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对“去民族优惠”观点的分析与思考
作者:    发布时间:2014/08/05    来源:中国社会科学网
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  中华人民共和国建立以来,中国共产党和国家为帮助少数民族和民族地区加快发展,消除民族之间事实上的不平等,在政治参与、经济发展等诸多领域制定并实施了一系列民族优惠政策。在优惠政策的帮扶下,少数民族和民族地区经济社会发展取得了重大成就。然而,随着市场经济的发展和社会转型的深入,各种社会矛盾凸显,民族优惠政策也面临着诸多新情况、新问题、新挑战,学术界和社会上出现了对民族优惠政策的质疑和误解的声音。有学者认为,民族优惠政策是把民族问题“政治化”的具体体现,是国家给予少数民族的“特殊权利”,不仅有悖于法律面前人人平等的法治原则,而且强化了公民的族群(民族)属性,进而要求以公民权利平等为依据,实施个人扶助政策取代民族群体性优惠政策,以区域性扶助政策取代民族优惠政策。①理性思考和分析上述“去民族优惠”观点,并予以客观公正地回应,对坚持完善民族优惠政策,具有重要的现实意义。
  一、“去民族优惠”不符合民族区域自治的制度设计
  民族区域自治制度是我国的基本政治制度。通过民族区域自治来实现平等、团结、互助、和谐的民族关系,是党和国家给予少数民族的政治承诺。唯有帮助少数民族加快发展,努力缩小少数民族与汉族之间的差距,才能从根本上防止主体民族利用自己的优势地位同化少数民族,才能在平等的基础上保障少数民族管理本民族和本地区内部事务的权利,实现各民族共同管理和建设国家。
  自治权是民族区域自治制度的核心要素之一。自治权权能的多少、运用的好坏,反映着民族自治地方实行自治的程度。财政能力是自治机关有效行使自治权的关键。有关统计显示,民族自治地方的财政收支差额由2000年的697亿元扩大到2011年的9307亿元;民族自治地方财政收入占财政支出的比重大幅降低,由40.58%下降为31.54%。②财政能力薄弱在很大程度上制约着自治权的充分实现。没有民族优惠政策的实行,没有中央财政转移支付对民族地区的重点倾斜,自治机关的日常运转将失去最基本的财力支撑,自治权的有效行使也将面临诸多困境,少数民族当家作主就可能沦为空谈。民族优惠政策正是民族区域自治制度良性运转的重要保障。
  “区域自治的实行,还不等于民族问题的根本解决,要根本解决民族问题,必须依据可能条件,积极帮助少数民族人民发展他们的政治、经济和文化,使其逐步达到先进民族的水平。”[1](P.7732)在认识区域自治与少数民族的关系上,与自治一并考虑的不仅是政治平等、民族自治地方行政建制问题,更包括发展问题,核心内容就是加快少数民族和民族地区经济社会发展。“实行民族区域自治,不把经济搞好,那个自治就是空谈。少数民族是想在区域自治里面得到好处,一系列的经济问题不解决,就会出乱子。”[2](P.267)民族优惠政策就是给予少数民族和民族地区特殊扶持,实现共同富裕的政策。在民族区域自治的框架下,国家通过对欠发达的少数民族和民族地区实行全方位的发展援助和优惠扶持,使其经济社会发展取得了巨大成就。但是,民族地区与中东部发达地区的发展差距依然存在,甚至还呈现出逐步扩大的趋势。2012年,民族自治地方人均GDP为30862元,仅占全国人均GDP的80.33%,东西部人均GDP差距已经高达26365元。西部地区(主要是民族地区)城镇人均可支配收入20600.18元,东部地区为29621.57元,全国平均水平为24565元,西部低于东部9021.39元,与全国平均水平也有较大的差距;西部地区农村人均纯收入为6026.61元,东部地区为10817.48元,中部地区为7435.24元,东北地区为8846.49元,全国平均水平为7917元,西部分别低于东部、中部和东北4790.87元、1408.63元、2819.88元,与全国平均水平的差距仍然明显。③
  民族地区经济社会发展滞后,财政压力大,人民生活水平与东部发达地区差距显著,不仅构成制约民族区域自治制度良性运转的瓶颈,而且严重影响着民族区域自治价值目标的顺利实现。民族区域自治的实践难题要求我们必须毫不动摇地坚持和完善民族优惠政策,继续给少数民族和民族地区“输血”,在资金、物资、人才、技术、项目等方面提供直接或间接的扶助,千方百计加快少数民族和民族地区经济社会发展,不断提高各族群众的生活水平。唯有如此,少数民族才能在民族区域自治里得到真正的实惠,民族问题也才有可能得到根本性解决。
  “去民族优惠”观点建议以个人扶助政策取代民族群体性优惠政策,以区域扶助政策取代民族优惠政策,欲对现行民族优惠政策进行“推倒重建式的激进变革”,意在实现民族间的交融一体。该建言与宪法和法律的规定有所冲突。我国《宪法》和《民族区域自治法》均确认“我国是统一的多民族国家,各民族一律平等”。由此,以公民权利平等代替民族平等,并以此来消解民族优惠政策的建言,并不符合民族区域自治的政治法律设计。从民族区域自治的法治化进程来看,要求宪法和法律具有稳定性,在既有制度设计仍有充足空间去调整和完善民族优惠政策的情况下,“去民族优惠”的观点要求变更宪法和法律确立的民族优惠政策的制度设计,激进有余而稳定不足,一旦予以实践,极有可能对民族区域自治的法治秩序造成破坏和中断,少数民族的各项法定权利将难以得到有效保障。
  二、“去民族优惠”不能保证社会公平正义
  “去民族优惠”观点认为,对少数民族群体实行优惠政策是在制造特权,因此建议实行无族别差异的“平等”政策,加强对一切处于社会经济滞后的地区和公民的发展援助。我们认为,这种观点看似公允,实则偏颇。只承认公民权利平等而否定民族平等权利,既不符合中国国情,也不能保证社会的公平正义,反而会导致与民族特性密切相关的结构性不平等长期存在。
  从保护少数民族权利的角度看问题,“无差别待遇规则可能导致某些群体处于弱势。公正性是对所有人使用同样的规则,还是对不同群体使用不同规则,这一点需要在其特殊背景下逐例仔细审定,而不是事先设定。”[3](P.22)由于自然、历史、社会等方面的原因,我国少数民族和民族地区经济社会发展相对滞后,享受权利的实际水平低于汉族和非民族地区,事实上处于弱势的地位。不利的境遇并非由少数民族的选择或过错造成,因而非其所应得。同时,不利条件又不是少数民族单纯凭借自身能力所能克服。因此,民族平等的实现,除一般性“非歧视”的平等对待之外,还必须采取看似不平等的措施对少数民族权益给予特别保护,帮助其克服不利境况的影响,具体表现为对少数民族和民族地区实施各项优惠扶持和倾斜照顾。国家实行民族优惠政策,对少数民族和民族地区差别对待,是为了促进和满足暂时处于不利地位的少数民族和民族地区的最大利益,符合正义的价值要求。
  “去民族优惠”观点强调公民权利平等,却忽视了少数民族与民族地区的差异性。“权利永远不可能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。”[4](P.305)公民权利的充分实现依赖很多因素,包括经济社会发展水平较高、市场经济体制较为完备、公共服务体系比较完善等等。然而,目前我国少数民族与汉族、边疆民族地区与中东部地区的经济社会整体发展水平差距依然很大,各个少数民族和民族地区的发展亦呈现不均衡、不协调的态势,各族公民所能接受的文化教育水平和公共服务水平也参差不齐。总的来说,大多数少数民族公民与汉族公民相比,在适应社会、把握机会的能力上仍处于落后状态。由于不同地区提供给公民的生产生活资源存在较大差异,以及各族公民的个人素质和能力水平不同,大多数少数民族公民与汉族公民并不是处于同一起跑线上。单纯强调公民权利平等,其后果可能是大部分少数民族公民享受不到与绝大多数汉族公民同等质量的公民权利。所谓的“平等”就只能是观念上的平等,掩盖的却是大部分少数民族公民基本权利得不到有效保障的事实上的不平等。
  即便按“去民族优惠”观点,实行以公民权为原则的个人扶助政策,对一切处于弱势地位的公民个人给予照顾帮扶,也难解民族发展之困境。这种政策建议有其合理的一面,能使帮助扶持惠及最大多数的处于困境的公民,有利于完善社会保障体系之构建。但这种优惠以否定少数民族集体权利、淡化少数民族的民族认同为代价,忽视少数民族公民在教育程度、能力素质、行业与职业分布、经济发展水平、收入分布结构等方面与汉族的整体性差异,以同质的标准进行支持扶助,不可能达到理想的效果。个人扶助政策没有照顾少数民族公民希冀消除民族间发展差距、保持自己民族免于消亡或被同化的实际需求,显然有失公平。再者,少数民族权利有其特殊性,既包括民族成员个人的公民权利,也包括民族群体的集体权利,而且少数民族公民的一部分公民权利通过民族集体才能实现,需要特殊的实现方式和条件。不承认民族集体权利,只依靠所谓的公民权利平等和个人扶助政策,可能导致少数民族公民的公民权利也无法充分实现。对少数民族来说,其结果也是不公平的。
  同样,以区域扶助政策整体取代民族优惠政策,也不能完全保证社会公正。区域扶助政策立意于同一区域内全体公民的平等,而非对特定民族利益的过分关注。从全国发展的大局来看,区域扶助政策也有助于区域间均衡协调发展,防止发展差距拉大,具有十分积极的战略意义。对于一些发展较为落后的地区,如果当地各民族在经济社会文化方面发展水平大致相当,可以以区域扶助政策取代民族优惠政策,以保障该区域内各族公民共享改革发展的成果。然而,要在全国范围内以区域扶助政策整体取代民族优惠政策,并不符合我国各民族发展不均衡的实际国情,也不能实现真正的民族平等。区域扶助政策和民族优惠政策考虑问题的角度不一样,它不能有效解决少数民族发展中的一些重大问题。少数民族的特困问题、人口较少民族的发展问题、边境(跨界)少数民族的发展问题等都是当前民族工作中亟待解决的重大问题。若不能妥善解决,势必会对少数民族和民族地区的发展稳定和少数民族权利的充分保障产生不利影响。这些问题,仅仅依靠区域扶助政策,是不能集中力量解决的,反而会因一味谋求形式平等,而造成更大的事实上的不平等。
  实际上,我国现行的民族优惠政策是民族扶助与区域扶助的结合。民族自治地方面积占我国国土面积的64%,全国2.2万多公里陆地边界线中的1.9万公里在民族地区。这就要求在政策制定实施之时,将经济因素和政治因素结合起来,把民族发展与地区发展统筹协调,结合国家安全与区域稳定作全局的考量。在统一多民族国家内部要加强民族地区与非民族地区的政治经济联系,以实现互惠互利、共生互补、共同发展。我国各民族的人口分布呈现大杂居、小聚居的特点。汉族地区有少数民族聚居和散居,小聚居的民族地区也有汉族和其他少数民族居住,你中有我、我中有你;许多少数民族既有一块或几块聚居区,又散居全国各地;各民族插花分布,交错杂居而又存畛域。5个自治区中,仅西藏和新疆的少数民族人口占区总人口比重超过50%,广西、宁夏、内蒙古均未超过40%,内蒙古更是只有21.78%。④民族优惠政策是国家针对少数民族和民族地区的优惠扶助,民族地区的地域分布和区域内各民族的居住格局,决定了民族优惠政策在相当程度上也是一种区域性的整体优惠。除个别几项优惠政策把优惠对象限定在少数民族群体及少数民族公民外,多数民族优惠政策都是针对民族地区内各个民族包括汉族共同实施的,各个民族都从中得到实惠。
  新世纪以来,国家相继实施了西部大开发、兴边富民等重要战略工程,旨在实现西部地区和边疆地区的现代化开发,提高这些地区各族公民的生活水平。绝大多数民族地区都在实施这两项战略工程的受惠范围内。可以说,民族优惠政策和区域扶助政策是相辅相成、并行不悖的,其政策目标、内容和结果也是有所交叉的。然而,两项政策各有特点,各有所长,不可整体性地相互替代。实践中,不管是民族优惠政策,还是区域扶助政策,都要根据实际情况不断加以调整完善,在达到政策目标的同时,最大限度地保证社会公平正义。
  三、“去民族优惠”不利于维护民族团结
  “去民族优惠”观点提出以公民权利平等替代民族平等,以个人扶助政策取代民族群体性优惠政策,实质上是要以公民个体无差别的权利义务平等为逻辑起点,通过构建同质化的国民信念,来建立作为自然人的不同民族成员个体“在共同法和共同领土范围内的公民理性联合”[5](P.41),并以此为基础来实现社会团结。在维护民族团结的问题上,公民权利平等固然有一定的逻辑优势,但也有其限度。公民权利平等,看似公正无私,实则“只不过是不持至善论罢了,它将社会上的道德问题留给了社会上各个个人的意志决断来加以发落”[6](P.18)。如若过分强调,可能衍化出极端化的个人自由行为。“极端化的个人自由一旦成为一种在某种范围内流行的现象,便会不可避免地损害社会成员对于社会共同体的认同感和归属感,降低社会共同体的社会整合和社会团结的程度。”[7](P.119)
  只讲公民权利平等,不考虑具体差异而要求取消民族优惠政策的做法,在伦理道德领域选择价值中立,容忍甚至无视民族之间长期存在的结构性不平等。少数民族公民尽管在法律上获得了与主体民族平等的公民权利,但由于在人口数量上居于少数,在政治、经济、社会、文化等方面处于弱势地位,可能面临由发展结构不平衡造成的一系列隐性甚至显性的偏见与歧视,致使他们在社会生活诸多方面困难重重,甚至被边缘化。可见,所谓“纯粹的”公民平等,可能导致制度化地排斥少数民族,“或明或暗地偏向多数群体利益和认同……这种偏向性给少数群体成员造成了一系列的负担、障碍、耻辱和被排斥”[3](P.21)。处理不好这个问题,会造成民族隔阂,甚至形成“隔离的社区”。民族隔阂导致各民族间交往交流程度降低,而各民族间的流动程度越低,少数民族群体及其成员与主体民族相互认同的机会就越低,也就越有可能遭遇来自主流社会的结构性歧视和不平等对待。由于缺乏认同,这种结构性歧视和不平等对待很有可能被多数群体认为是理所当然的,并不一定会受到来自主流社会的道义批判,还可能造成主体人群对少数民族的生疏与漠视。由此,社会的不公正问题也会加重,民族间的社会分层现象亦会更加突出。
  社会资源占有与分配的不公正,极有可能形成贫富两极分化。一旦少数民族的正当权益遭受社会不公正的侵蚀,而又不能通过制度化的途径得以救济,他们就可能积极寻找制度外的渠道来予以反抗。这非但无益于不同民族成员基于公民身份联结的社会共同体的形成发展,还可能诱发民族群体间的各种矛盾冲突。民族间的冲突和摩擦,又会强化民族成员的狭隘性民族认同,固化民族身份和民族界限,将会对多民族国家的族际整合和民族团结产生严重的负面影响。
  从一些国家的实践看,片面强调公民权利平等而忽视少数民族(族群)群体性权利的做法也引发了众多的社会问题。以法国为例,在民族问题上,法国一直坚持公民平等与自由同化的原则,认为在法国没有种族、宗教、语言层面上的少数民族,强调对所有法国公民应一视同仁,避免刻意地“区分个体的种族、民族、宗教等身份差异”,“因为区分本身是人为地划分界限,人为地制造不平等和歧视。”[8]二战以后,随着大量的北非裔、阿拉伯裔移民法国,法国的民族结构发生了巨大的改变。穆斯林移民进入法国以后,并没有为“自由、平等、博爱”的共和国价值观所同化,相反他们的很多习惯被认为“与法国传统的民主、进步、自由、男女平等的原则格格不入”[9]。穆斯林移民与族裔意义上的法国人之间缺乏足够的认同并且存在着不同程度的隔阂,法国俨然成为一个多元文化并存,但界限分明、缺乏交融的“平行社会”。尽管在法律层面获得了与土生土长的法国人同等的公民权利,但却因为经济文化社会分层方面的结构性差异,非裔和阿拉伯裔法国公民在学习、就业等方面受到来自主流社会的隐性歧视。他们并没有很好地融入法国社会,与种族、民族特性密切相关的社会结构性不平等依然客观存在。相互间长期的不认同和不平等使法国社会的族裔矛盾一触即发,2005年的巴黎骚乱、2012年的亚眠骚乱都与移民引起的族裔矛盾有着直接的联系。
  过分强调公民权利平等和公民身份认同,忽视少数民族群体权利和特殊保护的做法,可能导致侵蚀与少数民族生存发展相关的重要利益,虽曰平等,实为同化,难以实现少数民族对国家的情感认同,甚至可能损毁民族团结的纽带。相反,“如果我们清除妨碍少数群体全身心地拥护政治机构的那些障碍和排外机制,那么,承认少数群体权利事实上会加强团结,促进政治稳定。”[3](P.26)实行民族优惠政策,给予少数民族和民族地区适当的照顾和扶持,通过一定程度的“差别对待”来逐步消除民族(族群)性社会分层,把保障少数民族正当权益真正落到实处,能够促进各民族真诚交往和相互认同,从而为实现民族团结和社会和谐奠定坚实的基础。
  四、“去民族优惠”有违保护少数人权利的国际潮流
  二战结束伊始,“联合国认为不宜通过给予某些群体的成员以特殊权利来直接保护这些弱小群体,而应通过保障所有个体成员的基本公民权和政治权利来间接保护文化上的少数派,不必考虑他属于哪个群体。”[3](P.68)《世界人权宣言》确认了普遍人权原则,却并没有规定少数人的权利。普遍的个体人权虽然部分推动了少数群体成员基本个人权利的保障,但并不足以保证少数人群体与多数人群体一样同步发展,也不能保证少数人群体及其成员文化传统和宗教习俗得以持久存续,尤其是在有少数民族的国家。因此,有必要在普遍人权的基础上,采取有效措施对少数人权利进行特别保护。
  1966年通过的《公民权利与政治权利国际公约》第27条规定:“在那些存在着人种的、宗教的或语言的少数人的国家中,不得否认这种少数人同他们的集团中的其他成员共同享有自己的文化、信奉和实行自己的宗教或使用自己的语言的权利。”这一条款确认了属于少数群体的个人的权利,并且这种权利明显有别于其他的人人普遍享有的权利。在此基础上,1992年通过的《在民族或种族、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》(简称《少数人权利宣言》)增加了“属于少数民族的人”这一权利主体,并在第2条直接赋予了属于少数群体的人的各种权利,包括文化权利、宗教权利、语言权利、参与政治决策的权利等等。此外,其他一些国际法文件也规定了种族、民族或宗教群体的权利和少数人的特别权利;保护少数人权利的区域性文件,最具代表性的当属1994年欧洲理事会通过的《关于保护少数民族的欧洲框架公约》。
  就权利保护模式而言,少数人权利经历了从消极保护到积极保护的转变,从一般保护到特别保护的转变。《消除一切形式种族歧视国际公约》以国际条约的形式,就种族或民族平等及其特别保护的关系做了详尽、权威的说明,即为保证种族或民族团体和个人充分发展并实现平等的特别措施不得视为种族歧视,但在所定目的达成后,特别措施不得继续实行,也不得产生在不同种族团体间保持不平等或个别行使权利的后果。《少数人权利宣言》规定了对少数群体的人的权利进行特别保护的范围和限度。宣言第4条列举了国家保障属于少数群体的人的权利应采取的各项必要措施;第5条第1款规定了国家制定和执行政策应适当照顾属于少数群体的人的合法权益;第8条第3款明确了这些措施不得因其形式而视为违反《世界人权宣言》所载平等权利;第8条第2款说明了特别保护的界限在于不得妨碍一切个人享受普遍公认的人权和基本自由。
  以20世纪60年代为界线,在二战以后的国际人权立法上,少数人权利经历了从普遍权利到普遍权利与特别权利兼具的转变,逐渐嵌入了非歧视和特别保护两个内容。对少数人权利进行专门保护,已经成为大势所趋。
  在国际立法保护少数人权利的同时,世界上不少国家也制定和推行了保护少数族裔权利的国内政策,其中以“肯定性行动”和“多元文化主义政策”最为著名。“肯定性行动”是美国政府为改善国内少数族裔和妇女的不利状况实施的一种补偿性社会政策,其目的在于确保有关法律的贯彻实施,消除就业、教育、政府合同招标等领域的种族歧视和性别歧视。1965年9月24日,林登·约翰逊总统签署了第11246号行政命令,要求政府项目承包人对特定的少数民族在招工和就业的各个方面采取倾斜性保护以确保平等,并记录采取具体措施的情况。从此,“肯定性行动”便与对少数族裔群体和妇女等弱势群体的特殊保护性政策措施联系在一起,它追求的不仅是作为权利和理论的平等,而且是作为事实和结果的平等,在促进社会公平正义方面发挥了一定的积极效应。当然,“肯定性行动”自开始实施起,其合法性与正当性争议就一直存在,虽几经修正使特殊保护的力度大打折扣,但仍然被美国政府作为处理少数族裔群体相关事务的基本政策保留至今。除美国外,印度、巴西等国家也不同程度地实施了类似于“肯定性行动”的民族(种族)政策。
  1971年,加拿大为解决国内族裔矛盾,率先提出并实施多元文化主义政策。随后,瑞典、澳大利亚、美国、英国等众多欧美国家也先后采纳多元文化主义政策,作为处理民族文化多样性、多数群体与少数群体关系的基本政策。多元文化主义政策立足于对族裔文化的社会承认和平等保护,要求消除民族或种族歧视,实现社会公正,进而要求国家采取积极行动帮助少数族裔群体平等参与社会管理和获取社会资源。从政策实践看,多元文化主义政策提升了少数族裔群体参与政治的比例,一定程度上满足了少数族裔群体的权利诉求,促进了社会的稳定、和谐与发展。与此同时,“在自由主义内部展开的新自由主义和社群主义的争论使许多人感觉到个人自由主义的局限,认为有必要考虑个人存在和自由意识的群体因素。”[10]将自由主义核心价值观与少数群体权利思想结合的自由主义少数群体权利思想,成为一种政治思潮,影响广泛。
  “去民族优惠”观点要求“不以族群(民族)因素而享有特殊的权利和义务”[11],有违保护少数人权利的国际潮流。首先,根据《公民权利与政治权利国际公约》第27条和《少数人权利宣言》第2条的规定,属于少数群体的人因其民族或种族等群体特征,享有不同于基本个人权利的特别权利,这种特别权利不能被否定。其次,根据《消除一切形式种族歧视国际公约》第1条第4款、第2条第2款和《少数人权利宣言》第4条、第5条的规定,国家应当采取一定的特别措施来实现民族或种族平等,保障在民族或种族上属于少数群体的人的权利充分实现,对少数人权利的特别保护也不能被否定。再次,许多欧美国家根据本国国情制定和实施了相关公共政策,对国内少数族裔的权益进行特别保护。所谓美国避免将公民“个人差距与族群身份、族群集体联系起来”[11]的说法,并不符合实际,将其作为“去民族优惠”立论基础的“国际经验”并不合适。
  即便“肯定性行动”等倾斜性保护政策在美国面临“承认的困境”,也不构成我国取消民族优惠政策的理由。中国与美国的国情不同。中国自古以来就是一个多民族国家,包括汉族在内的56个民族都是中国的世居民族,5000多年来在自己的家园生生不息;[12]美国是一个移民国家,建国历史不过200余年,在社会结构与发展水平、民族分布、民族构成、民族历史等方面,与我国有很大差异,面临的民族(种族)问题也不相同。以“肯定性行动”等政策在美国遭遇的正当性危机来要求取消民族优惠政策,无异于“用全球化的‘高倍望远镜’缩短了社会发展的过程”[13]。欧美国家大多已步入发达的公民社会,但民族(种族)问题尚存。我国是发展中大国,正处于社会转型过程中,在向公民社会目标奋斗的漫长道路上才刚刚起步,不可能简单地以公民权利平等的方式来解决复杂的民族问题。我们应当汲取欧美发达国家历史上践踏国内少数民族(族群)基本权利的教训,采取适合国情的方针政策对少数民族权利进行有效保护。当然,我们也不应忽视倾斜性照顾政策在欧美发达国家所引起的争议,要坚持以我为主,科学地分析借鉴,坚持并完善中国特色社会主义的民族优惠政策,更好地发挥其效能。
  五、高度重视民族优惠政策的完善创新
  “去民族优惠”的主张,立意于加强国内各民族成员的国家认同和公民身份认同,指出了民族优惠政策实施过程中存在的一些有违社会公正的现象和部分固化民族差异的做法,需要我们进行深层次的反思。
  从政策过程看,如何实施民族优惠政策最为公平有效,是需要重点关注的问题。现行的民族优惠政策立足于民族的事实平等,旨在缩小各民族之间尤其是少数民族与汉族之间的发展差距。但是,如果一味追求实质平等,忽视形式平等的重要意义,则可能打破形式平等与实质平等之间的二维平衡,在政策的具体适用中构成对社会公平正义的侵蚀。优惠政策与民族身份挂钩,增强了少数民族作为利益共同体的地位,可能固化民族界线,造成以民族为单位的集体利己主义,滋生各民族间的利益摩擦,导致部分少数民族公民在民族身份上的求异意识膨胀,不利于和谐民族关系的建构和国家认同的强化。
  随着社会主义市场经济的发展,我国社会的公平观发生了相应的变化。现阶段,社会主义的公平观是多维度的,以保障公民基本权利为要义,强调机会均等、公共服务均等和缩小社会贫富差距三要素并重。按照社会主义公平观的多维度要求,循序渐进地调整和完善民族优惠政策,改革那些超出平等所允许的合理限度的具体做法,努力争取实现权利公平、机会公平与规则公平的有机统一。因此要继续坚持以“差别待遇”追求实质平等,继续给予少数民族和民族地区特殊的扶持照顾。少数民族和民族地区经济社会发展情况千差万别,坚持完善民族优惠政策要做到实事求是,从实际出发。应当在充分调研的基础上,对不同地区不同民族的实际发展水平进行层次划分,结合少数民族所处地域等因素实行差别性的优惠,重点加大对人口较少民族和边远地区特困少数民族的帮扶力度,实现民族优惠政策的必要性和公正性的衡平。
  要把少数民族集体权利保障与发展平等的公民权利有机结合起来,以公民权利的平等和发展促进民族集体权利的进一步发展。优惠政策应着力于为少数民族群体及其成员提供平等发展的机会与条件,增强其自我发展和参与公共生活的能力。要逐步从畸重民族因素过渡到民族因素与区域因素的二维并重。既要重视不同地区不同民族的平衡发展,又要关注同一区域内各民族的共同发展,使各民族各得其所,相得益彰。要把民族优惠政策和区域扶助政策更好地结合起来,建立民族优惠政策和区域扶助政策的互动协调机制,通过科学合理的制度设计,使二者在政策目标、内容和措施上相互呼应,最大限度地实现政策倍数效应。
  要以法治思维和法治方式完善创新民族优惠政策,加快其法制化进程。要坚持民主决策机制,健全政策执行机制,完善政策监督机制,创新绩效评价机制,强化责任追究机制,以此保证民族优惠政策制定与实施的科学化、规范化和法治化,适应少数民族与民族地区发展的新形势和新要求。要以宪法认同统筹民族优惠政策的运行,以宪法和法律的基本原则和精神为指导,为公民个人和民族群体提供各利其利、各美其美的保障;把优惠政策的执行过程作为促进民族地区公民社会建设,强化少数民族公民宪法认同的必要过程;着力培养少数民族公民的宪法意识、法律意识和公民意识,使民族优惠政策的制度设计与运作朝着更有利于增强中华民族凝聚力的方向发展。
  注释:
  ①相关文章参见胡鞍钢、胡联合《第二代民族政策:促进民族交融一体和繁荣一体》,《新疆师范大学学报》(哲学社会科学版),2011年第5期;马戎《理解民族关系的新思路——少数族群问题的“去政治化”》,《北京大学学报》(哲学社会科学版),2004年第6期;潘志平等《中国可进一步完善民族政策》,《环球时报》,2011-09-20;梅新育《经济越发展,越要完善民族政策》,《环球时报》,2012-02-27。
  ②根据《中国统计年鉴(2012)》数据1-14整理。参见中华人民共和国国家统计局《中国统计年鉴(2012)》(网络版),国家统计局网站http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2012/indexch.htm
  ③根据《中国统计年鉴(2013)》数据1-6、1-14、11-1、11-5、11-26整理。参见中华人民共和国国家统计局《中国统计年鉴(2013)》(网络版),国家统计局网站http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexch.htm.
  ④根据《中国统计年鉴(2013)》数据1-12整理。参见中华人民共和国国家统计局《中国统计年鉴(2013)》(网络版),国家统计局网站http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexch.htm.
  【参考文献】

查看原文
    1. 论我国民族区域自治制度的确立与实施
    2. 我国少数民族群众体育政策的历史演进
    3. 少数民族原生态文化保护堪忧
    4. 决不让一个少数民族掉队
    5. 树立正确的民族观
    6. 中国少数民族生计方式转型与资源配置变迁
    7. 云南少数民族宗教文化的现代传承与发展
    8. 我国的民族政策及其法制保障
    9. 春节:少数民族的新文化符号
    10. 当前民族区域自治状况分析
    相关链接 - 当代中国研究所 - 中国社会科学院网 - 两弹一星历史研究 - 人民网 - 新华网 - 全国人大网 - 中国政府网 - 全国政协网 - 中国网  - 中国军网 - 中央文献研究室
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