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制度自信是坚持和完善民族区域自治制度的重要保证
作者:毛公宁    发布时间:2013/08/29    来源:中国社会科学网
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  党的十八大报告和新修改的党章再次强调要坚持和完善民族区域自治制度,并且把民族区域自治制度作为中国特色社会主义制度的重要组成部分,这对于我们在新的形势下进一步坚持和完善我国的这一基本政治制度,具有重要的理论意义和实践意义。
  一、民族区域自治是我们社会制度的优势,必须坚定这方面的制度自信
  民族区域自治制度是我们党解决民族问题的一项基本政策,是我国的一项基本政治制度。实践证明,我国的民族区域自治制度具有鲜明的中国特色和巨大的优越性,受到了全国各族人民的拥护和欢迎。
  (一)民族区域自治具有鲜明的中国特色。
  民族区域自治是指在国家统一领导下,各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。民族区域自治具有鲜明的中国特色。
  1.民族区域自治是民族因素与区域因素的结合。民族区域自治既不是单纯的民族自治,也不是单纯的地方自治,而是两者的有机统一。
  2.民族区域自治是经济因素与政治因素的结合。民族区域自治既充分考虑促进少数民族和民族地区发展等经济因素,又考虑维护国家统一、促进民族团结等政治因素。
  3.民族区域自治是历史因素与现实因素的结合。民族区域自治既充分尊重我国多民族国家发展的历史传统,又正确反映了我国现实国情的客观要求。
  4.民族区域自治是制度因素与法律因素的结合。民族区域自治作为国家的一项基本政治制度,体现了社会主义的本质和要求,并且通过宪法和法律加以确认和保障。
  (二)民族区域自治制度的优越性。
  实践证明,在我国实行民族区域自治制度,具有巨大的优越性。
  1.有利于把国家的集中、统一和民族的自主、平等结合起来。
  2.有利于把党和国家总的路线方针政策与民族自治地方的具体实际、特殊情况结合起来。
  3.有利于把国家的富强民主文明与各民族的繁荣发展进步结合起来。
  4.有利于把各族人民热爱祖国的感情与热爱自己民族的感情结合起来[1]507。
  民族区域自治适合我国国情,得到各族人民的衷心拥护,具有强大生命力。新中国成立六十多年来,我们这个多民族国家能够长期保持民族团结、政治稳定、国家统一、社会进步,能够经受住国内外各种风浪的考验,与我国有一整套适合中国国情的、有中国特色的解决民族问题的制度即民族区域自治制度是分不开的。正如邓小平同志指出:“解决民族问题,中国采取的不是民族共和国联邦的制度,而是民族区域自治制度。我们认为这个制度比较好,适合中国的情况。我们有很多优越的东西,这是我们社会制度的优势,不能放弃。”[2]257
  (三)坚定三个自信尤其是制度自信的重要意义。
  党的十八大报告指出:中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度,是党和人民九十多年奋斗、创造、积累的根本成就,必须倍加珍惜、始终坚持、不断发展[3]11。十八大报告还对中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的内涵作了科学的阐述,要求全党要坚定这样的道路自信、理论自信、制度自信![3]15这不仅对动员全党和全国各族人民夺取中国特色社会主义新胜利具有重要的指导意义,而且对于我们做好民族工作,处理好国内的民族问题,促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展,同样具有重要的指导意义。
  从民族工作的角度来说,道路自信、理论自信、制度自主具有如下涵义。
  道路自信,就是对中国特色解决民族问题正确道路的自信。这条正确道路包括我们党所开创的民族平等、民族团结、民族区域自治和各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展等在内的适合中国国情的解决我国民族问题的正确道路。
  理论自信,就是对中国特色民族理论体系的自信。这套理论体系是我们党几代领导集体处理我国民族问题的经验总结和理论概括,集大成的是2005年《中共中央国务院关于进一步加强民族工作,加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》形成的我们党关于民族问题的基本理论和政策(即12条)。
  制度自信,就是对中国特色民族区域自治制度的自信。这一制度包括实施民族区域自治的体制、机制和中国特色民族法律法规体系,以及建立在这一制度基础上的处理民族问题的各项具体制度。
  这三方面的自信是三位一体的,道路是实现途径,理论是行动指南,制度是根本保障,三者统一于中国特色社会主义的伟大实践。
  应当看到,坚定道路、理论、制度三方面的自信,对处理好我国的民族问题具有特别重要的意义。三大自信都很重要,缺一不可,但在当下,坚定制度自信更具有现实针对性。因为民族区域自治制度是解决我国民族问题的决定因素。同时,还要看到,近些年来,学界和社会上一些人对民族区域自治制度缺乏自信,有人甚至提出质疑,特别是拉萨“3·14”事件和乌鲁木齐“7·5”事件发生后,一些人把这两起事件的发生归结为我们在处理民族问题的制度上和政策上的问题,企图否定我国民族区域自治制度和民族政策的正确性和合法性。在这种情况下,坚定对民族区域自治制度的自信,显得更加重要。必须指出,民族区域自治制度是马克思主义关于民族问题的理论同我国基本国情正确结合的产物,是中国化了的马克思主义,是中国特色社会主义制度的重要组成部分。在我国,坚持民族区域自治制度就是坚持马克思主义,就是坚持中国特色社会主义制度。实践证明,民族区域自治制度是能够解决中国民族问题的,是载入我国宪法的国家的一项基本政治制度。任何怀疑和动摇这一基本政治制度的正确性和合法性的言行都是没有根据的。胡锦涛同志早就指出:“民族区域自治,作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑,作为我国的一项基本政治制度不容动摇,作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱。”[1]468这对我们在新的形势下坚持和完善民族区域自治制度无疑具有重要的指导意义和警示作用。
  二、制度自信离不开制度自身的不断完善,民族区域自治制度愈是完善,各族人民对这一制度的自信就愈加坚定
  近年来,中央一再强调要坚持和完善民族区域自治制度,学界和民族工作部门也在关注这方面的问题,仁者见仁,智者见智,但在理论上和实践上尚未有实质性的突破。在新的形势下,很有必要加大对这方面问题的研究力度,力争得出一些带有前瞻性、指导性的结论,为进一步坚持和完善民族区域自治制度提供强有力的理论支持。笔者认为,在新形势下完善民族区域自治制度,要着力研究和解决以下几个重大问题。
  (一)完善民族自治地方的自治权问题。
  这是完善民族区域自治制度的核心。自治权说到底是民族自治地方的权属问题,即管理权限问题,这就涉及中央与地方的关系问题,需要明确哪些权归中央,哪些权归民族自治地方,以便于在实践中遵行。但在目前体制下,要做到这一点,仍有相当的难度。
  对此,邓小平同志曾经提出“要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治”的重要思想。邓小平同志1980年在《党和国家领导制度的改革》一文中指出:“要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治。”[4]小平同志把真正实行民族区域自治放到党和国家领导制度的改革这个大的格局来考虑,具有重要的理论意义。笔者理解小平同志这个重要思想应当含有解决好民族自治地方自治权问题的内容。但到底什么是真正实行民族区域自治,它的内涵和外延是什么,小平同志没有指出,理论界也没有作出科学的阐述,加之由于体制方面的原因,使得小平同志这一重要思想更多地还是停留在理论层面上,未能释放出巨大的能量,从而使我们未能在制定和实施民族区域自治法的基础上,与时俱进地提出新形势下更具有可操作性的完善民族自治地方的自治权和民族区域自治制度的重大举措。这是历史的局限。
  由此可见,解决好民族自治地方的自治权问题,实现邓小平同志所说的使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治,关键是中央高层要进行决策研究。必须指出,中央政府与民族自治地方自治机关之间不是简单分权的关系,而是统一与自治辩证结合的关系。要处理好统一与自治的关系,既要维护国家统一,确保中央的权威和政令畅通,又要保证民族自治地方依法行使自治权,调动各族干部群众的积极性,切实加快民族自治地方经济社会的发展,使民族区域自治制度的优越性更好地发挥出来。统一与自治,是民族区域自治的核心,是中国政治体制的特点和优势。必须把两者有机统一起来,才能发挥出我们在社会制度方面的优势。党的十八大报告提出坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革,为我们指明了新形势下坚持和完善民族区域自治制度的路径。我们应以深入学习和贯彻落实十八大精神为契机,深入研究民族自治地方的自治权问题,为完善民族区域自治制度提供有价值的对策和建议。
  (二)完善和落实上级国家机关的职责问题。
  民族自治地方的自治权固然重要,但由于历史等方面的原因,这些地方经济文化比较落后,如果没有上级国家机关的帮助,是很难行使好民族自治地方的自治权的。特别是由于体制方面的原因,民族自治地方在行使自治权尤其是经济文化等方面的自治权和自主权时,往往与上级国家机关的职权与利益发生矛盾和碰撞,有些自治权的落实还受到上级国家机关有关部门的制约。因此,上级国家机关的帮助即履行自己的职责,是民族自治地方依法行使自治权的重要保证。
  正是基于上述因素,2001年修改的民族区域自治法把原来第六章“上级国家机关的帮助”改为“上级国家机关的职责”,把帮助上升到职责的高度,赋予了新的内涵,具有重要的意义。2005年出台的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》,着重就自治法第六章“上级国家机关的职责”作了具体规定(共35条),这是贯彻落实民族区域自治法的第一部重要的行政法规。但总的来看,贯彻落实的情况不能令人满意,除了少数部委已经出台贯彻落实民族区域自治法和国务院实施民族区域自治法若干规定的部门规章和政策性文件以外,多数部委尚未出台这方面的部门规章和政策性文件。这就使得省级有关部门在制定贯彻落实民族区域自治法和国务院实施民族区域自治法若干规定的地方性法规时,因缺少上位法的支持,而影响地方性法规的制定和出台。这方面的问题已经成为贯彻落实民族区域自治法的瓶颈和体制性障碍。中央一再要求要全面贯彻落实民族区域自治法,党的十八大报告再次强调要坚持和完善民族区域自治制度,其核心就是要求我们从根本上即从体制上来解决这方面的问题。我们应当以深入学习和贯彻落实十八大会议精神为契机,积极推进政治体制和经济体制的改革,逐步理顺中央与民族自治地方的利益关系,切实完善和落实上级国家机关的职责,把民族区域自治法规定的原则真正落到实处。
  (三)完善民族自治地方的立法权和变通权。
  我国宪法和民族区域自治法明确规定,民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。民族区域自治法还规定,上级国家机关的决议、决定、命令和指示,如有不适合民族自治地方实际情况的,自治机关可以报经上级国家机关批准,变通执行或者停止执行。民族自治地方享有一般地方所没有的立法权和变通权,这是民族区域自治的一大特点和优势。但从实际执行情况来看,民族自治地方的立法权和变通权的行使还没有真正到位,主要表现在下述几方面。
  第一,自治区自治条例的制定严重滞后,5个自治区至今尚未有一个自治区的自治条例能够出台。1984年民族区域自治法颁布实施后,除新疆维吾尔自治区外,其他4个自治区都先后起草并多次修改了自治区自治条例草案,广西壮族自治区、内蒙古自治区对起草的自治区自治条例草案修改了二十多稿。20世纪90年代初,广西壮族自治区起草的自治区自治条例草案已在自治区党委、人大、政府内部讨论通过,正式报送党中央、国务院和全国人大审批,有关部门受中央委托,曾在内部征求过有关部委的意见。当时的想法是在与有关部门协商的基础上,推动广西壮族自治区自治条例率先出台。当时笔者在该部门工作,参与了与有关部门座谈协调的全过程。在座谈协调中,遇到两大难题,一是有关立法部门认为自治区自治条例只能对本民族自治地方内部的民族关系和利益关系进行规范和调整,而不应规定上级国家机关要给你什么权什么利,因此,把广西壮族自治区自治条例草案中提出的要求上级国家机关放权让利的条款视为越权行为。这道门槛很难迈过去。二是广西壮族自治区自治条例草案中涉及要求上级国家机关在财政、税收、金融、外贸、资源开发和利用、边境贸易等方面对广西予以照顾的实质性条款,均未获得有关部门同意。协商未果,最后只能将此事搁置。
  广西壮族自治区自治条例草案之所以搁浅,实质上涉及了现行体制中深层次的问题,即中央对民族自治地方的分权和利益方面的合理配置问题。这些问题很难绕过去。正是由于这些原因,使得民族区域自治法颁布实施近三十年之久,自治区的自治条例至今仍难以出台,自治区在这方面的立法权仍难以实现。自治区自治条例的缺失,影响和制约了这些地区依法行使自治权,也成为社会上一些人诟病民族区域自治制度的理由。这方面的问题亟须在政治体制和经济体制的深化改革中切实加以解决。笔者认为,民族理论界和法学界应围绕这方面的若干重大问题进行一些前瞻性和深层次的研究,比如对统一与自治的关系如何把握,对中央与自治区的事权如何划分,管理权限如何确定;对自治区自治条例的立法原则、立法技术、规范内容如何确定,对中央与自治区的利益关系是否需要确定以及如何确定等,都需要从法理上和理论上进行研究和阐述,为制定自治区自治条例提供法理依据和理论支持。
  第二,变通权的行使仍很有限。从现在的情况看,民族自治地方对上级国家机关有关规定的变通,主要集中在结婚年龄、计划生育政策、民族语言文字的使用、双语教学等方面,变通的面仍较窄,涉及一些大的政策包括经济、社会等方面的政策很难变通。在新的形势下,应进一步完善民族自治地方的变通权。随着社会主义民主政治建设的不断完善和经济体制的深化改革,应当考虑在不违背国家宪法和有关法律、不损害国家整体利益的前提下,只要有利于民族自治地方改革、发展和稳定,是否可以适当放宽民族自治地方的变通权,使民族自治地方在发展本地区经济、文化等方面有更大的自主权,实现三十多年前邓小平同志提出的“使各少数民族聚居的地方真正实现民族区域自治”的目标。
  三、坚定对民族区域自治制度自信需要切实抓好的几件大事
  坚定对民族区域自治制度的自信,必须建立在切实做好与坚持和完善民族区域自治制度密切相关的重要工作的基础上,使民族区域自治制度的优越性更好地发挥出来,以增强各族干部群众对这一基本政治制度的自信。当前,要切实抓好下列几件大事。
  (一)全面贯彻落实民族区域自治法。
  一是大力加强民族区域自治法的学习、宣传、教育,使各族干部群众特别是各级领导干部认识到,民族区域自治法是国家保障少数民族和民族地区各项权利的基本法律,也是各级机关必须遵循的行为规范。同时还要看到,民族区域自治法规定的各项原则包括民族自治地方的自治权的规定都来源于宪法,贯彻落实民族区域自治法,是贯彻落实宪法的必然要求,要把贯彻落实民族区域自治法提到贯彻落实宪法的高度来认识,克服那种把贯彻落实民族区域自治法看作只是少数民族的事、民族地区的事和民族工作部门的事的错误认识,进一步提高全社会贯彻落实民族区域自治法的自觉性。中央和国家机关各部门、地方各级党委和政府,应当带头学习贯彻、模范遵守执行民族区域自治法,并有针对性地研究和解决法律实施过程中出现的问题,维护法律的尊严和权威。
  二是要充分保证民族自治地方依法行使自治权。要按照民族区域自治法的有关规定,抓紧制定配套的法律法规、具体措施和办法,制定或修订自治条例和单行条例,逐步建立比较完备的具有中国特色的民族法律法规。
  三是建立健全民族区域自治法贯彻执行情况的监督检查机制。
  四是民族自治地方既要保证党和国家大政方针在本地区的贯彻执行,又要从本地实际出发,充分行使好宪法和民族区域自治法赋予的各项自治权利。
  (二)加快建立民族地区生态建设和环境保护补偿机制。
  党的十八大报告把生态文明建设放在突出地位,与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设形成五位一体的布局,对中华民族的未来发展具有重要的意义。
  我国少数民族地区的生态建设和环境保护,对这些地区全面建成小康社会至关重要。建立民族地区生态建设和环境保护补偿机制,关键是要处理好国家利益与民族地区利益的关系,这是贯彻落实民族区域自治法的一个难点,是以人为本的科学发展观在民族方面的一个核心问题。民族区域自治法和国务院实施民族区域自治法若干规定对此都有一些原则规定,但贯彻落实当中仍存在不少问题,主要是一些企业在民族自治地方开发资源和进行建设时,未能很好地考虑当地的利益,对民族自治地方的生态建设和环境保护补偿机制的建立严重滞后,民族自治地方反映多年的问题未得到很好的解决,这也是贯彻落实民族区域自治法的一个瓶颈。在经济体制深化改革中,要按照国家有关政策法规要求,坚持开发者付费、受益者补偿、破坏者赔偿的原则,加快建立生态建设和环境保护补偿机制,对在建立自然保护区、建立重要生态功能保护区和生态环境建设等方面作出贡献的民族地区,给予合理补偿,并切实解决当地农民增收和长远生计问题。在民族地区开发资源时,要充分考虑地方和群众的利益,在配套产业、社会服务业、劳动用工等方面给予适当照顾。前几年,中央首先在新疆进行资源税费改革,将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征,税率为5%。这项重大改革,对全国其他民族地区解决同类问题具有借鉴意义。
  (三)切实帮助少数民族和民族地区加快经济社会发展。
  帮助少数民族和民族地区发展经济文化,是党和国家的一项基本方针。邓小平同志曾经指出,实行民族区域自治,不把经济搞好,那个自治就是空的[5]。民族地区存在的困难和问题,归根结底要靠发展来解决。
  党的十八大报告提出了“两个一百年”的奋斗目标,即在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会,新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家[3]15。国家主席习近平在第十二届全国人民代表大会第一次会议的讲话中提出,实现全面建成小康社会、建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的奋斗目标,实现中华民族伟大复兴的中国梦,就是要实现国家富强、民族振兴、人民幸福[3]15。这对全国各族人民是极大的鼓舞。但是,我们也要清醒地看到,对民族地区来说,要实现“两个一百年”的目标,任务是十分艰巨的。特别是现在离第一个百年即中国共产党成立一百年只有8年多的时间,要在这么短的时间内在民族地区全面建成小康社会,形势是非常严峻的。据国家民委最近发布的2011年民族地区农村贫困监测结果,民族8省区(5个自治区加云南、贵州、青海3省)农村贫困人口近4000万,占全国农村扶贫对象的32%[6]。少数民族地区仍是我国扶贫开发工作的重点和难点地区。8年时间稍纵即逝,如果不采取切实有效的政策措施,要在这么短的时间解决近4000万人的贫困问题,并且要全面建成小康社会,是难以实现的。面对这种情况,全国上下必须有一种责任感和使命感,采取特殊的政策和措施,切实加快民族地区经济社会的发展,确保民族地区如期实现全面建成小康社会的目标,不拖全国全面建成小康社会的后腿。要切实抓好以下几个环节。
  一是切实抓好中央制定的加快有关民族省、区经济社会发展政策性文件的贯彻落实。近几年来,中央先后制定了加快5个自治区和云南、贵州、青海等民族省经济社会发展的政策性文件,加大了对上述民族省、区的扶持力度。要切实抓好对这些政策性文件的贯彻落实,不折不扣地把中央的关怀转化为少数民族地区干部群众看得见、摸得着的实惠,转化为促进民族地区发展的强大动力,实现民族地区经济社会的跨越式发展。
  二是调整民族地区的经济结构,大力发展民族地区的民族特色、地方特色产业,转变经济发展方式,把民族地区的资源优势转化为经济优势,进一步提高民族地区自我发展能力。
  三是抓住重点,攻坚克难,帮助少数民族主要贫困地区的各民族同胞尽快脱贫致富。国家民委有关资料提供的数据显示,广西、贵州、云南3省区有农村扶贫对象3113万人,占民族8省区扶贫对象的比重为79.5%。对这些主要贫困地区,国家应当采取一些重大的举措,加大扶持力度,帮助这些地区的各族群众尽快摆脱贫困,过上好日子。
  (四)进一步加强民族团结,维护国家统一。
  加强民族团结,维护国家统一,是我国宪法和民族区域自治法所确定的重要原则。坚持和完善民族区域自治制度,要求我们必须始终不渝地坚持这一重要原则。
  当前,我国的民族关系总体是好的,平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系不断巩固和发展,邓小平同志关于“我们的民族政策是正确的,是真正的民族平等。我们十分注意照顾少数民族的利益。中国一个很重要的特点就是没有大的民族纠纷”[2]362的结论没有过时。但我们也要清醒地看到,由于国内外各种复杂因素的影响,我国在民族关系方面还存在一些值得注意的问题,局部地区仍然存在一些深层次的问题。加强民族团结,维护国家统一,仍然是一项长期的任务。鉴于目前的形势,要切实抓好以下几个重要环节。
  一是要按照十八大的要求,深入开展民族团结进步教育。要在全社会广泛开展民族团结进步宣传教育活动,使党的民族理论和民族政策、国家民族法律法规为广大干部群众所掌握,增强广大干部群众维护民族团结的自觉性和坚定性,增强全社会贯彻落实党的民族理论和民族政策、国家民族法律法规的自觉性和坚定性。
  二是要正确处理影响民族团结的问题。我国现阶段民族工作遇到的矛盾和问题总体上属于人民内部矛盾,处理影响民族团结的矛盾和问题,必须讲法制、讲政策、讲策略,严格区分矛盾性质,坚持具体问题具体分析,是什么问题就按什么问题处理。要建立健全处理影响民族团结问题的长效机制,努力把各类突发事件解决在萌芽状态,切实维护社会稳定。在一些情况比较复杂的地方,维护民族团结和社会稳定的任务较重,既要注意克服历史遗留的民族隔阂,又要防止新的民族隔阂的产生,要进一步增强民族之间的相互信任和相互尊重,巩固和发展我国平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系,促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展。
  三是要坚持四个维护的原则,即维护人民利益、维护法律尊严、维护民族团结、维护国家统一的原则。必须指出,加强民族团结、维护国家统一,是载入我国宪法的,代表了国家的意志和全国各族人民的根本利益,任何破坏民族团结和国家统一的行为都是违宪的,必须旗帜鲜明地同这些行为作坚决的斗争,坚决打击国内外民族分裂势力的破坏活动,维护我国宪法和法律的尊严,为坚持和完善中国特色的民族区域自治制度和实现国家的长治久安营造更加良好的社会环境。
  【参考文献】
  [1]国家民族事务委员会编.中国共产党民族理论政策干部读本[M].北京:民族出版社,2011:507.
  [2]邓小平.邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1993.
  [3]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[M].北京:人民出版社,2012.
  [4]邓小平.邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994:339.
  [5]邓小平.邓小平文选:第1卷[M].北京:人民出版社,1994:167.
  [6]金斯.国家民委发布2011年民族地区农村贫困监测结果 民族八省区农村贫困人口近4000万[N].中国民族报,2012-11-30.^

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    1. 坚持好完善好落实好民族区域自治制度
    2. 民族区域自治制度保障国家统一和民族进步
    3. 扎洛:坚持民族区域自治制度 促进民族大团结
    4. 民族区域自治的实践逻辑
    5. 坚持民族区域自治制度不动摇
    6. 坚持民族区域自治制度,依法治藏,推进经济社会发展
    7. 从西藏法制建设看民族区域自治制度在西藏的成功实践
    8. 民族区域自治制度运行:实效、困境与创新
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    10. 坚定不移地坚持和完善民族区域自治制度
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