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我国城市居民自治分析
作者:    发布时间:2014/05/23    来源:中国社会科学网
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  伴随着城市化的快速推进、居住格局的变化、流动人口的剧增、单位制的松动、社会职能的分化、人民生活水平的提高等,城市社区建设中互助、自治成为我国城市社区管理的主要方向。
  一、我国城市居民自治的现状
  1954 年 12月,第一届全国人民代表大会常委会第四次会议通过了《城市居民委员会组织条例》,居委会正式成为我国城市基层群众性自治组织。 1980年 1月,全国人大常委会重新颁布了《城市居民委员会组织条例》。 1981年,中共中央在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中提出“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”。 1982年,居民自治制度首次被写入《宪法》,第 111条规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。 1987年,民政部在全国城市社区服务工作座谈会上首次正式提出“社区服务”理念,社区概念第一次被引入中国城市管理。 1989年 12月 26日,全国人大通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。
  我国城市居民自治经历了初始、普及、停滞、恢复、发展五个阶段的历程,已经取得了较好的成效。
  首先形成了社区管理体制格局。截至 2009年底,我国的 83413个城市社区普遍建立了社区党组织、居民委员会、居民代表会议、居民小组和居民协商议事会。特别是加强了城乡结合部、城中村、工矿企业所在地、新建住宅区等社区党组织和居民委员会组织建设,实现了社区组织全覆盖;同时,部分地区根据社区工作需要,因地制宜地调整、充实居民委员会下属委员会设置,配齐居民小组长、楼院门栋长,初步建立起横向到边、纵向到底的城市社区组织体系。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度在社区逐步得到落实。 1990年以后,全国各地城市普遍进行了 6次以上的居民委员会换届选举,直接选举率逐步提高。普遍开展居务公开、民主评议等活动,不断涌现出“门栋自治”、“居民论坛”、“社区听证”、“居民说事”等居民自治新形式。居民对社区工作的参与热情逐步升温,已从过去细小零散的社区事务向社区公共事务和公益事业的决策领域延伸,城市基层社会管理体制格局初步形成。
  其次建立了社区服务体系。截至 2011年底,全国共有各类社区服务设施 16万个,社区服务设施覆盖率 23.6%,其中社区服务中心 14391个,社区服务站 56156个,其他社区服务设施 9万个。城镇便民、利民服务网点 45.3万个,社区志愿服务组织 15.9万个,社区共吸纳从业人员 108.9万人。
  同时增强了社区组织功能。通过加强居民委员会干部队伍建设、改善居民委员会工作条件、提高社区工作者素质,居民委员会工作能力大幅提升。“十一五”期间,中央和地方预算投入资金 21.8亿元,在全国范围内规划建设 3000个示范性综合性社区服务设施,效果显著。截至 2011年底 ,基层群众自治组织共计 67.9万个,其中居委会 89480个,居民小组 134万个 ,居委会成员 45.4万人。全年共有 35.8万个村(居)委会完成选举,参与选举的村(居)民登记数为 4.5亿人,参与投票人数 3.6亿人。社区居委会在化解各类矛盾、融洽邻里关系、反映居民群众需求和愿望等方面发挥了作用。同时,各类社区民间组织和志愿者组织发展迅速,通过开展各类社区居民喜闻乐见的文体活动,积极倡导文明健康的生活风尚,社区组织功能逐步增强。
  最后建立了法律制度体系。截至 2009年底,全国 24个省、自治区、直辖市人大常委会相继颁布了居民委员会组织法实施办法,很多省(区、市)出台了用于规范居民委员会选举的政府规章,城市社区普遍制定了本社区的居民自治章程或居民公约,初步形成了以宪法为依据、以居民委员会组织法为基础、以行政规章为支撑、以居民自治章程为补充的法律制度体系,居民群众行使居民自治权利有了基本依据,居民自治实践有了制度保障。有效提高了社区居民群众的民主法制意识和驻区单位参与意识、共建意识,全社会共同关注、共同推进城市社区居民自治的良好氛围逐渐形成。
  二、我国城市居民自治存在的问题
  我国城市居民自治虽然取得了很大成绩,但由于各种因素的影响,在城市社区居民自治中还存在着一些问题,阻碍着社区自治功能的发挥。
  (一)社区管理主体单一化
  我国社区组织包括社区居委会、社区居民代表大会、社区党组织、社区服务中心、业主大会、业主委员会、社区事务协商会、社区社会组织、社区共建联席会、物业管理公司等。但在我国目前的制度环境中,相对社区居委会来说,其他社区组织力量薄弱、资源贫乏,无法承担管理主体的责任。所以,社区居委会便成为社区主要的管理主体,负责管理社区的一切公共事务。
  社区居委会职能混杂。根据《宪法》和《城市居民委员会组织法》的规定,居民委员会是“自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”,主要任务是办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”。但在实际工作中,社区居委会承担了社会治安、公共卫生、计划生育、优抚救济、社区教育、劳动就业、社会保障、社会救助、文化体育等诸多工作。其中包括了由企业剥离出的社会服务、社会保障和社会福利职能,由政府各部门及街道办事处下派的行政性事务,与社区居民利益密切相关的自治性事务。社区居委会成了“承担多种功能的单一组织”。
  社区居委会成员身份重叠。 2000年,中办、国办在《关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》(中办发〔 2000〕 23号)中提出要“努力建设一支专业化、高素质的社区工作者队伍”,此后,各城市纷纷采取“选聘分离”、“民选街聘”等方式建立社区专职工作者队伍。但社区工作者一方面作为街道公开选聘的人员,其工资和福利待遇由街道支付,接受街道领导、对街道负责,承担行政性工作;另一方面作为居民选举产生的居委会成员,要代表居民利益、反映居民意见,开展自我管理和自我服务工作,因此影响了自治职能的有效发挥。
  社区工作效率低下。社区居委会承担了应由政府部门或街道办事处承担的行政性职能和应通过市场化运作由社区社会组织承担的专业化职能以及应由社区居委会、社区居民和社区单位共同完成的自治性职能,“一套人马,三套职能”必然导致社区居委会职责混乱、分工不清、专业化程度低,严重影响工作效率。
  (二)社区管理体制行政化
  社区功能行政化。《城市居民委员会组织法》第三条规定社区居委会肩负“协助人民政府或者它的派出机关做好与社区居民利益有关的社会治安、公共卫生、计划生育、优抚救济社会保障、青少年教育等各项工作”的职责。但在实践中,政府部门及街道办事处多把本该自己承担的行政性事务交给社区承担。 2007年 8月北京通州某社区承担工作任务调查数据显示:“社区党组织、居委会共承担各类工作任务 253项;其中常规工作 228项,阶段工作 25项;社区党建及社区自治工作共 93项,约占总数的 36%;协助政府和街道办事处开展的社会治安、公共卫生、计划生育、社会福利、优抚救济、青少年教育等工作共 160项,约占总数的 64%”。社区居委会由法定的“协助者”变成了名符其实的“执行者”,导致“群众性自治组织”缺少时间和精力开展自治性工作。
  社区运行载体行政化。行政因素广泛而深入的渗透,政府角色的“越位”与“错位”,致使社区组织发育严重不足。社区社会组织主要以政府支持的社团类组织为主,从事的服务也主要以文体活动类为主,机构、经费、人员编制等方面行政色彩浓厚。
  社区工作方式行政化。《城市社区居民委员会组织法》第二条规定:“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助”,但实践中政府部门及街道办事处习惯于将社区居委会视为下属单位,采取直接干预、控制等手段进行自上而下的单向管理,相互间变成了领导与被领导关系。
  (三)社区自治体系不健全
  社区自治法律不健全。社区自治法律重实体、轻程序,很多条款规定过于宏观笼统,缺乏操作性。如对居委会民主选举程序、对居委会自治权利的保障等缺乏详细说明。社区自治法律规定中甚至有的自相矛盾,如根据法律规定,社区居委会代表居民利益并向政府提出居民的需求和愿望,突出自治功能,但又同时规定“居民委员会要协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”,即社区居委会应该听从基层政府命令。社区自治法律还存在立法空白,《城市居民委员会组织法》没有明确规定政府部门及街道办事处与社区居委会的职责权限,没有明确规定社区居委会与其他社区组织之间的关系。《物业管理条例》也未明确界定社区居委会与业主委员会、物业管理企业等社区组织之间的关系。
  社区自治制度不完善。首先,社区居民会议形同虚设,未发挥法定作用。其次,社区民主选举流于形式,我国城市居委会直接选举覆盖面低,多通过住户代表和居民小组选举产生。许多社区居民甚至不知道本居民小组的组长是谁,更不用说是如何产生的了。再次,社区自治制度可操作性不强。目前我国城市社区普遍制定的《社区组织自治章程》、《居民自治章程》等规章制度,一般都是由街道办事处按照统一制式下发各社区遵照执行,而不是由全体社区居民或社区居民会议协商制定。第四,居委会经费主要依赖政府财政拨款,范围、标准由政府规定,事权与财权严重失衡。
  社区社会组织发展缓慢。首先是管理不规范,对于社区社会组织的管理仅停留在登记备案层面,且规范标准不统一。街道承担此项工作的有社区办、民政科、社区服务中心、街道公共服务协会。备案的形式、程序、内容没有统一标准。其次,社区社会组织发展呈现自发、零散、无序状态,缺乏有针对性的规划和引导。再次,经费来源渠道单一,主要依靠政府资助开展活动,发展后劲不足。居委会队伍不稳定。从事社区工作地位低、待遇差、工资少成为社区工作者流失率高、居委会队伍不稳定的根本原因。
  (四)社区服务功能不完善
  社区服务提供不足。首先,社区服务滞后。我国社区服务总体处于初级发展阶段,服务体系建设现状与居民日益增长的服务需求不相适应,社区功能还未充分发挥,与居民切身利益紧密相关的问题还没有得到根本解决,养老、就业与社保、医疗计生、治安、环境卫生等方面服务供需矛盾凸显,社区服务远远滞后于社区居民需求。其次,社区服务设施覆盖率不高。截至 2011年底,我国共有各类社区服务设施 16万个,社区服务设施覆盖率仅为 23.6%[ 6]。我国《社区服务体系建设规划( 2011-2015年)》提出到 2015年底,我国社区服务设施覆盖率力争达到 90%。再次,社区服务对象局限性强。目前我国城市社区服务多倾向于弱势群体而非全体社区居民。
  社区服务分布不均衡。由于城市社会空间与环境地域差异、城市阶层和居住空间差异、城市社会发展和经济等因素,我国城市社区服务分布严重不均衡。以北京市为例,城六区的社区服务要远远好于远郊区,根据 2009年 8月的调查统计表明,社区服务项目最多的西城区有 344项,最少的顺义区仅有 19项[ 7]。
  社区服务监管不规范。我国目前的社区服务监管和评估存在走过场问题,缺乏事前评估、事中监管、事后评价,缺乏健全的综合评价体系和评价方法,缺乏第三方独立监督、专业评估和政府规范监管,由此导致服务质量不高、服务效益较差。
  (五)社区居民参与不够
  参与程度不高。城市社区只是居民居住的区域,往往缺乏相互联系和沟通,彼此疏离感强,也缺乏利益共识,导致居民的民主参与热情不高。同时,我国社区建设缺乏对社区居民实际需要的调查研究,使社区事务脱离社区居民的真正需要。目前,我国城市社区居民还无法真正参与到社区规划、社区公共事务决策管理、社区领导人选举、考核、任免等重要事务中来。
  参与内容简单。一方面,参与状况总体上呈现出“两多两少”的特点,即参与文娱活动较多、参与上一级政府下达的任务较多,参与社区管理层面事务较少、参与社区决策性事务较少。另一方面,社区自治组织由社区内精英或权威人士组成,无法真正触及社区普通居民或弱势群体的实际需求,不能真正代表整体社区居民的切身利益。
  参与方式被动。我国社会缺乏民主传统,公民意识淡薄,自主意识不强,参与社区民主建设的主动性不足,依赖心理过强。同时,由于计划经济时期遗留下来的“单位人”的社会基础并未完全消除,大部分社区居民的医疗、福利、养老等主要依靠工作单位。政府推动和居委会动员、劝说居民参与社区事务管理、服务和监督是目前社区居民参与社区事务的主要做法。
  三、完善我国城市社区居民自治的建议
  造成以上问题的主要原因是我国基层社会管理体制改革滞后、我国社区自治法律法规体系不健全、我国社区自治制度体系建设和社区服务功能不完善、社区居委会与政府及其他社区组织之间的关系没有理顺、行政管理主导和自治管理偏弱的社区管理格局没有根本改变。要实现社区管理和居民自治的有机结合,最根本的途径是把社会管理寓于居民自治之中,最终实现城市社区居民自治。
  (一)明确社区管理体制改革路径
  我国采取的是渐进式改革策略,城市社区居民自治将从行政化社区管理体制逐步过渡到社区自治体制。首先从行政主导模式(在社区制度设计、组织构建等方面体现出政府主导性和控制性,社区组织行政色彩浓厚,行政职能突出,自治职能薄弱)过渡到合作共治模式(社区逐渐成长,政府职能转变,政府调控机制与社区自治机制共同作用,社区自治空间扩展,政府与社区密切合作,社区进入合作共治模式),再从合作共治模式过渡到社区自治模式(法律和制度更加完善,社区组织的自治功能突显,居民利益表达渠道畅通,社区非营利组织等迅速发展,并与自治组织形成有机互补的组织体系,社区进入有序自治模式)。
  (二)健全社区自治法律体系
  首先要健全法律法规,尽快修订现行法律,解决现有法律中存在的冲突、矛盾和空白问题,依法规范城市居民自治所涉及到的所有内容,构建完善的居民自治法律保障体系。 2011年 6月 30日,民政部已宣布正式启动《城市居民委员会组织法》修订工作。
  其次要严格执法,政府做到依法行政,保证实现城市居民自治。必须转变政府职能,明确限定政府权限,切实解决政府在社区自治中的“越位”、“缺位”和“错位”问题。政府要依法提供条件支持自治组织开展工作,而不是把自治组织当作下级单位。要保障自治组织切实履行自治职能,办理本社区居民公共事务和公益事业、开展便民利民的社区服务活动、兴办有关服务事业、推动社区互助服务和志愿服务活动、组织居民积极参与社会治安综合治理、开展群防群治,调解民间纠纷、管理本社区居委会的财产,推行居务公开、及时反映社区居民群众的意见、要求和提出建议的权利、义务和职能。居委会作为社区利益的维护者,要组织居民有序参与涉及切身利益的公共政策听证活动,组织居民群众参与对政府部门、街道办事处及其工作人员的工作、驻社区单位参与社区建设的情况进行民主评议和监督。
  (三)完善自治制度体系建设
  首先要建立社区财政保障制度。政府必须加大资金投入力度,增加公益性、社会性、服务性支出,以保障社区自治组织正常运转、培育发展社区社会组织、创新社区公共服务方式。要将城市社区建设纳入国民经济与社会发展的中长期发展规划,把社区建设经费列入财政年度预算予以保障。将社区工作人员的工资待遇纳入财政预算予以保障,同时建立与地区经济社会发展相适应的工资增长机制。建立健全政府购买服务机制,规范政府购买服务方式,确定社区公益事业专项补助资金拨付标准,保障开展社区公益事业活动所需要的场地、宣传、器械、劳务等费用。建立社会多元化投入制度,充分利用驻社区单位、各类民间组织和个人以资金、房产、技术、设备、信息、劳动等多种形式加大对社区建设的投入,同时合理利用社会闲置物资和设施投资社区建设,实现资源共享。建立社区建设筹资制度,动员、组织社区成员筹集资金,兴办服务于本社区居民的公共福利、公益事业。制定严格的社区建设资金管理、使用、监督办法等,规范对社区建设资金的管理,提高资金使用效益。
  其次要完善社区民主制度。要坚持和发展社区民主选举制度,规范社区民主选举程序,扩大社区居委会直接选举覆盖面。依法明确规定居委会成员候选人的资格条件,做到为居民服务的人由居民自己选,居民自己的事情自己管。完善社区民主管理制度和社区居民自治机制,深入开展以居民会议、议事协商、民主听证为主要形式的民主决策实践,以自我管理、自我教育、自我服务为主要目的的民主管理实践,以居务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践,全面推进居民自治制度化、规范化、程序化。要探索网上论坛、民情恳谈、社区对话等有效形式,鼓励社区居民和驻区单位广泛参与,保障社区居民的知情权、参与权、决策权、监督权。
  第三,健全社区居委会日常工作制度。按照居民活动空间最大化、服务设施效益最优化的要求,改进服务场所管理,方便居民群众使用。建立健全社区居委会与驻区单位协商议事制度,推行分片包块、上门走访、服务承诺、结对帮扶等做法,密切社区居委会工作人员与社区居民的关系。实行错时上下班、全日值班、节假日轮休等工作制度,方便群众办事。建立健全社区党组织与社区居委会联席会议制度,规范社区居民委员会财产、档案、公章管理,确保社区居委会工作有效运转。第四,建立社区办公用房保障制度。按照中办、国办《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》(中办发〔 2010〕 27号)规定,结合城市规划和社区划分情况,配备社区办公用房。
  (四)理顺各种工作关系
  首先理顺社区居委会与街道办事处之间的关系。街道办事处与居委会是指导、支持和帮助关系。一是积极引导、支持和帮助社区居委会充分发挥自治功能,依法开展社区自治工作。二是帮助社区居委会解决自治过程中出现的各类困难和问题,充分保障社区居委会作为群众性自治组织,代表和维护居民合法权益的法律地位,主动接受社区居委会的监督,听取并研究其对街道办事处工作的意见、建议和要求。三是不得将街道办事处职责范围内的事项转嫁给社区居委会。同时,对于委托给社区居委会办理的涉及居民切身利益的服务事项,必须实行权随责走、费随事转的原则。
  其次要理顺社区居委会与政府部门之间的关系。政府部门与社区居委会同样是指导与协助、服务与监督的关系。要履行政府部门的行政职责,支持、配合社区居委会开展社区自治工作和社区公共服务等工作,并主动接受社区居委会的监督。要清理、整合、调整在社区设立的各种工作机构,规范政府部门面向社区居委会开展的各类检查、评比、达标活动。要压缩针对社区居委会的各类会议、台账和材料报表等。
  第三,理顺社区居委会与其他社区组织之间的关系。党组织通过发动党员积极参与社区建设,支持和保障社区居委会充分行使职权,及时帮助社区居委会解决工作中存在的困难和问题,发挥党员的模范带头作用。社区居委会、业主大会和业主委员会要明确分工、各司其职、相互配合,共同加强社区管理。物业管理部门要主动参与社区建设,接受社区居委会的指导和监督;社区居委会要代表居民的利益,对物业管理部门的服务工作给予支持、配合和监督。
  (五)完善社区服务功能
  要建立社区服务平台。社区服务应以社区居民需求为导向,除了必须的基本服务项目以外,要把群众普遍反映的热点、难点问题列入社区服务项目。同时,从受益群体数量、群众参与度、满意度等方面评估项目的可行性。政府、市场、社区居民三方互动,通过多样化、多元化的服务,打造以居民需求为导向的社区服务平台,确保社区服务从居民的需求中来,落实到居民的满意中去。
  拓展社区服务领域。一是服务目标实现由“扶危济困”转变到“增进福祉”。二是服务对象实现覆盖全体社区成员。三是服务方式从“公共服务”扩展到“社会化服务”。四是提供无偿、低偿和有偿服务等多种服务,满足居民不同层次的不同需求。五是实现服务主体多元化,包括政府提供的服务、市场提供的营利性服务和志愿者服务等。六是建立包括社会保障服务、便民利民服务和公共福利服务在内的服务体系。社区服务拓展的目标是解决居民的基本生活困难或解除居民的后顾之忧,是满足居民的健康、教育、文化、生活环境等各方面、不同层次的需求,最终目标是提高居民生活质量。
  (六)发展居民社区参与
  社区居民参与需要培育居民社区意识。社区居民参与社区建设的程度取决于社区居民是否具有共同的社区意识。社区意识的形成依赖于共同利益。因此,要把解决居民普遍关心的热点、难点问题作为社区建设工作的重点,以有效调动社区居民参与自治的积极性。
  通过做好法律宣传工作,强化居民自治意识。贯彻实施居民委员会组织法,可以实现行政管理和社区自我管理的有效衔接,实现政府依法行政和居民依法自治的良性互动。同时,提高居民的权利观念、法律意识和权利意识,增强自我管理、自我服务的自治意识,可以使社区自治不偏离法制轨道,防止自治演变成“自由主义”。
  发展社区老年人组织、残疾人组织、群众性文体教育组织以及各种社区服务组织,建立以社区为基本单元的新型组织动员体制,提升社区组织和动员居民的能力,形成“我为人人、人人为我、共建共享”的良好氛围。
  从法律上明确社区成员参与社区活动的地位,加强社区志愿参与、管理、激励机制建设,健全社区服务志愿者制度,逐步形成社区志愿服务长效机制。要积极动员社区居民加入志愿服务队伍,适时、适宜、适度地服务社区,鼓励发扬“义工”精神。要引进高校和社会志愿组织加入志愿服体系。要依托社区内的企业、机关和社会团体,培养专业和应急志愿者队伍,提升专业化志愿服务水平。要建立与个人信用相挂钩的社区志愿者工作机制,强化对志愿者的监督与激励。

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