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转型中国必须赋予最高决策者更大权力
作者:蒋正翔    发布时间:2015/01/12    来源:光明网
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  国防大学教授 公方彬
  编者按:“制度更带有根本性”。制度有不能更易的根本制度,也有顺应时代需要,满足国家治理特殊要求的阶段性制度安排。制度设计的重点是规范权力关系与权力运行。本文作者针对转型中国的特殊要求,对权力运行特征和实际需要作了深入分析,强调法治的核心和要义是约束权力,避免公权力滥用,同时提出赋予党和国家最高决策者以更大的权力,实现以权力制约权力,以权力推进民主法治。其逻辑在于,要求“新设计师”编织好约束权力的笼子,就必须赋予其编织笼子的实力,保证将政治优势化为组织优势。作者认为,法治不仅是削权和分权,还应当包括授权和赋权,只有科学分配权力,才走在民主法治的正确道路上。该文视角独特,具有很强的现实针对性,值得一读。
  作者简介:公方彬,国防大学教授。曾任军事科学院军队政治工作研究所副所长、正师职研究员。3次参加边境作战,荣立一等功2次,三等功4次,获二级英雄模范奖章、中国青年五四奖章。是中央人民广播电台特约评论员、国防大学杰出中青年专家,入选全军首批创新型人才,被人民论坛评为“2013年度十大思想人物”。主持或参与完成国家、军委总部赋予的研究课题90余项,包括《军队政治工作条例》在内的9部法规。上报中央和军委总部研究报告、内参103份(项),部分为中央和军委领导批示进入决策。出版《思想的原野》等著作32部(套)。发表《新政治观:创新点与突破口》、《“格瓦拉困境”与中国共产党转型》等论文300余篇,首提习近平是中国大国道路的“新设计师”,个人著述600余万字。在国家机关、高校和部队演讲、作报告上千场,直接听众逾百万人次。
  引言:中共十八届四中全会决定确立或强化了依法治国,这必定引发我们思考,依法治国的本质和要义是什么?简单地说,借助法的规范性和强制性,明确权力边界,规范权力运行。因此,既要削权、分权,还应授权、赋权。权力既不是天使,也不是魔鬼,而是社会影响力和组织力。权力不存在有无,只存在分配和运行科学与否。科学的制度就是规范和有效使用权力。国家制度采取分权制衡,还是集权或适度集权,取决于人文生态与特定阶段、特定集团或社会对某种权力模式的适用度。基于文化传统形成的文化心理、价值观念,及其制度原因,满足现代民主承载能力,中国民众需要进行至少一代人的训练,并且是以更大的推行力度为前提。由于转型期较为漫长,同时矛盾尖锐,问题复杂,没有超强的驾驭力和引导力,很难实现有效和平稳转型。所以,当下中国最需要的不是削权,而是向决策层特别是决策者提供履行责任相匹配的权力。给编约束权力的笼子,一定要给编织者相应的权力和能力,这是基本逻辑。当然,授权和赋权不是对各级党委和政府“一把手”,只是针对党和国家最高领导人,通过提升其决断力和执行力,推进中国法治化和民主化进程,更快更好地实现中华民族伟大复兴。
  在中国向“平民政治”转变过程中,强调进一步加强党和国家最高领导人的权力,貌似反向运行,其实同向同步。由于中国社会处在转型期,中国共产党由革命党向执政党转变,二者叠加,出现了一定程度的不适应,这就是大量的深层矛盾涌现出来,其中最大挑战是怎样有效避免政治权力碎片化。比如,“从政治的高度”可以解构一切社会规律和规则,但利益至上又往往具有深层的瓦解政治权力的能力,当利益或既得利益集团绑架了政治权力,结果就是“政策出不了中南海”。再加上民众独立思考能力增强但不成熟,阶段性上存在逆反甚至叛逆,必进一步加剧政治权力被解构的风险。政治权力碎片化在西方社会不是问题,其原本就是碎片化制度设计。比如,日本首相曾经似“走马灯”,美国联邦政府可以关门,但经济和社会基本不受影响。中国的政治权力一旦为利益解构,必出现权力真空,结果将是灾难性的。要想避免权力真空或政治权力碎片化,现阶段的重要对策是提升最高领导人的权力和权威,以此保证中国平稳度过转型期,最终实现高度民主、高度法治、高度现代化。
  一、赋予最高决策者更大权力的必要性
  赋予党和国家最高领导人更大的权力,其逻辑与必要性主要反映在以下几个方面。
  第一,政治生态变化赋予最高领导人更大责任,按照责任与权力对等的政治伦理规则,必须赋予相应的权力。世界范围内国家政权更替已经和继续发生着巨大变化,甚至改变了我们的思维方式和价值判断。上个世纪的国际共运,是阶级对抗,政权更替意味着一个阶级的兴起与消亡,所谓“改朝换代”是指统治阶级的整体进退。正是这一特点把整个阶级或集团联结在一起,形成“利益共同体”,甚至是“命运共同体”。随着世界政治生态的变化,国家间的博弈不再是社会主义与资本主义“你死我活的斗争”,而是存在很大的共存空间。而中国共产党执政理念的调整,又决定着国内阶级斗争不再,阶层关系因利益集团不断调整而界限逐渐模糊。二者共同作用的结果,权力更替不再以阶级和集团的方式出现,而是塔尖上一小部分人的变更,或代表党和国家权力的那几个人,甚至是一两个人。苏共垮台苏联解体后,“新俄罗斯人”与新总统身边的高官基本是前朝官员,就证明了这一特点,西亚北非的国家动荡与乌克兰危机,更突出和强化了这一特点。既然最高领导人的变更意味着一个国家的动荡,甚至是一个民族的兴衰,也就意味着执政党或国家最高领导人承担了超大的责任,有责任就要有履行责任的权力,这是政治伦理规则决定的。
  第二,现阶段中国的发展目标与瓶颈问题,要求改革设计者拥有完成制度设计的能力。毛泽东和邓小平分别完成了一个时代的制度设计,除了高超的智慧,很重要的是拥有高度集中的权力及其基础上形成的权威。今日中国面临全新挑战,因为中国已经拥有更大的参与世界规则制订的能力,同时积累了大量的社会矛盾和问题。在“机遇前所未有,挑战前所未有”的情况下,中国要实现平稳过渡和跃升,至少需要几届党和国家领导人的接续努力,而最关键的是习近平这一届,因为其要完成框架结构的设计,解决主要矛盾和深层制约,为后来者铺平道路。所以,阶段性上习近平必须拥有不低于毛泽东和邓小平的权力和权威。
  一是大国国民塑造与应对外部挑战,需要党和国家最高领导人拥有强大引导力。中国大国崛起的瓶颈主要不在财富创造,而在于民众缺少大国国民应有的人文品质和价值观念。西方国家是通过文艺复兴和工业革命,以及基督教新教完成国民塑造,这个过程很漫长。当代中国不可能拥有如此充分的时间,中国迅速增长的经济力量,迫使我们在人文素质准备不充分的情况下迈入大国行列。这就必然导致严重的落差与错位,处理不好会因此形成全面冲突,迟滞甚至瓦解中国梦。既然如此,就需要有效力量介入,其中最重要的是国家领导人的强力推动,这与中国的文化传统和政治制度有关。
  换个角度分析,要想保证中国占领于人类文明制高点起引领作用,需要开展一次较“真理标准大讨论”更强劲,更广泛,更深刻的思想解放和“启蒙运动”,以此保证国民认清大国崛起的本质,同时产生一批照耀民族乃至人类前行的大思想家及其思想成果。必要性显而易见,但困难极大。因为,新中国成立65年来,代表先进文化发展方向的我们党,既没有造就影响世界的大思想家及其思想成果,也没有实现文化的全面繁荣,原因之一是背负太沉重,思想禁锢太多,日常我们听到的几乎都是“不允许”,甚至孩子们从小就在“禁锢”中不敢放飞梦想。如此精神重压,何言创造力?要改变现有生态,不能坐等社会力量自然积聚,必须由党和国家最高领导人主导和推动,这需要巨大权力的支持。
  应对外部挑战与大国崛起需要强势政治家的带领,更容易理解。中国崛起于世界既然不走“铁血”道路,而美国的文化自信又异化为文化自负,那么探索一条全新道路,就历史地落在世界第二大经济体中国身上。应当说,破解这一历史性也是人类的现实难题,不管对世界发展与中国崛起都至关重要。问题是我们能不能承担起这样的责任,承担这样的责任需要哪些条件和因素,必须弄清楚。全民族共同努力实属必然,但特定历史阶段和超重要使命任务,要求强有力的政治家来带领,因为中国崛起较历史上所有大国崛起都更复杂,更艰难。比如,政治制度差异导致现有世界大国对中国皆存有偏见和误读;中国周边积累了大量的历史难题难于破解;中国崛起于经济实力与科技、文化、军事、人才严重滞后导致跛脚;弱国心态与对世界不了解或了解不到位形成错位,等等。所谓强有力,必然包括政治家握有超大的权力。
  二是实现党的执政能力自我超越,需要党的最高领导人拥有强大主导力。十八大报告明确提出,政治体制改革“两个不走”,这是正确抉择。中国的文化传统和价值观念,政治制度和权力运行,精神大厦和思想引领,都与西方存在巨大差异,相互存在借鉴性而不具有复制性,决定了我们必须找到新的路径。虽然邓小平提出了“中国特色社会主义”,但只是指明方向,理论大厦建构远未完成,而完成一种新体制制度的设计,没有超强的思想家和政治家联袂,注定无法完成。不仅如此,就是跳出现有的羁绊也不是件轻松的事情。中共成长史可谓辉煌与痛苦相伴,昂扬与沉重相依。以精神大厦建构为例,中国共产党靠马克思主义理论和共产主义信仰起家,其中包含着两大创造:一个是以革命激发精神力量,另一个是以神圣赢得追随者。世界处在热战和“冷战”两种状态下,二者都能实现和保持,“冷战”结束与中国共产党由革命转入执政,几乎是社会主义国家执政党的魔咒“格瓦拉困境”,便如影随形地出现在我们面前。因为,中国共产党要保证自己的神圣性,就必须实现党员领导干部特别是高级领导干部的纯洁,同时让民众认同党的“伟大光荣正确”。事实上离开特定的历史阶段和社会条件,二者都难做到。
  西方政党为什么不存在这样的难题?因为其执政合法性不需要以神圣性来支持。奥巴马说过一句话,政党没有谁比谁高尚,大家博的是执政能力。所以,他们并不太在意党的高层甚至党首因腐败被拉下马,也不必在意自己党史上的各种污点,只在意当下如何影响选民的意志。综上,中国共产党实现政治观和政治理论的突破,势在必须,而保证最高决策者拥有强大的思想影响力,理论突破能力很重要,这同样无法脱离权力的支持。
  三是改革进入深水区,需要有突破大阻力的能力。邓小平主导的改革开放,最大的阻力是思想观念僵化,特别是领导层受制于“两个凡是”,那时不仅没有形成既得利益集团,相反有人民群众普遍追求富裕的强烈愿望的支持。今天,习近平主导的新一轮改革,既受僵化思维制约,更受既得利益集团掣肘,所以,改革难度大于上一轮改革。诚然,习近平主导的反腐和转变党风,已经赢得全党和全国人民群众的广泛拥护,一种强大的政治优势已经形成,但政治优势只有化为组织优势才会产生力量。古罗马时期的格拉古兄弟改革,因为关照的是广大民众的利益,动摇的是贵族的利益,虽然赢得民众的拥护和支持,最终还是难逃失败的厄运。苏共垮台也是这样,最后摧垮苏共的不是外部力量,而是苏共自己,甚至说是苏共高层,因为掌握重权者,利用权力寻租攫取超额利益,只要政权不改变,随时都有被清算的可能,而政权一改,黑钱即可洗白,所以他们内心里都希望苏共垮掉。
  这种比较或许牵强,但规律还是需要正视。长期以来,由于制度缺失和治党不严,高级领导干部中很多已经蜕化变质,甚至成了尚未惩治的犯罪,他们不可能真心支持习近平为首的党中央,内心更希望来一次政治动荡,以改变中国的政治权力结构。应对这种潜在的政治危机,只能赋予习近平更大的权力,即以权力来维护改革,保障法治,推进民主,而无其他选择。
  第三,习近平以不足两年的时间改变了中国的政治和社会生态,证明其拥有卓越领导人的品格和承担更大责任,驾驭更大权力的能力
  或许有人担心,权力过多集中在单个人手里会产生风险,邓小平就特别强调权力过分集中的危害。其实,两个新变化能够消除担心,一个是领导人任期制决定了,没有人不考虑滥用权力的身后风险,另一个是中国民众已经实现觉醒,所谓“邓公最大的贡献是都会了国人如何思考”。
  当然,最关键的还是将权力交给谁。如果交给弄权者,再小的权力都会被滥用,如果交给拥有高尚情怀或拥有英雄主义情结的政治家,权力就会造福于社会。简言之,权力没有好坏之分,关键是看掌握和使用权力者的品德和境界。西方有位政治家说过这样一句话,你要想知道一个人的品德就赋予其权力。
  不管是分权制国家还是集权制国家,权力最终都要托付给具体领导人,而这个托付方式和程度,一定与政治制度和国家的文明程度相一致,相吻合。美国是一个分权制衡的国家,但其权力也非没有至高无上者,且不说行政权力交给总统后,其便拥有了选人用人权,也就是组阁权。就是从司法权来讲,至少其联邦最高法院的大法官们拥有绝对的权力,包括总统选举出现争议,最后都要服从大法官们的投票结果。正是这个原因,美国一位大法官说了这样的经典话语:不是因为我们没有错误而拥有终极权威,而是因为我们拥有终极权威而没有错误。
  由此而言,在特定国家和一定历史阶段,不仅需要研究和关注如何托付,更要研究托付给谁。德国人赋予了希特勒巨大的权力,结果给德国乃至世界带来灾难。我党赋予邓小平至高无尚的权力,但他不留恋权力,而是取消官员终身制,由此改变了权力的授受关系。显然,习近平上任以来的行为已经反映出他的权力观,同时彰显出他的品德。可以断言,习近平的精神世界和价值观念,足以支持其掌握巨大权力而不会滥用权力。
  二、权力的本质与规范权力的目的
  赋予党和国家最高领导人更大的权力,需要破除一个认识或理论误区,就是人民史观和英雄史观的绝对化。根本而言,二者互为动因,相辅相成。即人民群众为历史发展奠定力量基础,而英雄则是在关节点上催化和破土,尤其是把存在于民众中的力量引向正确方向。没有英雄的民众是乌合之众,没有民众的英雄则无用武之地。正是这样的逻辑关系,关节点上离不开英雄的作用,今天中国需要英雄。赋予最高领导人更大权力,就是为民族创造英雄。
  十八大刚结束,笔者接受新华社记者采访,主题是“中共权力实现顺利交接”。当时虽然与海外专家一同对十八大权力交接作出肯定性评价,其时尚没有真正认识到这次权力交接的极端重要性。因为胡锦涛的彻底交权,而让习近平的领导能力迅速显现出来。试想,如果因循旧例,采取“扶上马,送一程”,那么习近平的杰出领导才能就无法迅速反映出来,时间一长人们就会麻木和懈怠,再加上十八大前中国的社会矛盾和民众心态,已经进入危险状态,未必给新任领导人更多时间。所以,习近平上任就能够施展宏图大志,这是具备创造历史的政治领袖的幸事,也是全党与国家的幸事。既然党和人民已经向习近平作出第一次别于以往的授权,那么就应当以更大勇气进行第二次授权。
  到这里,我们确需要对权力的本质作出认识。政治学家、社会学从不同角度给出定义。德国政治学家马克斯•韦伯认为:“权力意味着在一定社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会,不管这种机会是建立在什么基础之上。”美国现代社会学奠基人帕森斯认为:“权力是一种保证集体组织系统中各单位履行有约束力的义务的普遍化能力。”美国政治思想家乔•萨托利认为:“权力,至少是政治权力,一般与强制与可强制性,惩罚与可惩罚性有关。”法国哲学家福柯简洁概括为“权力是各种力量关系的集合。”笔者认为,权力就是影响力与支配力。当然,政治权力和行政权力或其他权力有所不同,政治权力更多是从政治制度或政党政治上看问题。这里讲的是政治权力。
  至于规范权力,我们也可以作出分析。毫无疑问,任何政治制度都谋求将“权力关到笼子里”,区别在于笼子的钥匙掌握在谁手里。这就意味着以笼子约束权力,其根本目的不是消除权力,而是避免滥用权力。这方面也有值得我们深思的东西。美国的制度最大特点是分权制衡,这种分权制衡奠基于美国人对极权的天然恐惧。即便这样,美国等西方国家的权力运行并不是一成不变的,其也是根据国家利益需要和时代需要来决定。
  西方虽然遵循了亚当斯密《国富论》的自由主义经济理论,再加上卢梭的契约论,洛克的分权制衡学说,奠基美国等西方国家的权力架构。我们在看到其权力制约的同时,还应看到其因需要作用的调整。比如,古典自由主义经济理论是最大限度削减政府的权力,即政府是“守夜人、敲钟人”,但美国和西方国家经济危机来临,美国迅速推行“罗斯福新政”,政府的权力随之大大提升,并且得到了老百姓的认同。有人说,美国人民赋予其总统极大的权力,结果把美国从经济从泥潭中拯救出来,同时还产生了一个美国人眼中的伟大总统。
  特别需要强调的是,中国的政治权力运行模式与西方存在一个很大差异,西方国家虽然是“三权分立”,但总统组阁后在行政领域却有充分的决策权。中国民众称赞普京的强势,其强势并非仅缘于其刚强的性格,很重要的是拥有解散国会的权力,有即时撤销失职部长职务的权力,等等。中国最高领导人没有组阁权,其本人与领导集体同步产生,这就意味着领导班子架构源自上一任领导人和领导集体的意志,这虽然有利于集体领导,但客观上削弱了最高领导人的权力与权威。仅此一点,就需要赋予最高领导人更大的权力。
  我们需要解放思想,变换思维,要看到任何制度设计,都存在集权,要么是党权或政府权力高度集中,要么是利益集团以隐蔽的方式集中某一种操控政治和经济的权力。所谓西方的政治寡头和金融寡头,所谓中国的既得利益集团,都属于集权的特殊形式。举例来看,上个世纪90年代,俄罗斯私有化浪潮中诞生了包括别列佐夫斯基、霍多尔夫斯基在内的“七寡头”,他们操控了俄罗斯的经济和政治。媒体披露,叶利钦曾与“七寡头”达成一项秘密协议:寡头们支持叶利钦连任,叶利钦保证维护寡头利益。有人甚至说,俄罗斯寡头中的教父别列佐夫斯基,他可以宣称自己为俄罗斯选择了两位总统。然而,随着时代的变化,矛盾产生出来,寡头们逐渐演变成普京新经济政策的障碍,为了破除障碍,普京明确提出:“寡头们不可以、也没有权力影响政府的决策。如果有人不喜欢这样,如果有人已经习惯了无政府主义,那我很抱歉,他们将必须遵守新的规则。”结果七寡头在普京的铁腕下,要么丧命,要么流亡或破产,俄罗斯的权力结构发生巨大变化。当然,这也不意味着俄罗斯再没有党政之外的集权方式,正如俄罗斯著名社会学家奥尔嘉•克鲁斯诺夫斯卡娅所说:今天的俄罗斯,最高权力阶层中官僚贵族所占比例,已经从戈尔巴乔夫时期的4.8%增加到58.3%。这个数据中实际上包含了权力集中和分配方式。所以,笔者强调赋予党和国家最高领导人以更大的权力,即便不从中国共产党的政治理论和治国理念角度分析问题,只是从以显形集权遏制隐形集权,从规范权力运行,让“权力在阳光下运行”的角度看,也是必要的,积极的。
  三、赋予何种权力与如何维护权威
  赋予党和国家最高领导人更大的权力,形成更高的权威,并非否定“制度更带有根本性”,而是认为建设科学的制度体系,尤其是涉及政治体制改革层面的设计,必须依靠设计者的权威,这显然无法离开权力。前面讲到毛泽东和邓小平完成了制度设计和实施,原因在于他们拥有事实上的“组阁权”,保证在拥有权力的基础逐步形成权威。
  那么,今天该赋予党和国家的最高决策者那些权力?至少包括5种权力:1、提议和决定解除核心领导层某一成员职务或接受其辞职的权力;2、即时解除失职渎职部长级高级官员职务的权力;3、突破旧体制限制起用特殊人才进入领导层或要害岗位的权力;4、赦免特定政治人物以平衡政治力量或换取政治支持的权力;5、作为“新设计师”主导顶层设计和推行政治体制改革的权力。一句话,对于成长期和特殊阶段的中国,党和国家最高领导人应当拥有不低于世界大国领袖的权力。
  在赋予党和国家最高领导人更大权力的同时,强调维护其权威,主要是针对时代特点而来的。因为社会进入多元化,如果赋予其权力的同时,不注意维护权威,也会产生瓦解权力的效果。根本而言,权威是靠个人执政能力和智慧赢得,比如,习近平已经在人民群众中赢得了很高的权威,并且是很短的时间内实现,这甚至超出了人们的想像。即使这样,我们还是应当清醒认识到,今天的最高领导人不同于毛泽东和邓小平,后者拥有半个世纪或近半个世纪的权威形成期,今天的任期制阻断了这种周期。更重要的是,革命战争年代给领袖充分的形成权威的条件,和平时期不会给领导人多少创造惊天伟地功绩的机会,至少在担任最高领导人之前是这样。因此,党内尤其最高领导层必须遵循政治伦理规则,以此强化最高领导人的权威。简单地说,既然中国共产党和中国人民选择了习近平,就意味着没有人比他更合适的人选,至少没有发现有人比他合适,那么我们就以契约精神来给予其以无条件支持。此外,引导媒体和大众树立维护最高领导人权威的意识,这未必是一项维护自身利益的选择。一句话,维护最高领导人的权威,是党中央的责任,是全党的责任,也是所有关心国家未来,期盼中华民族实现伟大复兴者的责任。
  最后补充强调三点:一是赋予最高领导更大权力存在前提,就是“制度框架内”,尽管这是一个动态的满足社会需要而不是僵化的制度框架,其中包括:政治制度由全党决定;全国人民代表大会是国家的最高权力机关,拥有维护宪法、制订定法律和监督政府的权力和职能;最高领导人任期制,等。二是民主法治是当代中国人的共同诉求,但这是一个动态过程,不可能一蹴而就,尤其对于没有经过西方那样的启蒙教育,严重缺乏现代民主法制精神中国,承载民主的能力其实很弱,不经过必要过程和历练,很难实现传统社会向现代社会的转型,因此需要强有力的领导人带领我们走向民主法治。三是赋予党和国家最高决策者的更大权力,不是同时向各级党委“一把手”和政府扩权,恰恰相反,以民主法治限制各级党委与政府的权力,尤其限制“一把手”的权力,势在必行。简言之,赋予最高决策者更大的权力是为了更有力地推进民主法治。这是一项只针对最高领导人而不能推而广之的政治设计。

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