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赵可金:多边外交为一带一路搭台
作者:    发布时间:2015/07/30    来源:光明网
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  赵可金 清华大学当代国际关系研究院副教授 察哈尔学会高级研究员

  “一带一路”是链接欧洲经济圈和亚太经济圈跨欧亚非经济大通道,其突出特点是开放性、包容性和多元性,不排斥任何一方,以目标协调和政策沟通为主,不刻意追求一致性,可高度灵活,富有弹性,是多元开放的合作进程。“一带一路”倡议的这一特点决定了它具有极高的包容性,几乎所有对其感兴趣的国家、地区和国际组织均可以参与。然而,如果中国仅仅依靠双边渠道一个个地和其他国家谈,则有可能陷入利益分配的陷阱,而不大容易形成区域共识,而且有可能还要承受更大的外交成本。为了节省外交成本,在凝聚沿线国家的共识的基础上,吸引更多国家、地区和国际组织参与,多边国际机制和国际论坛就成为推广“一带一路”倡议的重要舞台。

  环顾世界,多边化早已成为一股强劲的时代潮流。以国际组织、国际条约和国际规范为核心的国际体系和国际社会规范在国际关系中的作用日益凸显,对各国外交具有越来越有效的规范和调控效应。尽管当前国际体系是由欧美发达国家主导和控制,在很大程度上反映和服务发达国家的意图和利益,但国际体系的运作依然具有很强的独立性,以联合国、G20、世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行、欧盟、亚太经合组织、上海合作组织和金砖国家为代表的一系列国际和区域政治经济组织的制度和规则对所有国家都具有规范和约束力,多边外交已经成为当今各国外交的重要舞台,能否在多边舞台上维护和拓展一国的利益成为一国外交能力的重要组成部分,应该成为“一带一路”建设所青睐的重要平台。

  一、“一带一路”:多边舞台,多多益善

  鸟瞰“一带一路”沿线国家,存在着大量多边制度和发展倡议,包括俄罗斯的欧亚联盟倡议、美国的新丝绸之路计划以及上海合作组织、APEC、东盟+3、RCEP、TPP、亚信会议、亚欧会议等,各种区域和次区域的计划更是形成了稠密的合作网络,如此众多的多边合作网络甚至被一些学者称之为“制度过剩”,尤其是不同制度网络之间相互竞争,背后是大国地缘政治角逐的深谋远虑,导致多样化制度网络之间来回冲撞,反而耗散了务实合作的能量。为什么会这样呢?很显然,个中的矛盾盘根错节,原因十分复杂,其中,最主要的原因在于没有确立包容开放的合作思维,不同多边制度与合作倡议夹杂了太多某些大国权力斗争和利益分配的考虑,使得各种多边合作倡议并非真正为了促进地区合作和提供公共产品,而是为了实现某些大国的战略意图和地缘政治考虑。

  与其他一切强调地缘战略考虑的倡议不同,“一带一路”倡议并非是谋求中国的战略利益,而是强调寻求为沿线国家提供国际公共产品,坚持共商、共建、共享的原则,重视凝聚智慧、凝聚人气和凝聚力量,扩大各方共同期盼的最大公约数,着眼于推动建立多元开放的合作进程。在论证“一带一路”倡议的时候,很多学者都是从传统国家利益和地缘战略的角度考量的,看到了更多地缘政治的风险、地区安全的风险、复杂社会矛盾的风险以及诸多法律和道德的风险等负面因素,进而得出了“一带一路”不宜推行的结论。的确,“一带一路”沿线国家是各种复杂矛盾盘根错节的地区,无论是冷战期间的美苏较量,还是冷战后美国对该地区的民主输出努力,都最终失败了,非但没有解决地区长期积聚的深层矛盾,反而激化了地区局势,释放了复杂社会矛盾,最终样地区更加混乱。从这个意义上来说,中国提出的“一带一路”倡议是一种着眼于合作共赢的“新药方”,中国不是从推动政府间的合作着手,而是从民众最关心的互联互通着手,推动“五通”深入展开,希望通过更加紧密的跨地区、跨领域和跨国家合作,来织就一张和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的丝绸之路网络,让沿线众多国家的人民共享“一带一路”的公共产品,让共同的发展惠及沿线各国民众,以此来积累合作信任预期,引导进入可持续发展的合作轨道。

  正因为“一带一路”倡议完全不排斥任何一方的参与,只要各方愿意参与其中,均可以获得合作机会,使得“一带一路”具有巨大的包容性,在多边合作框架上,也强调多多益善。当然,如果按照传统眼光来看,把如此众多的且各有其战略利益考虑在背后发挥影响的多边合作框架囊入其中是无法想象的,因为只要相互矛盾着的战略利益无法得到协调,就不可能走出权力斗争的丛林,所有的合作倡议便无法真正得到贯彻实施。但是,“一带一路”倡议由于强调包容开放的思维,使得尽管众多合作框架各有其战略考虑,仍然可以在一些具体项目上获得突破,能够不断累积合作的增量。一个最突出的案例是基础设施的互联互通,尽管在美俄中印日等大国在地区制度上存在着复杂的战略利益博弈,但各方均不会排斥和阻止推进基础设施的互联互通,亚洲基础设施投资银行的筹建已经表明,面对中美俄大三角关系的复杂博弈,一些美国的盟国也可以加入到亚洲基础设施投资银行中来,尽管此种加入并不会从根本上动摇美国与其盟国之间的战略承诺和义务关系,更不会瓦解长期存在的同盟制度,但各方是可以在某些具体项目和具体领域上达成合作,从而实现其所共同期盼的合作收益。

  因此,“一带一路”倡议非但不会排斥任何一个多边合作框架,反而希望能够通过在现有机制平台的“瓶子”中装入“一带一路”的“新酒”,来推动相关重点领域和合作深入开展,在提高分工效率、降低贸易壁垒和减少投资障碍等方面发挥积极的促进作用。在推进一些具体项目和合作倡议过程中,“一带一路”不会强行改变现有机制和平台的制度事实,更不会冒然推进不同制度框架之间的整合重组,而是强调在不改变的制度现状的前提下,推进不同制度平台之间在具体项目上的合作,实现你中有我、我中有你、相向而行、互为依托的良性互动关系。一句话,“一带一路”强调先从最简单的事情和为各方所容易接受的具体事情做起,充分调动和发挥各方主动作为的积极性,不拒斥和打击各国推进现有多边制度合作框架的热情,用实实在在的“早期收获”成果来积累信任,凝聚人心,推动合作,为现有机制和平台的制度升级奠定坚实的合作成果基础,提供强大的社会动力。

  二、中国应在多边舞台承担大国责任

  作为一个有着超大规模经济体量和重大国际影响力的大国,中国向沿线国家和国际社会提出了“一带一路”的跨洲际合作构想,中国也理应在多边外交舞台上履行大国责任,勇做负责任大国,积极为“一带一路”沿线国家的和平发展事业做出更大贡献。具体来说,中国在推进“一带一路”多边外交中确立大国风骨、责任担当和国际贡献的坚定信念,用实实在在的行动为“一带一路”搭建平台,注入强大动力。

  首先,在推进“一带一路”倡议上,中国要有大国风骨。

  反观历史,任何一个国际合作倡议,背后都必须有一个和若干大国提供强大且持续的保障。比如欧洲无强对维也纳秩序的支撑作用,美国对布林顿森林体系的保障以及联合国五个常任理事国对联合国安理会的“五警察”角色等。作为联合国安理会常任理事国,当今世界事务中的一支举足轻重的战略力量。特别是随着中国经济实力和国际影响力的不断攀升,中国的大国角色和大国外交特征日益清晰,无论是在事关世界和平和发展等重大问题上,还是在地区热点和争端问题处理上,中国都无法回避来自国际社会期待发挥更加积极作用的呼吁。在很多国际和地区问题上,中国的立场和态度具有重大而深刻的影响。就像20世纪70年代广大亚非拉第三世界国家将中国推进联合国安理会常任理事国位置一样,当下中国正在国际社会被推到国际事务的中心舞台,成为多边外交场合中日益重要的大国,长期以来中国在国际和地区争端上相对超脱的姿态日益变得不那么超脱了,要求中国更具大国风骨,更加积极有为,更富全球视野。

  因此,中国“一带一路”推进过程中必须凸显大国外交导向,逐步适应在国际事务上主动发声,奋发有为的新角色,在多边舞台上坚持原则,守约践诺,爱憎分明,言出必行,做一个坚持原则的负责任大国。尤其是在“一带一路”倡议中面对一些以大欺小、以强凌弱、以富压贫,以及肆意干涉别国内政的不公平行为时,中国应敢于斗争,伸张正义,根据事情本身的是非曲直决定自己的政策和立场,不依附、不屈从于任何外部势力,不拿原则做交易,不以强权诿是非,同国际社会一道,采取切实行动,扎实推进国际体系和国际秩序向着公正合理的方向演变,这是这是中国“一带一路”多边外交应有的大国风骨。

  其次,在推进“一带一路”倡议上,中国要有责任担当。

  作为当今世界事务中有重要影响力的大国,力量和能力的快速上升,不可避免地要求中国积极承担相应的国际责任,尤其是“一带一路”涉及众多国家的实际利益,如果中国不能敢负责任、勇于担当,其他沿线国家也不可能产生信任。其实,中国历来不缺乏责任观念,“天下兴亡,匹夫有责”,面对“一带一路”沿线国家呼吁中国做负责任大国的要求,中国毫不回避,近年来先后提出了“和平发展”、“互利共赢”、“和谐世界”、“维护国际公平正义”、“正确义利观”、“人类命运共同体”等新理念,在实践中更是积极主动地在热点问题上致力于浅谈促和,消弭战端,坚定不移做和平发展的实践者、共同发展的推动者、多边贸易体制的维护者、全球经济治理的参与者,这些都充分体现出中国勇于做负责任大国的积极姿态,也集中体现出中国在“一带一路”倡议中更具责任担当。

  当然,中国在“一带一路”倡议中强调承担积极为的国际责任的同时,也要强调承担与自身能力、身份和地位相匹配的国际责任,要量力而行,视情而动,实现责任、权利和义务的平衡。首先,中国承担积极有为的国际责任,首先是对中国人民负责,在规划和实施“一带一路”建设项目时,首先从中国改革发展和对外开放的需要出发,切实维护和巩固中国和平发展的势头,将中国13亿人口的问题解决好,本身就是最大的国际责任。其次,中国将坚持以维护世界和平发展为宗旨,在全球安全、经济、社会问题和生态环境等议题领域发挥更积极的作用,特别是维和、防扩、劝谈、减贫、救灾、环保、人道主义救助等问题上,以对国际社会和全人类负责的态度,推动“一带一路”倡议向着积极方向发展。此外,中国还从自身能力出发,继续做当代国际秩序和公认国际关系准则的维护者,通过推动“一带一路”建设进程,更积极有为地参与国际体系的变革与完善,维护以《联合国宪章》为代表的国际关系准则,尊重主权,反对干涉;维护和平,反对侵略;坚持对话,反对暴力;支持平等,反对强权。这些理念历久弥新,永不过时,是中国外交长期坚持的原则。同时,中国也强调继续与国际社会一道,继续支持联合国、二十国集团、上海合作组织、亚太经合组织、金砖国家等发挥更大作用,推进世界多极化进程,充实和完善国际治理体系,推动现有国际治理体系向着公正合理的方向发展,这些都是中国外交应有的担当。

  最后,在推进“一带一路”倡议上,中国要作出更大国际贡献。

  当今世界并不安宁,还存在众多可以预见和难以预见的各种挑战,中国推进“一带一路”倡议不仅要更具责任担当,而且需要积极为解决沿线国家共同面临的国际和地区问题作出力所能及的更大贡献。其中,“一带一路”倡议面临的不仅是安全困境和发展困局,更折射出现代文明深层次的思想文化危机。面对这些新问题,传统有西方价值主导的国际体系和国际秩序呈现出无力回天的疲态,随着中国国家力量的壮大,呼吁中国大力弘扬中华文化,为解决全球公共问题奉献处理当代国际关系的中国智慧,推介治国理政的中国经验,增添完善全球治理的中国方案,从而为人类社会应对推进“一带一路”过程中的各种新型挑战提供更多有益的公共产品。尤其是在联合国维和、朝鲜半岛核问题、伊朗核问题、叙利亚危机、打击海盗、推动中东和平进程、打击恐怖主义和推动实现联合国前面目标以及共同应对气候变化、网络安全、极地、太空等全球性问题上提出中国方案,贡献中国智慧,汇聚中国力量。

  当然,强调中国贡献,并不意味着将中国视作“一带一路”的救世主,更不是谋求地区霸权和势力范围,而是在坚持多元文明共存的基础上,弘扬古老的丝绸之路精神,虚心地倾听世界的声音,以开放包容的心态加强与沿线国家的对话与沟通,与沿线国家一道推进全球问题的解决,这是中国外交应有的胸怀。近年来,在抗击东南亚金融危机、治理SARS、推动朝鲜六方会谈、援助印度洋海啸、解决达尔夫尔问题以及国际反恐、全球环境保护、打击跨国犯罪、防止大规模杀伤性武器扩散等问题上扮演着重要角色。中国越来越多的活跃在国际社会中,逐渐扮演起召集人、调解员的角色,中国为世界的和谐发展作出的努力的到了世界各个友好国家的认可与赞许,中国自身的和平稳定的局面都体现着中国这一负责任大国的光辉形象。

  三、从老多边主义到新多边主义

  传统上,中国多边外交的重点领域是联合国及其附属组织,尤其是联合国安理会的各项工作领域,广泛开展在反恐、军控、维和、发展、人权、司法和环境等领域的国际合作。一个重要的原因是中国是联合国安理会常任理事国,对联合国维持和平与安全等事务拥有否决权。进入新世纪以来,中国参与多边外交的积极性越来越高,涉及的领域越来越宽,在地区和国际事务中的影响力也与日俱增,积极参与亚太经合组织、亚欧会议、G20、核安全峰会等机制,促成朝核三方会谈和六方会谈,加入世界贸易组织,推动建立东盟与中国、东盟与中日韩、上海合作组织、东亚峰会、亚洲合作对话、金砖国家合作等机制,多边外交成为中国外交布局中的“重要舞台”。

  在推进“一带一路”问题上,中国应继续坚持多边主义外交的优势,充分利用好现有的“老多边主义”思维主导下多边合作机制和平台,推动相关重点领域和合作深入开展。所谓“老多边主义”,主要是美国人提出的一种对世界秩序安排的理念,又被称为“自由国际主义”(Liberal Internationalism),主要体现在威尔逊主义指导下建立的国际联盟、罗斯福首创的联合国以及国际货币基金和世界银行等制度,体现了美国关于国际范围内的“新政管制模式”,主要体现和实现主权国家的利益和要求,是主权国家利益的延伸,是一种“自上而下”(top-down)的多边主义。目前,在“一带一路”沿线国家,已经建立了众多多边合作机制和平台,主要有上海合作组织、中国-东盟“10+1”、亚太经合组织、亚欧会议、亚洲合作对话、亚信会议、中阿合作论坛、中国-海合会战略对话、大湄公河次区域经济合作、中亚区域经济合作等。所有这些政府间合作平台,都是推广“一带一路”倡议需要借助的重要舞台,以“旧瓶装新酒”的方式,通过积极的政策沟通和努力,在多边合作框架内提出“一带一路”倡议,推动设置“一带一路”合作的议程,向更多的国家介绍“一带一路”倡议,推动一些重大项目和合作领域的落实。

  在推动老多边主义“酒瓶装新酒”的同时,中国也需要大力加强多边公共外交,推动“一带一路”倡议与沿线国家经济、社会、文化等事务相结合,实现“一带一路”的倡议在沿线国家社会中落地生根。“一带一路”倡议不能仅仅靠沿线国家的政府,更要呼吁沿线国家的商界、社会和民众的力量共同参与。目前,沿线国家的中央政府和地方政府都举办了各种各样的多边公共外交论坛和展会平台,比如博鳌亚洲论坛、中国-东盟博览会、中国-亚欧博览会、欧亚经济论坛、中国国际投资贸易洽谈会,以及中国-南亚博览会、中国-阿拉伯博览会、中国西部国际博览会、中国-俄罗斯博览会、前海合作论坛等平台。在推进“一带一路”过程中,要充分发挥这些论坛和展会平台的建设性作用,积极引导国际舆论,增进沿线国家的合作共识,调动起广大社会力量参与“一带一路”建设的积极性。相比老多边主义,多边公共外交是一种面向公众的新多边主义,它更看重沿线国家民众的民心所向,更强调民众参与政府倡议的积极性。目前存在的各种带有公共外交性质的论坛、展会、博览会等平台,是推广“一带一路”的重要平台,中国应充分发挥这些平台的舆论阵地作用,通过开展积极有效的对话,将“一带一路”的国家倡议转化为沿线国家社会各界实实在在的合作项目、关键工程,不仅让“一带一路”落地生根,更让“一带一路”开花结果。

  此外,推进“一带一路”倡议还需要“另起炉灶”,着眼于推动多边民间外交,构建覆盖面广、高效便捷的社会人脉网络,推动“一带一路”倡议向纵深领域发展。与旧多边主义和传统多边公共外交强调以国家和政府为主导不同,多边民间外交是一种由多样化社会主体推动的新多边主义外交,是一种自下而上的多边主义。此种自下而上的新多边主义是对旧多边主义的补充而非替代,更强调行为体的包容性、结构的多元性、运行的开放性以及价值取向的法治性和公正性,是一种用法治化和公正化的普遍规则协调多样化行为体、多元化利益以及协调复杂关系的制度安排。目前,在“一带一路”沿线国家的民间社会交往中,存在着不可计数的大量民间合作机制,这些民间交流和合作机制存在草根社会层次,形式灵活,活动多样,对于沟通沿线国家民众的相互理解,推动多样化的社会合作扮演着日益重要的作用。今后,在推进“一带一路”过程中,要支持沿线国家地方、民间挖掘“一带一路”历史文化遗产,联合举办专项投资、贸易、文化交流活动,办好丝绸之路(敦煌)国际文化博览会、丝绸之路国际电影节和图书展,倡议建立“一带一路”国际高峰论坛,将民间力量参与“一带一路”倡议的积极性和创造开发好、运用好和保护好。

  总之,作为一个跨洲际经济合作的倡议,“一带一路”涉及沿线60多个国家,但又不限于这些国家,世界上任何国家、地区和国际组织均可以参与该倡议。“一带一路”需要借助众多地区和国际多边舞台,不失时机地向社会各界推广“一带一路”倡议,多边外交可以为“一带一路”搭建释放能量的重要舞台。因此,“一带一路”以其巨大的包容性,对所有多边舞台都不存在排斥,而是要求多边舞台,多多益善。当然,为了提高多边舞台对“一带一路”倡议推广的有效性,作为该倡议的重要提议方,中国应该敢于担当,努力做负责任大国,为推进“一带一路”倡议发挥大国表率角色,切实为建设“一带一路”作出更大贡献。为此,中国不仅要积极利用好现有政府间合作机制的老多边外交舞台,也要大力支持一些多边公共外交舞台建设,开发好一些多边民间外交舞台,真正通过老多边主义和新多边主义的互动结合,凝聚更大范围内的社会力量,将“一带一路”的合作倡议转化为实实在在的合作成果和合作收益,这是“一带一路”多边外交不可回避的社会责任。


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