羁押。2007年4月，廉政公署完成对相关案件的初步调查工作，正式将案件移送检察院。8月1日，终审法院完成对欧文龙案的预审程序，11月5日，此案正式开审。2008年1月30日，终审法院合议庭就欧文龙案作出宣判。2007年12月19日，澳门特区行政长官何厚铧签署行政命令，向廉政公署反贪局调查二厅负责调查欧文龙案的D组颁授英勇奖章。何厚铧指出：“廉政公署致力强化公职队伍操守管理，广泛弘扬社会廉洁风尚。全力调查并侦破重大的贪腐案件，对打击贪污，强化廉政，维护澳门特区法治和清廉起到积极作用”。[28]
(4)2008年公共行政改革稳步推进。主要措施包括：举办公务人员创意计划及公务人员阅读心得征文比赛，运作离岛市民服务中心及政府咨询中心，设立资讯系统中文编码工作小组，构建政府内部使用的电子公文交换网络，在选民登记流程中应用智能身份证及扫描影像技术等。何厚铧在2009年施政报告中指出：“在吸取廉政建设重大教训的同时，我们增强了发现问题和纠正失误的能力，以及尽快重新恢复为公众利益勇于作出施政承担的能力。从而，我们从中学习到，我们在施政上要认真吸取经验教训，尽量避免出现任何失误，也要争取将坏事变成好事，同时，尽管一些工作效率出现暂时的放缓，我们也必须顺利完成相关的矫正和重整，确保施政的长期廉洁和健康”。[29]
(5)2009年《路线图》成果丰硕。特区政府于2009年12月公布《路线图》执行的总结报告。在规划的34个行政改革项目中，有33项已完成(包括120个子项目及32项属持续性工作)，另外1个项目已经展开工作。在法改项目方面，在列出的38项中，政府已完成25项(包括72个子项目及10项属持续性工作)，已经展开13项。[30]
此外，2009年8月，新修订的《领导及主管人员通则的基本规定》及《公务人员职程制度》正式实施，12月，《对行政长官和政府主要官员离任的限制规定》正式实施。这些规范的施行，为深化和巩固特区政府官员问责制度提供了保障。
三、结语——对澳门政治发展的几点思考
澳门回归十年来的政治发展是“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治在政治层面的生动体现。对于中央政府而言，澳门是继香港之后第二个实行“一国两制”的特别行政区，对于澳门而言，这片土地上迎来的是企盼百年方至的历史机遇。“一国两制”为包括政治在内的澳门发展提供了体制优势和巨大支持。对于澳门回归十年来的不平凡历程及所带来的启示，胡锦涛在庆祝澳门回归10周年大会上已经作了高度概括和指示。在学习胡锦涛讲话的同时，做出自己的思考，则包含对今后的澳门政治发展的些许期冀。
(一)“五点启示”中包含对今后澳门的政治发展的指示。胡锦涛指出必须全面准确理解和贯彻“一国两制”方针，“一国”和“两制”必须紧密相连，要把爱国和爱澳有机统一起来。“既要维护澳门原有的社会经济制度、生活方针，又要维护国家主权、统一、安全，尊重国家主体实行的社会主义制度；既要维护澳门特别行政区依法享有的高度自治权，充分保障澳门同胞当家作主的主人翁地位，又要尊重中央政府依法享有的权力，坚决反对任何外部势力干预澳门事务”。[31]胡锦涛指出必须严格依照澳门《基本法》办事，澳门回归后，特区政府自觉以《基本法》规范行政、立法、司法行为和处理政制发展等重大问题，这是澳门特区所取得的一项重要成就。“要按照以人为本、勤政、廉洁、高效的要求，完善政府行政规章制度”，促进澳门特区政府管治水平不断提高。[32]
(二)澳门特区的政治发展得益于中央政府的支持。政治稳定与发展的基础在于经济，中央政府对澳门特区提供的一系列大力支持，为澳门经济繁荣、改善民生，及澳门的可持续发展提供了前提和保障。2003年7月28日，中央政府放宽港澳游政策，推出“自由行”政策，不久内地取代香港成为澳门最大客源。至2003年年底，以“自由行”方式到澳门旅游的内地游客超过60万人次。[33]这为澳门旅游业能够从非典疫情冲击下迅速恢复提供了机遇。2003年10月签订的《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》及随后签订的补充协议，“有利于澳门的产业多元发展，以及有利于澳门工商界及广大市民到内地寻求更大的发展空间”。[34]2009年11月，国务院正式批复澳门特区政府关于填海造地约350公顷的报告，“为澳门未来人口增长和经济发展，城市规划和交通建设、环境保护和景观设计等提供了更广阔的空间。填海造地用于澳门新城区的建设，是缓解本澳土地资源严重稀缺、改善居民生活质量的重要举措”。[35]2009年12月20日，胡锦涛指出：“一国两制”事业是香港特别行政区、澳门特别行政区和祖国内地共同发展繁荣的事业，也是中华民族伟大复兴事业的重要组成部分。中央政府对香港、澳门采取的任何方针政策措施，都会始终坚持有利于保持香港、澳门长期繁荣稳定，有利于增进香港、澳门全体市民福祉，有利于推动香港、澳门和国家共同发展的原则。伟大的祖国始终是香港、澳门繁荣稳定的坚强后盾。[36]
(三)客观评价澳门政治发展历程。澳门回归后的十年，是“一国两制”在澳门成功实践的十年。对澳门回归后的政治发展要辩证看待，抓住本质。一方面，澳门政治发展过程中确实存在诸多不足。有学者将澳门公共行政改革存在的主要问题概括为：政府职能关系有待理顺、政策执行中的协调不畅、政治问责的制度建设任重道远、“社团政治”的咨询模式有待改进以及法律改革的步伐相对滞后等。[37]而真正引发世人叩问澳门公共行政的还要归于“世纪大贪”——欧文龙案所带来的思考。另一方面，要对澳门特区政治发展所取得的成就感到自豪。通过前述特区政府在提高行政效率、服务水平、行政现代化水平、公务人员培训以及廉政建设等方面所作的努力，可以肯定澳门回归后，在中央政府的支持下，在澳门特区政府和全体市民的努力下，澳门的政治发展取得了重大成就。这些成就不止于政治本身，它更多地反映在澳门经济的繁荣和生活的幸福。这与香港政治发展中频现争拗有很大不同。胡锦涛指出：“澳门特别行政区政府和社会各界人士在过去10年中始终牢牢把握发展这个主题，避免政治纷争和社会内耗，形成了经济快速增长、民生明显改善的良好局面。在今后的发展中，要更加注重集民智、聚民心、汇民力，更加注重发展的全面性、协调性、可持续性，切实提高澳门抵御各种经济金融风险能力。”[38]胡锦涛的评价与期待是对澳门政治发展最好的肯定与激励。
注释：
①2009年学界涌现出大量研究澳门经济史的文章，代表作如：齐鹏飞的《澳门回归十年经济发展述论》(《中共党史研究》2009年第12期)，陈多的《回归十年澳门与内地经贸关系发展回顾》(《广东社会科学》2009年第6期)，钟坚、章平的《澳门回归十年经济发展的历史回顾与经验启示》(《深圳大学学报》2009年第6期)等。
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