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我国政治体制改革的现实取向
作者:    发布时间:2014/02/13    来源:中国社会科学网
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  对于中国的政治体制改革,国内外高度关注。随着经济体制改革向纵深发展,政治体制改革的重要性日益凸显,它已经成为我国全面改革的重要组成部分。作为全面改革的重要组成部分,政治体制如何改革、向什么方向改革,仁者见仁智者见智。我认为,推动政治体制改革,应当立足于中国的现实,立足于中国面临的突出问题,如中等收入陷阱问题、欧洲共产主义陷阱问题、卢梭陷阱问题以及潘恩陷阱问题等。
  一、跨越“中等收入陷阱”就要构建党与人民群众同甘共苦的机制
  “中等收入陷阱”一词最早出现于世界银行2006年发布的《东亚经济报告》。它是指当一个国家人均GDP达到3000美元特别是达到6000美元进入中等收入国家后,由于各种原因无法推动经济发展方式转变、社会结构转型、政治体制转化,经济增长出现乏力,人均GDP长期甚至几十年徘徊在6000美元左右,由此掉入“中等收入陷阱”。2010年世界银行又在《强劲复苏与风险积累》的报告中进一步强调,一些进入中等收入的国家,由于工资成本不断攀升、技术缺乏创新、产业无法提升自身所在价值链的位置而进入更高发展阶段,因而不得不在产业链的较低水平处竞争,跌入经济发展停滞的“中等收入陷阱”难以避免。该报告将陷入“中等收入陷阱”的国家所共有的特征描述为:经济增长回落或停滞、贫富分化、就业困难、社会动荡、社会公共服务短缺、金融体系脆弱、腐败多发、过度城市化造成畸形发展等。
  中央的相关文件中从来没有使用过这一概念,但中央领导始终很关注这一现象。2010年11月15日李克强在《人民日报》发表题为《深刻理解〈建议〉主题主线,促进经济社会全面协调可持续发展》的文章,提出人均GDP3000美元到10000美元是爬坡过坎的阶段。文章讲:“2009年,我国人均国内生产总值达到3700美元,2010年有望超过4000美元,‘十二五’期间将向更高水平迈进。国际经验表明,人均国内生产总值从3000美元向10000美元提升的阶段,既是中等收入国家向中等发达国家迈进的重要阶段,又是矛盾增多、爬坡过坎的关键阶段。”[1]对中国而言,在人均GDP3000美元到10000美元阶段,人均收入水平会持续提高,内需量级会不断提升,消费结构将不断升级,投资结构、产业结构也将有大的变化。同时,在快速增长的过程中,产业结构升级的约束增多,发展方式转变的风险累加,社会结构合理化的难度加大,需要解决的矛盾和问题更加凸显。
  不管“中等收入陷阱”是真陷阱还是假陷阱,不管这一概念是否科学,不管对这一概念如何理解,这个问题带给我们政治上的一个思考是:如何构建起党与人民群众之间同甘共苦的制度体系?
  改革开放30多年,随着GDP的不断增长,我们建立了各种各样的制度,使经济发展的成果源源不断地惠及广大百姓。这些年,民生之利多谋,民生之忧多解,解决了一系列人民最关心最直接最现实的利益问题,在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得了新进展,党与人民群众之间同甘的机制越来越完善。但经济发展不是永动机,经济增长到一定阶段后,会出现不增长或者增长十分缓慢的状况。如果经济缓慢增长的时间比较长,人民群众愿不愿意与党共苦?也就是要在目前经济增长比较快的时期,人民群众得到实惠比较多的时期,要看到潜在的困难时期。因此,必须对政治体制进行建构,确立党与人民群众既能同甘又可共苦的机制,使党与人民群众的血肉联系始终能够保持。
  1.构建政治廉洁机制,实现干部清正、政府清廉、政治清明。从很多国家的情况看,国家经济较长时期不增长或者增长较为缓慢,只要政治是廉洁的,一般而言,执政党的执政地位还是能够保持的。要针对干部清正、政府清廉、政治清明方面存在的突出问题,进一步制定更加完善、更加系统、更加有操作性的制度,把制度约束作为刚性约束,作为带电的高压线,令行禁止,不搞特殊、不搞例外,坚决整治对中央规定变着法子进行规避、变通的各种行为,绝不允许上有政策、下有对策,绝不允许打擦边球。通过这样一种机制建设,形成一种信念、一种信仰:共产党是真正清廉、清明的党,跟着这样的党走,才有辉煌的未来。
  2.抓紧建立领导干部财产申报制度。有人担心当前我们国家收入分配差距日渐扩大,失业现象严重,如果推行领导干部财产申报制度,会影响社会稳定。这种担心是没有必要的,因为:这项制度的实施会约束领导干部的经济行为,使经济腐败受到有效的制约;在适度范围内公开领导干部个人财产,就可以使监督更有针对性;这项制度的实施不仅使执政党能够充分掌握领导干部的真实情况,更可以为整个社会的金融实名制以及收入纳税申报制度奠定科学的基础。领导干部财产申报制度包括三方面内容:(1)领导干部要报告本人、配偶及由其抚养的子女的家庭财产,包括:大额现金、存款、有价证券、房产、汽车、债权债务等主要家庭财产。(2)中央巡视组采取例行的抽查制度,譬如每年抽查1%~5%的领导干部的个人财产。对于抽查中发现的不如实申报的干部,就一查到底决不姑息,这种不确定性的威慑力比简单的惩罚措施更大。(3)对于竞争上岗的领导干部,必须在一定范围、一定层面上予以公开公布,对那些没有公开、公布的财产,一经查明即予以没收,并取消三年提名资格。
  3.重建政府公信力,使民众无论是在凯歌行进时期还是在困难的时候,都相信党和政府有能力带领人民不断前进,尤其是在困难时期更加坚信党能带领人民走出困境。有人认为,当下的中国遇到了古罗马历史学家塔西佗遇到的难题:当公权力遭遇公信力危机时,无论说真话还是假话,做好事还是坏事,都会被认为是说假话、做坏事。公信力危机是一个综合性的社会问题,要解决这一问题首先应当从中央做起。2013年6月22日至25日中央政治局召开专门会议,检查中央八项规定落实情况、讨论研究深化改进作风举措,会议认为,中央政治局发挥领导作用的一项基本要求,就在于要求别人做到的自己首先做到,要求别人不做的自己绝对不做。要把这样的政治要求变成制度要求,从制度上落实有关精神,从制度上让群众看到领导干部的榜样力量。
  二、跨越“欧洲共产主义”陷阱就应加强民主集中制建设
  欧洲共产主义在20世纪70年代、80年代就像一个游荡在欧洲的幽灵,当时意大利、西班牙、法国共产党非常强大,但20世纪80年代末衰落了。欧洲共产主义衰落的原因很多,其中一个原因就是把党的组织原则由民主集中制变为所谓多元民主制。在实行民主集中制的20世纪70年代,法国共产党最多的年份有党员80万人,而放弃民主集中制后,现在的党员人数只有不到10万人,而且大部分都是老党员。法共自上世纪80年代以来就逐渐淡化了民主集中制而片面强调党内民主的多样化,允许党内存在不同政治立场的组织和派别,这就为党内内耗与斗争埋下了祸根。特别是上世纪90年代以来,由于党内意识形态的分歧和思想上的混乱导致凝聚力下降,也带来了组织上的分化与斗争,派别活动公开化,党中央大大丧失了以前的那种权威,党的战斗力、内外行动能力受到重大损伤。1989年3月,意共“十八大”在罗马召开。意共“十八大”是意共历史上的一次重要转折。这次会议对于党的性质和组织原则,对于社会主义的认识都作了重大修正。时任意共总书记的奥凯托在政治报告中指出,党应该适应社会的新进程,重视其群众性特点,最大限度地扩充党的社会代表对象。也就是说,党不再是工人阶级的先锋队,而是面向各劳动阶层的群众组织。新党章取消了民主集中制原则,代之以“内部民主”,党内民主变成了派别民主、派别斗争。由此,欧洲共产主义就掉进了多元民主制的陷阱。
  其实一旦放弃了民主集中制,无产阶级政党的先进性和先锋队性质就丧失了,就失去了广大群众的支持,自然就会四分五裂。意大利共产党的创始人葛兰西曾经强调,“衡量任何一个党的最好的标准是它活动的性质:如果党是进步的,它就会‘民主地’(在民主集中制的意义上)执行这个职能;如果党是退步的,它就会‘官僚主义地’(在官僚主义的集中制的意义上)执行这个职能”。[2](P129)葛兰西提出,要“把无产阶级政党建设成为群众性的党;就要反对个人集权和官僚主义,发扬党内民主”。[3]民主集中制正是反对个人集权和官僚主义的锐器。
  1.要深刻认识民主集中制的极端重要性。首先,民主集中制是最便利、最合理的制度。1992年7月23~24日,邓小平在审阅十四大报告稿时讲:“报告第二部分的第六个问题和第四部分,讲我们党和国家历来的制度,就是民主集中制。具体解释就是民主基础上的集中,集中指导下的民主。这个问题不要丢,要加几句。民主集中制我们讲得太少。这个制度是最便利的制度,最合理的制度,是我们的根本制度。用宪法的语言来表述好。民主集中制是根本制度的问题。我们总有一天要找机会把这个问题表述清楚。不管怎么样,要树立一个观念,就是我们党和国家的根本制度是民主集中制。”[4](P1351)其次,民主集中制是我们党和国家的根本组织制度与领导制度,也是最重要的组织纪律和政治纪律。一些领导班子不和谐、不团结,原因是多方面的,但带有共性的一条就是民主集中制执行得不好。有的主要领导干部喜欢个人说了算,把集体讨论当形式。有的领导干部全局意识差,对集体决定合意的执行,不合意的就不执行。这种现象,妨碍领导集体形成整体合力,也会带来政治上的不良影响。
  2.我们应当在不断地总结经验的基础上,制定《中国共产党民主集中制实施条例》,把民主集中制的组织原则贯彻到党的建设的各个方面和具体过程,也就是使民主集中制的具体化和实践化。与此同时,要做好几项工作:
  (1)要加快完善民主集中制的具体制度,切实把民主集中制更好地落实到党的制度建设的各个方面,逐步建立起内容完备、结构合理、功能健全、科学高效的党内制度体系,以保证民主集中制的真正落实。大力加强党的制度建设,建立和完善党的代表大会制度和委员会工作机制,党的代表大会代表任期制度,党的地方各级全委会、常委会决策和工作制度,党内民主监督制度以及党的干部考核评价体系等。
  (2)推进党内民主建设。党内民主是民主集中制的前提和基础。没有党内民主,就没有真正的民主集中制。特别是在我们这样的大党大国,推进党内民主,集中全党智慧,凝聚全党共识,尤其重要。当前,特别是要健全党内情况通报制度、建立党委新闻发言人制度、建立健全党内重大事务听证咨询、党员定期评议基层党组织领导班子成员等制度。
  (3)要在全党开展一次民主集中制教育,切实增强各级党委政府贯彻执行民主集中制的自觉性。要让广大党员干部充分认识到民主集中制作为我们党的根本组织制度和领导制度,在整个党的建设中具有重要地位和作用,是实现全面建设小康社会奋斗目标的重要组织保障。要深刻总结党委政府在贯彻执行民主集中制中的经验教训,防止“一言堂”、“家长制”以及消极分散现象。各级党委政府要密切联系实际,深入分析自身存在的问题和不足,特别是在贯彻执行民主集中制方面的不足,并制定切实有效的措施,解决好贯彻民主集中制过程中存在的突出问题。中央要对各地党委政府贯彻民主集中制的情况开展检查,对好的经验和做法进行推广,对坚持民主集中制存在严重问题的党政部门要认真整改。
  三、跨越“卢梭陷阱”就要切实防止党内形成既得利益集团
  卢梭作为法国大革命时期的重要思想家,他的思想中隐含着对于利益集团政治的坚决反对。他说:“当人民在充分了解情况下进行讨论时,公民之间就不会互相勾结,即使有许许多多小分歧,那也会产生公意,而且讨论的结果也总是好的。但是,如果有人玩弄阴谋,形成了牺牲大众利益的小集团,则每一个这种集团的意志对其成员来说就成了公意,而对国家来说则成了个别意志,这时候,我们可以说,就不再是有多少人就投多少票,而只能是有多少小集团就投多少票了。分歧固然是减少了,但结果却不是公意了。而且,只要这些小集团中有一个是强大到胜过所有的其他小集团,则你所得到的结果就不是小分歧的总和,而是唯一的分歧;这样一来,公意没有了,占上风的意见,是个别意见。”“因此,为了使公意更好地得到表达,就不能允许国家之中存在小集团,并让每个公民按照自己的想法表达他自己的意见。”[5](P33)利益集团政治带来的结果就是:公众的利益被小集团利益吞噬,公意往往会陷入小集团的陷阱。
  1.卢梭陷阱在古希腊民主政治中就已经出现,历史相当悠久。古希腊著名的演说家德谟斯提尼就已经注意到了这一问题。他在分析民主体制存在的消极效果时,注意到了“富人团”政治问题。“富入团”是由官方组建起来的纳税人团体,由他们来支付规定金额的税收。起初,“富人团”在政治决策中不起什么作用,只是执行命令而已。后来,随着公民大会对富人团里的纳税人课以越来越重的税赋,纳税人就开始起来抗争。他们组织游说团,对作出危及他们利益的决策层进行施压。这样一来,他们就参与到政治中去了。他们是作为“富人团”的成员参政的,所以他们代表的是纳税人这一阶层的利益,不是全体公民的利益。德谟斯提尼指出:“雅典人,从前你们以富人团的形式来纳税,如今你们作为富人团来参政;每个富人团都有领头的演讲者,当副手的谋士,每个派别均有自己的吹鼓手。”[6](P319)富人团的成员收买了议事会的成员和“媒体人士”(即吹鼓手),再与其他的团体进行协商,辩论和投票表决都建立在这样一个基础之上。正如法国政治学教授菲利普·内莫所言:“在这样的环境中,最终出台的决策根本就不会照顾到全体利益。组织有序的团体施加影响,出台的决策顾及的是自身的财政利益,损害的是集体和其他纳税人阶层。”[6](P320)
  2.在西方国家,利益集团政治愈演愈烈,政党正在变成有限公司。由资本主义政治制度的本质所决定,当代西方国家积聚了众多高度关注自身特殊利益的游说集团。2012年初美国学者斯蒂夫·科尔出版了一本名叫《私人帝国:埃克森美孚公司和美国力量》的著作。书中描述了埃克森美孚公司富可敌国的财富势力,以及公司对美国政府的影响力。埃克森美孚公司的院外游说活动规模在华盛顿名列前茅,不仅在K街设有一个人员众多的办事处,而且还与大约20名前参议员、众议员、议员助手和其他一些人签有合同。说到K街,它是美国首都华盛顿的一个街区,又称为“游说一条街”,云集了大批智库、游说集团、民间组织、公关公司、国际总部等机构。在华盛顿注册、在K街工作的人员超过35000人。这些说客利用各种方式就法律、法规和政府政策的制定、修改和执行等,与政府官员或国会议员作口头或书面的交流,从而影响政府的决策,为特殊利益集团服务。默多克新闻集团也是K街上的骨干,它也通过游说以及大规模捐款等手段极力影响美国联邦政府的决策。从2001~2011年10年中,新闻集团花了5000万美元游说议员、政府组织等,不让美国的媒体监管机构以反垄断为名阻止他的媒体帝国在美国扩张。不仅如此,在西方国家,政党已经变成了一个有限公司。2006年,英国议会政党资金特别委员会对政党的变化发出了如下警告:“维持了过去一个世纪之久的政党体系已经崩溃。党员资格不再有任何意义,政党越来越依赖私人捐款进行竞选。”[7](P220)因此,全球著名财经专家洛丽塔·纳波利奥尼在2011年明确指出:“政党群众性的降低使政党日趋衰弱,最终变成富人和拥有超凡魅力的政治家的玩物。”“政党这一政治机器越来越像一个银行或对冲基金,将从大多数中小股东处获得的收益交给了董事会。而董事会的成员除了获得贵族的称号外,还借此得到有利于自己的条件。”[7](PP220-221)
  3.我们是社会主义市场经济,社会主义市场经济存在着利益分化和利益分层,也存在着利益集团化的趋势,但社会主义市场经济的特点和优越性应当可以保证使党本身不被利益集团所影响。我们党没有自身的特殊利益,更不允许出现既得利益集团。江泽民在2001年纪念中国共产党成立80周年大会上的讲话中指出:“我们党始终坚持人民的利益高于一切。党除了最广大人民的利益,没有自己特殊的利益。党的一切工作,必须以最广大人民的根本利益为最高标准。全党同志要始终坚持一切为了群众、一切依靠群众的根本观点,坚持党的群众路线,深入群众,深入基层,倾听群众呼声,反映群众意愿,集中群众智慧,使各项决策和工作符合实际和群众要求。所有党员干部必须真正代表人民掌好权、用好权,而绝不允许以权谋私,绝不允许形成既得利益集团。”[8](P280)不允许形成既得利益集团,就要进行政治体制的改革:
  (1)建立重大公共决策批示一定范围内的公示制度,防止利益集团利用重大批示去获取利益。各级领导的重要批示特别是涉及公共利益的批示应当在一定范围、一定时间内进行公示,还可以在适当的场合对批示进行评估,看这些批示是否导致某些利益集团受益。
  (2)建立比较完善的基础设施性质的制度体系,如不动产统一登记制度可以更好地落实物权法规定,保障不动产交易安全以及有效保护不动产权利人的合法财产权,也可以为辨析利益集团提供基础;建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码等制度,可以有效地推进社会诚信体系建设,对于不诚信行为进行监督和惩治,同样对于利益集团的不诚信行为进行有效监督;建立大企业尤其是特大企业资金使用的监督制度,通过监督可以发现其资金的流向,判断是否流向了能够影响制定决策的人或者部门。
  (3)推进党建的科学化,超越资本的逻辑。不要被资本逻辑驾驭,而是驾驭资本逻辑,使资本的力量为我所用。在市场经济条件下,更加要注重反对特权思想、特权现象。共产党员永远是劳动人民的普通一员,除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外,所有共产党员都不得谋求任何私利和特权。有了这样一种信念,才能有驾驭资本的精神力量。
  四、跨越“潘恩陷阱”就要把权力关进制度的笼子里
  潘恩是18世纪美国独立战争时期著名的政治思想家,《常识》一书的作者。此书1776年一发表,就引起巨大的反响,有人甚至形容“犹如划破黑夜的枪声”。不到三个月,《常识》就发行12万册之多,短时间内总销售量超过50万册。当时北美居民只有200万人,可以毫不夸张地说,几乎每一个心智健全的北美成年男子都读过或者听过别人谈这本小册子。《常识》对于推动北美人民走上公开独立道路的历史意义不可低估,还为《独立宣言》的起草奠定了基础。经过200多年,20世纪的美国历史学家仍在称赞这本书:1776年《常识》一书把国王和议会的权威撕成了碎片……从那以来,除《汤姆叔叔的小屋》外,在美国,再也没有一个出版物曾产生那样巨大的反响。
  潘恩在他的著述中意识到,由于人性存在着恶的一面以及追求自身利益的利己心的存在,政府本身就是一种祸害,是一种必要的祸害。潘恩指出:“社会是由我们的欲望所产生的,政府是由我们的邪恶所产生的;前者使我们一体同心,从而积极地增进我们的幸福。……社会在各种情况下都是受人欢迎的,可是政府呢,即使在其最好的情况下,也不过是一件免不了的祸害;在其最坏的情况下,就成了不可容忍的祸害。”[9](P3)尽管潘恩仅仅是从人性恶的角度来解释政府的起源,不符合历史的真实情形,但他关于“政府是祸害”的理论影响深远。英国18世纪末、19世纪上半叶著名政治思想家威廉·葛德文(也有的译为古德温)在1793年出版的《政治正义论》中直接就引用潘恩的话指出“政府就是弊端”:“社会和政权,本身是不一样的,起源也不一样。社会是从我们的需要中产生的,而政权则是从我们的邪恶中产生的。社会的任何状态都是一种恩赐,而政权的最好状态也不过是一种必要的弊端。”[10](P83)潘恩以及潘恩思想的继承者葛德文关于政府是祸害的理论对于后来马克思主义创始人也产生了一定的影响。1891年3月18日,恩格斯在为马克思的《法兰西内战》所写的导言中提出,国家是一个祸害。因此,无产阶级一旦获得统治权,必须立即除去这个祸害的最坏方面,建立无产阶级自己所需要的没有官僚制的共和国。恩格斯说:“国家再好也不过是在争取阶级统治的斗争中获胜的无产阶级所继承下来的一个祸害;胜利了的无产阶级也将同公社一样,不得不立即尽量除去这个祸害的最坏方面,直到在新的自由的社会条件下成长起来的一代有能力把这全部国家废物抛掉。”[11](P13)也就是说,只有无产阶级没有其他阶级真正能够彻底地解决国家这一祸害问题。国家是一个必要的祸害,如果公共权力使用不当,就会掉进潘恩陷阱。要使公共权力能够成为推动社会发展而不是祸害社会的力量,就要把权力关进制度的笼子里,为此,要做好四个方面的工作:
  1.依法清理和规范行政审批事项,使权力有制度边界。国务院各部门还有大量行政审批事项,有些审批事项看起来让人费解,如对一些城市轨道交通设施的社会投资进行核准、对某些渔船船名进行核定等。这不仅包办了该由企业负责的决策,费力办了事,还可能为权力寻租带来机会,造成权力滥用。李克强在十二届人大会议上答记者问时讲:“现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项,本届政府下决心要再削减三分之一以上。”2013年5月15日,国务院公布的《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》中取消的行政审批项目为71项。各级政府也应当通过全面梳理权力清单,逐项确认权力行使的依据、程序、时限以及相应的责任,依法对行政审批事项进行清理,对保留的所有行政权力事项的法定依据、条件、程序等内容统一上网公布,接受社会监督。剩余的必要的权力应当进行流程再造,推行网上审批改革,建立“资金在网上运行、资源在市场上交易、制度在机器上落实、权力在监督中行使”的机制。
  2.编制互联互通的制度网络,使制度处处时时带着高压电,形成放电的制度之笼。这就要求把权力赶进场、导上网、布下线、安上眼。赶进场、导上网是指要把各个部门的公共权力的运行全部都纳入网络监察范围之中,不使任何一项权力有例外;布下线、安上眼是指把权力运行的所有环节都嵌入科技网络中,不使任何一个环节有遗漏。
  3.制度的笼子应当由信仰坚定、嫉恶如仇的专业化队伍加以管理。有了制度的笼子,如果看守笼子的人随意拿钥匙打开笼子,那么再坚固的笼子也是没有什么意义的。因此,要采取更加强有力的措施,打造一支忠诚可靠、服务人民、刚正不阿、秉公执纪的纪检监察干部队伍。纪检监察干部要坚持党性原则,始终把党的利益放在高于一切的位置上;纪检监察干部要严格遵守党的各项纪律,能够准确把握党的决定的精神实质,不得发表与党的路线方针政策和决定相违背的言论;纪检监察干部不准越权批办、催办或干预有关单位的案件处理等事项,不准以案谋私、办人情案,不准跑风漏气、泄露工作中的秘密。有了这样一支可靠的队伍,关在制度笼子里的权力会被严格地看管着。
  4.制度之笼应当放在阳光之下,让广大群众加以监督。美国学者乔治·艾米克曾形象地提出:“让阳光照亮体制”“‘阳光’……‘是最理想的消毒剂’。十分经常的情况是政府在暗中关起门来,放下窗帘运行,不留任何记录,在这种情况下,细菌自然可以繁殖滋生了。”列宁早就指出过:“多一些光,要让党知道一切”“没有公开性而谈民主是可笑的。”[12](PP131-132)人民有权对官员进行监督和约束,人民的监督会使制度的笼子更加牢固。
  中国的政治体制改革犹如哥德巴赫猜想,是世界性难题。这个问题的解决需要很长的时间和艰苦的努力。
  参考文献:
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  [12]列宁全集(第6卷)[M].北京:人民出版社,1986.

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    1. 全面依法治国本质上是政治体制改革
    2. 协商民主为中国政治体制改革破题
    3. 中国政治体制改革逻辑:权力规制与权威重建并举
    4. 现代国家治理视野下的中国政治体制改革
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    8. 政治体制改革与治理能力现代化
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