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探索建立跨界区域应急管理机构
作者:    发布时间:2013/08/15    来源:求是理论网
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  当前突发事件越来越具有跨界性质,打破了行政区划管辖边界,对跨地区、跨部门、跨领域的区域应急管理机构建设提出了迫切要求。突发事件应急管理是政府为公民提供的一种公共物品,应急管理区域合作是一种区域性公共物品。两者都具有显著的正外部性、跨界性、溢出效应和涟漪效应等特点,都面临成本与收益不对称、公用地悲剧、囚徒困境、搭便车和机会主义行为等诸多困境。必须在灾害属地管理基础上,强化区域内不同地方政府之间的横向协作,构建区域灾害治理体制。
  发达国家建立跨界区域应急管理组织的成功探索
  在建立跨界区域应急管理组织机构体系方面,美、英、法、俄、日等发达国家进行了成功探索,并在区域灾害预防和应对方面发挥了积极作用。
  美国联邦应急管理署为了有效应对区域灾害,除在华盛顿设有总部外,还将全美50个州划分为10个区域,并在波士顿、纽约、费城、亚特兰大、芝加哥、丹顿、堪萨斯城、丹佛、旧金山和西雅图设立了 10个区域中心。每个区域办公室覆盖几个州,其工作是直接帮助各州开展救灾计划和减灾工作,负责灾害时的协调和联动工作。如设立于芝加哥的第五区域中心,就是负责伊利诺斯州、印第安纳州、密歇根州、明尼苏达州、俄亥俄州、威斯康辛州等区域应急联动中心。在灾害救援方面,美国建立了城市搜索与救援部队,这是按照区域应急救援的需要建立起的跨地区应急搜索与救援体系,在区域应急联动中发挥了积极作用。此外,作为跨地区应急管理协作的制度安排,美国《州际应急管理互助协议》将州际应急管理协作以法律的形式固定下来,推进了跨州区域应急管理协作走向制度化、流程化与整体化。
  俄罗斯联邦紧急情况部,负责各类突发事件应急管理工作,在联邦和联邦主体(如俄联邦州、直辖市、共和国、边疆区等)间,还设立隶属紧急情况部的 6个区域突发事件应急管理中心,每个区域中心管理下属联邦主体紧急情况局。联邦主体、城市和基层村镇等三级政府也设置了相应的紧急状态机构。加上联邦及其区域中心的两级机构,全国形成了五级应急管理机构垂直管理模式,具有综合性、全覆盖的特点。
  英国非常重视“全国恶劣天气预警服务”,将全国分为 13个区域,通过建立区域性的灾害预测预警网络,形成区域内分工协作、信息共享、效能统一的灾害预测预警机制。如果境内出现暴雨、暴雪、大面积冰霜等天气情况,预警系统会在短时间内向英国 13个区域提供极端天气信息。
  法国在中央政府和大区政府之间设立防卫区,在大区政府之上将全国领土分为10个防卫区(其中7个在本土、3个在海外)。大区政府不具有应急管理职能,防卫区是应急管理的区域性实体机构。国家向防卫区派出专员,专门负责本区域的应急管理工作。法国超越行政区划专设防卫区体系,是对应急管理区域合作机制的实质性深化,在集中区域资源、应对跨行政区域的突发事件中发挥了重要作用。
  日本按照地震火山等特大灾害发生区域,建立了灾害治理区域协作机制,最典型的是东海地震灾害联动机制。即以静冈县为中心的8都县263个市、街、村行政区域作为地震防灾对策强化地区,制定强化区域地震灾害应对联动机制。此外,在经济区层面,日本也注重建立灾害应急协作机制,较典型的是首都圈灾害治理协作机制。即东京首都圈七大都县市相关政府间签订合作协定,建立灾害发生时物资提供、人员派遣、救助和救援等方面的协作网络。
  探索建立我国跨界区域应急管理机构的对策建议
  可以充分借鉴美、英、法、俄、日等发达国家建立跨界区域应急管理组织体系的成功经验,积极探索建立我国跨界区域应急管理机构组织体系。
  第一,加强应急管理跨界区域协作组织机构建设,建立常设的跨界区域应急管理协调机构。目前,我国并没有常设的应急管理区域协调机构。一般情况是,出现灾害后,在各区域抽调人员,组成临时指挥部。灾害事件处理完毕后,指挥部解散,成员又回到原工作岗位。这种临时模式的缺点很多:一是临时协调机构中人员彼此不熟悉,且没有既定的工作规则,彼此协调合作困难;二是临时区域协调机构的任务重点是在灾害发生后处置灾害,而没有将灾害预防纳入自己的工作范畴中;三是临时建立的区域协作机构不能形成稳定的应急管理队伍,无法积累应急管理区域协作经验,难以推动持续学习提升。
  为此,应根据地区之间自然地理环境的相似性、突发事件扩散迅速等特点,深化区域应急联动机制建设,积极探索建立跨界区域应急管理机构组织体系。探索建立应对各类突发事件、不同层次的区域应急组织机构网络体系,实现区域应急资源优势互补、快速联动和协同应对。可以按照灾害风险区、河流流域或者经济区等区域协作需要,建立若干常设的跨界应急管理区域中心,打破行政区划管辖边界。例如,可以基于地震区、干旱区、森林防火区等灾害风险区的地域协作需要,建立常设的区域中心;可以基于流域的区域协作需要,建立若干常设的跨界区域中心,如黄河水利委员会管理下的黄河流域洪涝灾害防治;也可以基于经济区的区域协作需要,建立区域中心,如京津冀防灾减灾区域协作等。可以考虑基于各政府的联合和联盟,通过协商签订协议,成立常设的应急管理区域协调委员会,作为区域灾害中各相关主体协作时的组织者和协调者。
  第二,在突发事件风险评估基础上,建立多层次、网络状的跨界应急管理区域协作体系。各地可以根据自身实际情况,在灾害普查、特点分析和风险评估的基础上,确立灾害区域协作的类型和方式。例如,可以将灾害划分为多个风险区,基于灾害风险区,建立区域应急预案和应急联动机制;有大江、大河、海水流经的省份,可根据流域、海域进行协作,共享应急管理信息,经常开展灾情会商和联合演练,建立应急联动机制;经济区内的各省、市之间也可根据面临的共同灾害风险开展区域灾害协作。总之,要根据各协作区域的灾害特征、影响范围、政府应急机构的需求与能力,以不同方式建立多形式的区域协作模式,最终形成基于灾害影响范围的“多层次、网络状”的灾害区域协作体系。
  第三,加强跨界区域应急管理机构组织体系运行机制建设,推动应急管理区域协作流程化、常态化。一是基于区域协作的类型,建立超越行政区划和行政级别的应急管理区域联动机制。为此,有必要做到七个统一,即应急管理中预防预警、应急演练、应急处置、调查评估、信息发布、应急保障和区域救援等工作方面的统一。这就要求对各地现有的灾害管理部门进行结构与功能重组,从制度上、组织上做到无缝对接。二是构建区域应急管理资源共享平台。应急管理资源共享平台是灾害管理合作的基础。主要包括物资避灾基地建设、信息平台和人力资源共享等方面。例如,可以根据区域灾害救援的实际需要,建立跨行政区的区域综合灾害救援队伍,通过集约化管理、培训和现代化装备,实施区域灾害应急救援的一体化。三是健全应急管理区域协作的利益协调机制,不仅要规定区域协作的宗旨、原则、主要协作领域和内容、协作方式等,还应对协作中的权利、义务、协作的成本分担、利益分享、产生的利益冲突或争议解决等加以明确规定,通过利益的协调不断提高区域协作的动力。
  第四,提升跨界区域应急管理机构组织体系的整体化和制度化水平,形成地区间、部门间的整体协同效应。建立有效管理跨界危机事件的区域集体行动制度体系,即在区域层面构建一种稳定的、常态的、制度化和组织化的应急管理协作框架——适用于应对各类突发事件的区域应急管理网络系统;并在此框架下确立协调一致的具体行动战略,推动各主体间的自觉自愿自主协作。这种跨界应急管理网络正是构筑在互惠意愿与协作能力的基础上,通过法制化手段,将精细化应急协作计划、网络化协调机构、整体化应急协作流程和政府间协同执行战略包容在制度体系中,走向区域应急管理组织机构建设的制度化、流程化与整体化。

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