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走进法律体系“2.0时代”
作者:    发布时间:2015/02/06    来源:光明日报
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  2014年8月,十二届全国人大常委会第十次会议对立法法修正案(草案)进行了初次审议,随后公开向社会广泛征求意见,12月召开的全国人大常委会第十二次会议对草案进行了第二次审议。这是立法法实施14年后的首次修改。人们普遍期待,对这部规范立法工作的基本法的修改,将推动中国特色社会主义法律体系进入“2.0时代”。

  法律是治国之重器,良法是善治之前提。党的十八届四中全会强调深入推进科学立法、民主立法,使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。这是中国立法工作的一个新跨越,标志着立法将发挥越来越重要的引领和推动作用。

  一、为何说良法是善治之前提

  “立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治。”国家若善治,须先有良法。立法是法治的龙头环节,龙头昂起来,龙才可能腾飞起来。全面推进依法治国,必须坚持以立法为“开路先锋”,发挥好立法的引领和推动作用。

  30多年前,历经十年浩劫的中国,法律园地一片荒芜,只有宪法和婚姻法等寥寥几部法律。党的十一届三中全会后,随着社会主义民主法制建设的推进,中国立法进程不断加快。1997年,党的十五大明确提出“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”,2010年年底这一历史任务如期完成,国家生活的各个方面实现有法可依。这是我国法治进程中的一座重要里程碑。

  随着法律体系的形成,有法可依的问题已经总体解决了。那是不是立法工作的使命就结束了呢?答案是否定的。

  立法进程没有终点。社会实践是法律的基础,社会实践永无止境,立法也永无止境。即使是一些法律比较完备的国家,每年也都会新制定或修改一批法律。我们的法律体系已经形成,但它不是静止的、封闭的、固定的,而是动态的、开放的、发展的,将随着中国特色社会主义实践的发展而发展。目前,仍存在一些重要领域法律法规缺失的问题,存在一些法律法规跟不上形势发展的问题,存在一些法律法规衔接配套不够的问题,立法任务依然艰巨而繁重。

  立法质量亟待提高。不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国。试想,如果立法先天不足,存在这样那样的问题,执法、司法、守法就不可避免会出现问题,引起不良后果。因此,立法质量直接关系法治的质量,越是强调法治,越是要提高立法质量。目前,人民群众对法律的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决问题。与之相比,目前我们有的法律法规未能全面反映客观实际和人民意愿,解决实际问题有效性不足。提高立法质量,成为当前和今后一个时期立法工作的重中之重。

  立良善之法,根本途径在于科学立法、民主立法。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律,民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。要抓住提高立法质量这个关键,完善立法体制,深入推进科学立法、民主立法,坚持立改废释并举,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性,努力使我们的法律立得住、行得通。

  二、怎样防止立法部门化和地方化

  现实生活中,很多人听到或遇到过这样的现象:两部法律法规就同一问题作出了不同的规定,相互“撞车”“打架”,令人无所适从;一些地方从自身利益出发,出台一些与“国法”冲突的“土法”,在自己的“一亩三分地”上横行无阻。这些现象折射出来的,就是立法部门利益化、地方利益化问题。

  为什么会产生立法部门利益化、地方利益化问题呢?究其原因,是由于现行立法体制不完善造成的。我国是统一的、多民族的、单一制的社会主义国家,但各地方经济社会发展又很不平衡,从这一基本国情出发,我国宪法确立了既统一又分层次的立法体制。立法法对全国人大与国务院、中央与地方的立法权限划分、立法程序、法的适用规范和备案审查作出了全面规范。随着经济社会发展和全面深化改革的推进,立法工作遇到一些新情况新问题,要按照党的十八届四中全会的要求,进一步完善立法体制机制和程序。

  健全人大主导立法体制机制。人大是我国的权力机关,立法权是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。人大要在立法的规划、立项、起草、审议、修改、表决等各个环节充分发挥主导作用。要通过立法规划、年度立法计划,加强对立法工作的统筹安排。对涉及综合性、全局性、基础性等重要法律草案的起草,由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草。为更好发挥主导作用、提高立法质量,人大要建立一支高素质的立法工作队伍,增加有法治实践经验的专职常委比例,健全立法专家顾问制度。

  加强改进政府立法制度。目前,政府部门承担着大量的法律法规的起草工作,国务院部门还有发布部门规章的权力。必须完善政府部门立法程序,增强部门立法的公开性、透明性。发挥政府法制机构在政府立法中的主导和协调作用,负责起草重要行政管理法律法规。对部门间争议较大的重要立法事项,要引入第三方评估,充分听取各方意见后及时作出决定,不能为部门之间的分歧所掣肘而久拖不决。

  明确立法权力边界。在我国,除了全国人大及其常委会以外,国务院及其各部委,各省、自治区、直辖市和一些较大的市以及民族自治地方都拥有立法权。要明确各立法主体在立法体制中的地位及相互关系,以及各自制定的立法文件的效力等级。各立法主体必须严格依照法定权限和法定程序立法,既不能超越权限,也不能背离程序。随着各地经济社会的发展和城镇化建设的推进,设区的市在城市建设、市容卫生、环境保护等方面普遍有制定地方性法规的客观需求,但目前我国只有49个较大的市拥有地方立法权。要严格按照法律规定,逐步增加有地方立法权的较大市的数量,依法赋予设区的市地方立法权。

  三、怎样推进开门立法

  安全生产法修正案(草案)、航道法(草案)、食品安全法(修订草案)、反间谍法(草案)、行政诉讼法修正案(草案二次审议稿)、广告法(修订草案)、立法法修正案(草案)、刑法修正案(九)(草案)……2014年前11个月,全国人大常委会已将8部法律草案向全社会公开征求意见。这期间,共有19512人次在网上提出62315条意见,对草案的修改完善发挥了很大作用。像这样敞开大门立法,已经越来越成为我国立法工作的常态。

  开门立法是推进科学立法、民主立法的重大举措。随着经济社会快速发展,随着人们政治参与积极性不断提高,对科学立法、民主立法不断提出更高要求。要在总结实践经验的基础上,把握立法规律、遵循立法程序,以严谨科学的态度,广泛听取、认真对待各方面的意见和诉求,努力使每一项立法都体现和尊重人民的主体地位,保障人民各项权利。

  健全沟通机制。兼听集思广益,沟通增进共识。党的十八届四中全会提出,健全立法机关和社会公众沟通机制,建立基层立法联系点制度,这些都将使立法机关更好了解公众的关注点和诉求。立法协商是对不同诉求进行比较和平衡的重要方式,要开展立法协商,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。还要探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制,以更好统筹兼顾社会不同方面利益。

  拓展参与途径。广纳民意、广集民智,法律法规才能更接地气、更具民意基础。公开征求意见是公众参与的重要渠道,目前全国人大常委会审议的法律草案,一般都公开向社会征求意见。今后,除公布法律草案初审稿征求意见外,还将公布草案二审稿广泛征求意见,使公众有更多机会发表看法。应积极探索完善召开立法座谈会、论证会、听证会机制,为公众提供发表意见的平台。此外,还要建立公众意见采纳反馈机制,让人们知道哪些意见被采纳了,哪些意见没被采纳、为什么不能采纳,避免“你说你的,我改我的”,调动人们参与的积极性。

  发挥人大代表作用。人大代表是人民群众的“代言人”。在长期实践中,我们探索形成了人大代表参与立法的很多有效形式。比如,邀请部分全国人大代表列席全国人大常委会会议;发挥代表议案在立法工作中的作用,十一届全国人大任期内共有603件代表议案涉及的149个立法项目列入了立法规划和年度立法计划。要创新和完善各级人大代表参与立法工作体制机制,健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度,增加人大代表列席人大常委会会议人数,更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。

  加强组织协调。一部法律,往往涉及多方面的利益关系,涉及多个部门的权力和责任,必须加强人大对立法工作的组织协调,健全立法起草、论证、协调、审议机制,健全向下级人大征询立法意见机制。要健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式,完善立法项目征集和论证制度,完善法律草案表决程序,推进立法精细化。

  四、怎样使立法与改革决策相衔接

  2014年8月1日,《中国(上海)自由贸易试验区条例》正式施行。这部被称为上海自贸试验区建设“基本法”的条例,从管理体制、投资开放、贸易便利、金融服务、税收管理,到综合监管、法治环境等方面,对推进自贸试验区改革进行了全面的规范。这个条例的施行,为自贸区的改革探索提供有力法治引领和保障,标志着自贸区改革正式进入于法有据、由法推进的新阶段。

  说到法治与改革,许多人首先想到二者的矛盾:法治的特点是“立”,有稳定性;改革的特点是“破”,有变动性。但这一破一立之间,更是彼此促进、相互推进的关系。正如古人所讲,“治国无法则乱,守法而弗变则悖,悖乱不可以持国”。推进改革离不开法治的规范,法律又要适应改革向前推进的要求,发挥对改革的引领和保障作用。党的十八届四中全会强调立法与改革决策相衔接,就是要着眼全面深化改革推进立法工作,保证法治建设不偏离正确方向、推进改革不偏离法治轨道。

  主动适应改革需要。改革推进到哪里,立法进程就要及时跟进到哪里,增强立法的主动性和及时性。针对目前立法工作存在的不适应、不符合问题,要实事求是、与时俱进地分类做好相关法律的立改废释工作。对实践证明行之有效的改革举措,要及时上升为法律;对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止;对需要通过法律解释来解决问题的应当及时释法,赋予法律条文更加准确、更具有针对性的内涵。

  加强重点领域立法。要紧紧围绕中国特色社会主义事业总体布局,加快法律法规的立改废释,完善社会主义市场经济法律制度,推进社会主义民主政治法治化,建立健全文化法律制度,加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设,加快建立生态文明建设法律制度,依法保障公民权利,推动法律体系完善发展。十二届全国人大立法五年规划确定了68件立法项目,其中新制定20多部法律,修改40多部法律。这些法律的制定和修改,将为经济、政治、文化、社会、生态文明等各领域的一系列重大改革提供法律依据。

  依法授权先行先试。对法律立改废释的条件暂不成熟而改革实践又迫切需要的,可以通过法定程序进行特别授权先行先试,解决法律依据不足的问题。2014年6月,十二届全国人大常委会第九次会议表决通过了《关于授权在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》,这就为推进司法领域改革提供了法律授权,对保障司法改革依法有序进行,具有积极的示范引领意义。

  “法者,国之权衡也,时之准绳也。”立法是依法治国的第一道“工序”。随着科学立法、民主立法的深入推进,中国特色社会主义法律体系必将更加完善,必将为构筑法治中国的宏伟大厦奠定更加坚实的基础。


查看原文
    1. 完善我国法律体系有哪些着力点
    2. 完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系
    3. 适应发展需要完善法律体系
    4. 凌 斌:从法律体系到法治体系
    5. 互联网法律体系已经初步形成
    6. 李林:不断完善立法制度和法律体系
    7. 构筑有中国特色的反恐法律体系
    8. 法律体系升级
    9. 中国特色社会主义法律体系进一步完善
    10. 李玉璧:法律体系形成后立法定位的科学调整
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