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对我国领导小组的历史考察
发布时间: 2015-03-24    作者:张磊    来源:党史资料与研究 2014-09-18
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  当下中国的政治体制中有许多尚未成为正式制度的组织,领导小组正是其中的一种。从中央到地方各级党政部门的实际工作中,我们经常能看到各类领导小组,这些小组数量庞大,活动频繁。中共十八届三中全会的亮点之一便是决定成立中央全面深化改革领导小组。人们将更多的目光和期望投向了中央全面深化改革领导小组,这不仅是因为“全面深化改革”的清晰命名,更源于一种历史惯性——领导小组对时代和社会产生的重要作用。

  领导小组的由来

  1949年中共执政后重视“党政分离”,倾向于回避党对政府部门的直接影响,但随着时间的变迁,开始在党内设立与政府部门对口的机构。

  1953年1月,毛泽东对政务院未事先请示中央就决定修正税制提出了严厉批评,由此转而强调要加强中共中央对政府部门的领导;周恩来在随后主持起草的《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定(草案)》中便列明政府工作中的重大事项均需事先请示中央,政府各部门的党组工作则直接受中央的领导。为了使政府的主要领导人更清楚直接地向中央负责,重新划分了计划、财经、政法、外事、交通、农林、劳动、文教等各大区块,并由专人直接领导。

  1958年6月,中共八届四中全会结束后,中共中央决定成立财经、政法、外事、科学及文教等小组,将政府工作划分为五大块,由专人负责分口领导。毛泽东特别强调:“这些小组是党中央的,直属中央政治局和书记处,向他们直接做报告。大政方针在政治局,具体部署在书记处。只有一个政治设计院,没有两个政治设计院。大政方针和具体部署,都是一元化,党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署,政府机构及党组有建议之权,但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权。”领导小组由此作为政治设计院的重要组成进入政治舞台,行使归口领导工作。中共中央决定一切大政方针和具体部署,各级的决策权都集中于党委,原本该向人大及其常委会负责的司法机关和行政机关改向各级党委负责;党委通过各级机关内的党组向其发出指示,各级机关亦通过其党组向党委进行请示和报告。

  如果说1953年的做法是把政府各部门分解为若干个直接对中央负责的“口”,那么1958年则进一步直接由中央各小组领导国务院各“口”。原本就过分集中的领导体制被进一步强化。

  从“文化大革命”爆发到中共十一届三中全会召开,党政合一、一元化领导体制发展到了极端,乃至于取消公检法,由党的核心小组直接领导各项政治社会事务。

  以20世纪80年代为分野,党政关系发生了相当大的变化,党的角色由毛泽东时期的“直接领导”转为邓小平时期的“间接领导”,而中央领导小组的地位也有所改变。中央领导小组在50年代成立之初,隶属于中央书记处,负有协调政策、提出新构想、监督政策执行以及人事安排建议等职能,但并不决定具体政策;80年代以后,与党政分开的倡议相伴,中央领导小组的地位非但没有被削弱,反而得以恢复和发展,由过去协调重于决策,转为协调与决策并重,在决定重大问题、政策和路线上继续发挥深刻影响。总之,不论是在毛泽东或邓小平时期,这都是一个党主导之下政府各部门参与的协调机制,是一种由党的中央领导小组担任中间衔接角色的集体决策机制,通过这一机制达成党与政府之间的共识基础。

  领导小组的发展历史

  (一)中共中央系统

  中共中央系统内领导小组的历史可以追溯到1954年7月中央对台小组的成立,这标志着领导小组正式踏上当代中国政治舞台。1955年7月和11月又分别设立了中央原子能事业领导小组、中央血吸虫病防治领导小组。1958年6月10日,中共八届四中全会结束后,中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》,决定成立财经、政法、外事、科学及文教等5个小组,这些小组直属中央政治局和书记处,直接向他们负责。这一通知第一次正式和全面地提出在中共中央层面设立专门性的工作小组来全面领导某一个领域内的各项工作,并确定了其在党的组织体系中的大致定位,因此通常以该文件的发布作为中央领导小组进入中国政治体系的一个标志。

  以中央工作小组的成立为节点,中共中央先后陆续设置了一批各种类型的中央领导小组,主要有:中央政法小组(1956年1月)、中央外事小组(1958年3月)、中央北方地方病防治领导小组(1960年3月)等等。中央领导小组这一工作机制初步形成。

  随着改革开放进程的启动,党政机构开始恢复正常运行,中央领导小组也随之逐渐恢复设置。同时新的中央领导小组也在不断成立,中央领导小组的总数大大增加。经过反复的撤并、重组与新设,中共中央的领导小组体系已经基本稳定下来,由组织人事、宣传文教、政治法律、财政经济、外事统战、党建党务六大类构成。

  以上六类常设性小组均为解决全局性、战略性重要工作任务而设置。中共中央还会为应对某些短期任务而成立临时性领导小组。比如2008年,习近平先后出任北京奥运会、残奥会筹备工作领导小组组长、中央深入学习实践科学发展观活动领导小组组长。这些短期性领导小组在任务完成后即告撤销。

  (二)国务院系统

  新中国成立初期,中央人民政府面临着一系列艰巨任务,国务院的前身政务院相继设置了一些应对专项任务的综合性、临时性机构,但并未把它们纳入国务院组织序列。政务院时期成立的这些非正式机构,大多在工作任务完成后便被撤销或合并到正式机构中,也有少数机构经过反复的演变,得以延续至今,当下的一些领导小组都能在他们身上找到自己的原型。改革开放之后,国务院系统中的领导小组经过不断的撤并、重组与新设,出现了一系列新的变化。

  首先,各种领导小组有了统一的称谓。1993年之前,国务院将以领导小组为代表的未列入正式机构序列的各种组织统称为“非常设机构”。1993~2008年间,则称为“议事协调机构和临时机构”。2008年之后,开始稳定为“议事协调机构”。名称稳定的背后是机构定位的逐渐明晰化,意味着国务院层面领导小组的功能主要设定在“议事”和“协调”这两个方面。

  其次,各种领导小组的性质基本稳定在议事协调机构、阶段性工作机制这两个层面。2008年国务院机构改革之后,国务院确立了对领导小组进行分类管理的调整思路。一是较为重要的领导小组继续作为实体性的议事协调机构存在;二是重要程度稍低、存续时间较短的领导小组作为非实体性的协调工作机制存在,任务完成后即告撤销,由某一个国务院组成部门来牵头,开展部委间的协调、沟通等工作,其在规格上要大大低于现实中已经“超部级”的实体性领导小组,这主要是为了更加突出领导小组的“协调”,即部门间协作的功能。

  领导小组的成功经验

  领导小组作为高密度集合型的政治权力结构,充分借用高层领导的原有权力,因而具有高于常设机构的权威性。这种权威对于解决复杂问题是十分奏效的。对于中央领导小组的具体定位,官方一直鲜有正式说法,目前可见的权威公开论述是1999年7月胡锦涛在中共中央部门机构改革工作会议上的讲话中所指出的,即“中央谋划决策、指导工作的参谋助手,是各方面情况上传下达的中心枢纽”。显然,这一界定是比较概略性的,对于“谋划决策、指导工作、上传下达”这三个方面,各个小组应该有着不同的侧重点。具体来说,中央领导小组在中国共产党组织体系和实际运作过程中的功能,可以定位在支持、备用与辅助这三个方面。

  其一是作为归口领导体制的支持性机制。在现实政治生活中,人们习惯以“口”来指称中国政治体系中相关的领域和系统,如财经口、人事口、政法口等。就中央层面而言,一个“口”通常还包括若干个小“口”,如相关的委、办、局等。20世纪50年代,中共中央在建立干部分类管理制度的同时,作为配套措施,建立了对政府部门的归口领导体制。归口领导体制是实现党的一元化领导的基本途径,而“口”的负责人则通过各种领导小组开展全面的工作。中央领导小组就是作为归口领导体制的具体组织实施手段而相继建立起来的。

  其二是作为常设组织体系之外的备用性机制。在经历了长期的发展演变之后,中共中央的组织机构体系已十分完备,基本上涵盖了所有方面的工作。但经济社会的不断发展导致党内外工作事务的日益增加,使得那些常设性的部门难以包揽所有的任务事项。于是在常设组织体系之外,还会经常性地设置诸如领导小组等特殊类型的组织,以专门负责较为重要、但已有的工作部门不适合或无力承担的相关事务。

  其三是作为决策过程中的辅助性机制。在国家重大事项的决定和执行过程中,中央领导小组扮演着重要的辅助性角色。这些领导小组充分体现了党对国家政治经济生活的领导。他们基本不对外行使职能,其主要任务是统一思想,协调党和政府的重要工作和重大行动,为党的重要决策和决定国家政治生活中的重大事项做准备。

  行政系统的领导小组则发挥着补充和应急两方面功能。一是补充因“小部门结构”而产生的职责缝隙。新中国的政府机构设置基本照搬了苏联的政府管理体制,在高度集中的计划经济体制背景下,机构按照国民经济产业部门的划分而设置,强调以部门管理为主的管理方式,成立了为数众多的专业经济管理部门。随着计划经济规模的不断扩大,政府机构的设置也经历了一个逐渐拆分、细化的过程,导致机构数量越来越庞大,机构设置越来越零碎化。虽然几经调整,部门总数有所减少,但分工较细的部门设置模式并未根本改变。于是不得不通过专门设置跨越各部门之上、政治规格更高的领导小组来处理涉及多个部门的事务。二是应对各种应急性工作。当面临应急事务时,中国的行政系统存在着“搭班子”这一组织文化,具体方式就是成立一把手挂帅的领导小组。这类领导小组在职责配置和功能施展上有着区别于一般性机构的显著特点和巨大优势,只要是出于完成工作任务的需要,领导小组就可以“绕道走捷径”,避开既定的法定程序行使权力,拥有广泛地获得党政系统各层级组织支持、调动社会方方面面资源的能力。这一特征在完成一些较为复杂、涉及部门与领域都比较多的问题和工作方面,尤其是在对重大自然灾害和社会突发事件的处理中体现得尤为明显。

  领导小组的发展方向

  一直以来,领导小组过多过滥、名目繁多、变动频繁的问题广受诟病。各种领导小组多由一把手担任组长以示重视。领导小组前冠以中央的名义,存在着党政合一、以党代政的风险,并且容易导致既有政府机构职能的空心化,在人大无从监督政党的现行体制下,使得实际的行政行为脱离人大监督。

  当然,经过几十年的发展,领导小组的变迁也体现出了某种进步性。领导小组制度总体上正由一种非正式的习惯和规范,演变为相对稳定和较为成熟的“亚正式制度”。特别是在中央一级,领导小组的成立不再取决于单个人尤其是超级领袖的意志和指示,而通常在正式会议上经集体讨论做出决定,并以正式文件的形式向社会公布,公开和透明程度大大提高;领导小组的类别随国家职能的扩展而丰富,在市场监管、社会管理、公共服务等现代国家职能方面成立的领导小组渐次增多;在领导小组的归属上,体现出党政职能分开的合理化趋势;在结构上,领导小组横向与纵向构成,包括组成人员的职位序列、办公室的结构与设置趋于稳定,具有相当高的可预测性;领导小组的运作逐渐摆脱毛泽东时代依赖群众运动的特性,程序化特征日益明显,且更注重建章立制。

  考虑到不同层级政府在工作性质和任务上的差别,以及行使政府职责的范围、内容和方法的不同,有必要考虑使领导小组走上“上下有别”的差异化发展道路。

  其一,作为实体性议事协调机构的各种领导小组,可考虑只设置于中央和省级政府层面。中央政府管理的宏观性很强,根据需要设置高层次的议事协调机构应是一种常态。同时鉴于中国的省相对而言一般面积较大、人口也较多,这一层面的政府管理也具有相当程度的宏观性,因此可以允许设置一定数量的实体性议事协调机构,专门做好特定的议事工作。

  其二,省级政府之下的地方政府,可考虑以设置阶段性协调工作机制的领导小组为主,基层政府则基本上不必设置领导小组。地方政府职责的范围和内容都谈不上有太强的“议事”需求,同时这一层次的领导小组一般也没有相应的“议事能力”,但是有的事务会涉及一定的协调性,因此领导小组的定位应以协调为主,以利于各部门相互配合,切实执行中央和上级决策。而基层政府管理的微观性和直接性则决定了其基本上没有多少需要专门进行“议事”和“协调”的事务,没有必要另设领导小组,用日常办公会议和专题会议的形式完全就能够解决。

  总而言之,当下中国一方面应正视领导小组的优势,发挥其有效性;另一方面也应加强法律对领导小组设置与撤销、组织结构、运行程序等方面的规制,达成制度化与有效性的动态平衡,并通过两者的双轮驱动使国家治理更加良性而有序。

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