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政府决策中的专家角色
作者:    发布时间:2013/11/06    来源:求是理论网
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  专家学者是政府智库的重要主体,也是政府决策咨询的主力军。专家在政府决策中扮演着双重角色,即“支持者角色”和“反对者角色”。需要指出的是,无论哪一种角色,都不应背离专家治策的价值中立原则和科学决策的根本目的。
  根据决策任务与专家参与模式的不同特点,可把政府决策简化为方案提出、方案选择和方案完善三个顺序阶段。前两个阶段,专家主要扮演“支持者角色”。在第一阶段,政府决策的主要任务是集思广益,收集各种信息并生成备选方案。为此,专家需围绕政府决策目标与任务,提供尽可能多的信息与资讯。这一阶段可被称为“头脑风暴阶段”。在此阶段,政府可以适当考虑启用一些具有发散性思维的专家,以最大限度地获取决策所需的各种信息。除了设定决策目标与任务,政府不应再为专家设置任何障碍,而应广开言路,发挥专家群体的主动性、积极性与创造性。进入第二阶段,政府决策的主要任务是整合各类备选方案,使其汇聚于决策议题,以此确定可行性方案。这一阶段用公共政策术语可被表述为“溪流汇聚阶段”。在此阶段,专家需要协助政府对纷繁复杂的信息源流进行筛选和分类,以此去粗取精、去伪存真,为决策方案提炼更为直接和有价值的成分。同时,专家还需把简化后的信息聚焦决策主题,以促进可行性方案的生成。在此阶段,政府决策者可考虑启用擅长收敛性思维的专家来梳理和汇总各类备选方案,以提高决策效率。
  就科学决策而言,可行性方案的出台并不意味着大功告成。在政府决策的第三阶段,专家尚需扮演“反对者角色”,对既有方案加以推敲。这一阶段可以描述为专家“唱对台戏阶段”。在前两个阶段,专家主要扮演“支持者角色”,对政府决策方案的可行性进行论证。而在第三阶段,专家则要扮“反对者角色”,对既有方案的不可行性进行论证。所谓不可行性论证主要是对决策在目标上有什么不合理性,在条件上有何不成熟性,面临怎样的困难与风险以及会导致何种恶果等问题进行论证与分析。可行性论证与不可行性论证的最大区别在于,前者是顺着决策者的思路去思考问题的,倾向于论证政策方案的合理性、合法性,偏正于对赞同性意见的采信;后者则是逆着决策者的思路思考问题,倾向于论证政策方案的不合理性与风险性,偏重于对反对性意见的借鉴。不可行性论证的优势在于,通过聚焦决策方案的可能风险与问题,提醒决策者见微知著、未雨绸缪。在此阶段,专家需利用所掌握的专业知识,对既有方案进行理性质疑、“挑刺”甚至是批判,以此提醒决策者注意可能问题,并采取措施加以应对。由此可见,专家扮演“反对者角色”,对既有方案进行不可行性论证,其目的并不是真正要推翻既有方案,而是使其得以修正与完善。当然,如果该方案经不起不可行性推敲,其被推翻与否决也在情理之中。从根本上说,放弃不合理的决策本身就是科学决策的体现。尽管任何决策都无法达到尽善尽美,而只能做到“相对满意”,但毫无疑问,决策者必须对决策面临的困难、问题与可能后果有充分估计,同时尽可能把决策失误与风险降到最低。政府决策者在决策过程中容易形成路径依赖,加之受到官僚作风、形式主义等不良习气影响,有时会忽视甚至抵触反对既有方案的意见。作为政府智库组成的专家学者,这时就需要保持价值中立,对既有方案进行独立思考,同时从专业视角提出理性质疑乃至批判,以此弥补政府决策者的“视线盲区”。作为政府决策者,则需要以其包容性来容纳“不同声音”,同时还需为专家的独立思考与判断创造条件。这一阶段,政府决策者可考虑启用擅长逆向思维和批判性思维的专家,来获取更多补充信息。总的来看,专家在政府决策中扮演的双重角色并不矛盾。尽管思维方法与表现形式存在差异,但无论哪一种专家角色的扮演,其根本目的都是为了实现政府决策的科学化。同时,强调专家的双重角色,也符合马克思主义认识论与否定之否定规律的基本要求。
  需要指出的是,无论专家扮演的是“支持者角色”还是“反对者角色”,都不能背离价值中立原则。可以说,价值中立是非官方政府智库和专家智囊的生存之本。专家在决策咨询过程中,必须做到实事求是与客观公正,而不是成为政府机构的“附庸”。这既是一种责任,也是一种职业操守。专家依附于权威将直接导致专家独立性丧失,进而导致专家公信力下降。专家公信力缺失几乎成为世界各国智库面临的共同问题。国外学者里奇在分析美国智库发展现状时就曾指出,虽然美国智库数量增加,积极性与日俱增,但智库影响力与其数量增加并未成正比关系。“在政策制定过程中,智库的角色变成了主要是提供扭曲的评论而不是中立的分析。智库的这些努力使得其影响力减小,智库和专家们在其受众——政策制定者中的声誉大打折扣。” 对于我国而言,由于政府决策体制机制尚不完善,加之专家治策制度建设滞后,专家的价值中立地位未能得到有效体现与保证,决策参与“走过场”和“失却立场”的现象仍广泛存在。譬如,有的专家大谈套话、空话甚至是假话,搞形式主义,还有的专家曲意迎合,甚至违背职业操守,发表不负责任的言论等等。当前某些专家被网友讽刺为“砖家”,在一定程度上表征了专家群体的公信力现状。
  就实际操作而言,专家在扮演“反对者角色”时,其价值中立立场面临的考验与压力尤为巨大。由此逆推,确立专家群体的“反对者角色”,亦是保障其价值中立地位,进而切实发挥专家决策咨询职能的重要前提。为此需要做到:其一,强化专家责任意识,使其恪守基本职业操守。专家应自觉增强参与政府决策的使命感,明确公共政策服务于公共利益的价值理念,同时还应勇于担当,敢于拒绝外部干扰,坚持独立判断。其二,提升政府的开放性与包容性,为专家建言献策创设有利外部环境。允许多样性的存在,要能听得进不同的声音包括批评的声音,同时还应加大对专家咨询的采信力度,扩大专家意见对政府政策应有的影响力。

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