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当代中国村民自治历史起点问题
作者:    发布时间:2011/11/11    来源:求是理论网
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  摘要:自然村的社会属性使其具有自主治理的倾向与可能。农业合作化初期的初级社、人民公社制度稳定期的生产队是当代中国村民自治早期实践形态。改革开放以后实至名归的村民自治活动最早也从自然村开始 ,但当国家将村民自治作为一项正式制度在全国推行时 ,大多数村委会却是在原生产大队的基础上建立起来的。由多个自然村组建行政村具有组织成本优势 ,但自然村同时也是制约行政村权力的民间力量。
  所谓自治 ,一般是指一定的主体有权自主地处理自身范围内的事务;相应的 ,村民自治就是村落居民有权自主地决定本区域的事务。鉴于村民自治对当下中国乡村社会产生的深远影响 ,探讨其历史起点问题就成为研究村民自治的学者无法绕开的问题。不过 ,学界对这一问题的认识因对村民自治标准把握的不同而不同。标准严格且比较普遍的观点认为中国村民自治只是 20 世纪 80 年代以后的事情(下文称“80 后说”) ,如罗平汉的《村民自治史》(福建人民出版社 2006 年版)就从包产到户写起 ,赵秀玲的《村民自治通论》(中国社会科学出版社 2004 年版)也认为 80 年代以前中国乡村的民主与自治因素缺乏广度和深度。(1)标准宽松的观点则认为我国新民主主义革命时期、甚至更早就已经有村民自治 ,如许多研究中国近现代史的学者充分肯定梁漱溟和晏阳初在 20 世纪二三十年代所进行的乡村建设实验 ,徐勇的《中国农村村民自治》(华中师范大学出版社1997 年版)认为 ,如果从自治的一般意义上说 ,中国古代也存在自治,主要表现为在村的社区里与宗法关系联系密切的族民自治。虽然本文旨在考察当代中国村民自治的历史起点 ,但也会溯及共和国以前。就当下而言 ,中国村民自治普遍是通过村民委员会(其所管辖的范围被称为行政村)这一正式自治组织实现的 ,若以该组织的生成作为村民自治的历史起点,“ 80 后说”当然有充分的史实依据。然而,“80 后说”即便没有对村民自治的历史起点求全责备 ,也无法回避“村民委员会是否是村民自治的必要条件”这一形式逻辑问题。从治理结构看 ,村民自治在各地不尽相同 ,有以行政村为单位的单级治理 ,也有以行政村和自然村相结合的两级治理 ,在“两层楼”的治理结构下 ,自然村(其正式称谓是村民小组)是村民自治的最基层组织。事实上 ,自然村不仅历史久远,也是上个世纪 80 年代村民自治初创者的活动舞台(下文将论及) ,而研究当下村民自治的学者大多将目光聚集在行政村层面 ,自然村范围内的治理被严重忽略。本文的问题是 ,自然村在 80 年代以前治理的状况如何 ,是否存在某种形式的自治 ? 以此为视角 ,本文试图重新探寻当代中国村民自治的历史起点。
  一、共和国以前的自然村
  言及中国的自然村 ,人们很容易将它与古代道家道法自然、无为而治的治理理念联系起来。贺雪峰认为 ,村落、村庄、村寨、自然村的涵义基本相同 ,而熟人社会应是理解中国传统乡村至为重要的一个概念。(2)王斯福(Stephan Feuchtwang) 则认为 ,自然村是村民们长期以来约定俗成的地方性认可 ,无论它实际的延续性是否以任何文件形式存在。(3)王沪宁从文化或起源的视角称自然村为“村落家族共同体”,这种长期构成中国社会主体的外观形态具有血缘性、聚居性、等级性、礼俗性、农耕性、自给性、封闭性和稳定性等基质。(4)
  自然村的前述社会属性使其具有自主治理的倾向与可能。马科斯 ·韦伯在谈到中国的乡村自治时 ,曾经概括性指出“:世袭官僚制面临着一种实际上颇具规模的自治。这种自治或是强行的 ,或是得到了官方的认可的 ,宗族组织无论如何算一方面 ,另一方面是穷人的组织。”“在由传统确定的宗族事务内部 ,一个不管通过了多少次科举考试的官员 ,也得无条件地服从那绝对没有受过教育的族长”。(5)不过 ,韦伯所描述的中国传统村落相对于国家而言具有某种自治性质的治理结构 ,到了近代有了根本改观。晚清政府为了赔偿庚子赔款和实施新政 ,1908 年颁布《城镇乡地方自治章程》,实行乡村自治;1914 年袁世凯在县下设区,实行区治。20年代阎锡山在山西主导村治 ,更是名噪一时。这些由政府主导的、以地方自治为名号的乡村治道变革 ,一方面是为了加强政府对乡村的社会控制 ,与学者自发组织的乡村建设运动出发点完全不同。政府对地方权威或授予更为正式的官僚头衔 ,或委以更为明确的职位责任 ,其业绩考评也被纳入到国家正式职官的考评系列 ,如此既可方便税收、提取资源 ,也可“借机构设置确定地方权威在官僚体系中的位置”。(6)另一方面 ,由政府主导的乡村自治客观上也确实有着维护乡村治安、发展义务教育、增强村民参与意识等积极功效。(7)这也说明 ,国家权力向乡村社会的扩张与村民自治的实施并不必然是一种非此即彼的选择 ,两者有同时发生的可能。
  二、共和国时代自然村村民自治的早期实践
  如果说建国初期的土地改革从根本上改变了中国基层政权的性质 ,则土地革命之后的农业合作化运动使得中国乡村治理模式不断转换。农业合作化最初是从自然村内部自发形成的互助组开始的。互助组有临时和常年之分 ,对于那些常年互助组而言“, 由于存在一定的公共领域 ,也就产生了一定的公共权力组织”,一般由组长、副组长及会计构成 ,奉行“自愿互利、等价交换、民主管理”等原则 ,并在乡级以下与行政村一起形成权力的二元体制 。(8)继之 ,由互助组联合起来的初级社在地理空间上基本与自然村相契合。如果说互助组还主要是经济性质的组织,则初级社已经承担了乡级以下地方政权组织的许多功能 ,具有许多政权组织的权利和义务。依据 1955 年 11 月全国人大常委会通过的《农业生产合作社示范章程草案》,农户土地入股 ,按股分红;社员自愿入社 ,且退社自由,可以抽回包括土地在内的所有投资;合作社的最高管理机关是社员大会 ,拥有通过和修改社章、选举管理委员会和监察委员会、决定土地等生产资料入社的报酬及收入分配等各项职权;合作社应该开展政治工作及社员扫盲、文化娱乐等工作 ,应当发展公共卫生、幼儿看护、妇女生育、社会救济等福利事业。
  在制度的实际运作中 ,囿于条件的限制 ,管理机构和过程可能大大被简化 ,但文本制度的基本精神得以执行。曹锦清等描述了 50 年代中期浙北一个名为明星初级社的管理状态: 初级社虽受到政府的大力倡导 ,但并不受政府的直接控制。至少在合作社运动初期是如此 ,中央为习惯于家庭经营的农民提供了一个新的劳动生产组织形式 ,但加入合作社的农户依然是自愿互利的。初级社的管理机构是社管理委员会 ,在十几户人家的小社 ,管理委员会只设正副社长、会计和记工员 ,由加入合作社的各户户主们协商产生 ,一般而言 ,较高的文化程度、精明和公道是当选的主要条件。在贫穷而规模较小的初级社内 ,这些职务只有义务而没有特权 ,没有报酬。事实上 ,退社的自由也充分防止了特权的产生。明星社的正副社长、会计、记工员全由贾某一人兼职 ,与其说他是位村长和实际组织者 ,倒不如说这是出于全体农户对他的信赖。在生产的安排方面 ,种植什么以及种植多少 ,不是来自政府的计划 ,而是合作社成员的协商。(9)
  因此 ,尽管初级社是国家政策引导的结果 ,但它同样实行民主选举、民主管理、民主决策 ,同样拥有村民自治所应具备的“自我管理、自我教育、自我服务”功能。虽无村民自治之名 ,但行村民自治之实。
  到了高级社阶段 ,除土地归集体所有、按劳取酬等规定外 ,文本制度与初级社相比并无大的差异。然而 ,高级社的管理范围已经超出自然村 ,原来的初级社往往成为直属于高级社的生产组 ,组织规模的扩大使得一些制度缺乏实施的可能性 ,社员的退社自由受到抑制 ,生产组长也由管理委员会任命。由于种植面积、收益分配需要服从上级指令 ,合作社自主管理权相当有限。而到了 1958 ——1961 年人民公社体制形成和变动时期 ,在政社合一的体制下 ,在“一平二调三收款”的宏观分配政策指导下 ,无论是作为基本核算单位的生产大队 ,还是作为基本生产单位的生产队 ,都几无生产和管理自主性可言。
  1961 年 6 月 ,中央公布《农村人民公社工作条例(修正草案)》(即“农业六十条”) ,1962 年 2 月又下发《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》。至此,以“三级所有、(小)队为基础”为主要内容的人民公社所有权制度基本稳定下来 ,生产队长期成为人民公社的基本核算单位。在这一背景下 ,中国乡村自主治理空间又有所放大。从文本制度上看,人民公社的各级权力机关是公社代表大会、生产大队社员代表大会和生产队社员大会 ,人民公社的执行机关是各级管理委员会 ,监察机关是各级监察委员会 ,它们都由社员代表大会或社员大会选举产生 ,对其负责 ,受其监督。而在学者们看来 ,在许多情况下 ,管理委员会与党委会(党支部)是两套班子一套人马 ,名义上由社员代表大会选出的执行机构与党的机构重合 ,往往使得大队以上的“民主制”成为形式。(10)“文革”开始以后 ,大队以上的各种党政机构更是被党政合一的革委会取代。
  而在以自然村为范围的生产队组织层面 ,公社社员们自主管理程度虽远不及初级社时代 ,但在涉及自主管理事务方面 ,自主性是真实而有效的。首先是生产队拥有自主管理的物质基础 ———土地所有权。“农业六十条”之“二十一”条规定“: 生产队范围内的土地 ,都归生产队所有。”“生产队所有的土地 ,不经过县级以上人民委员会的审查和批准 ,任何单位和个人都不得占用。”其次是生产队的自主分配权。生产队在缴纳征购粮的数量与价格方面无力与上级谈判,在种植农作物的品种与数量方面也可能丧失自主性 ,但它毕竟独立核算 ,自负盈亏 ,直接组织生产和收益的分配。其中 ,评工计分制度直接决定每一个社员实际收入 ,任何人都不可能袖手旁观 ,个人利益只能通过自己的行动来争取 ,它因此为社员们增加社队认同、参与社队管理、培养民主习惯、提升民主素质提供了一个绝好的制度平台。再次是生产队的民主选举权。黄宗智认为 ,在农民看来 ,生产队长是与他们的利益最直接有关的人 ,比大队干部的影响直接得多。在这个层次上 ,不称职或懒惰的干部影响每一个人的收入 ,农民因而相当严肃认真地选举队长。(11)虽然公社干部和大队干部经常通过各种方式来影响这种选举 ,但还是基本上能够体现民意 ,由上级干部直接指派的情况并不常见。(12)
  承认政社合一的人民公社存在一定程度的村民自治,需要实事求是的精神 ,不能带有任何先入为主的偏见。以下一段文字是一位湖南干部在人民公社时期亲身经历的实录 ,也是那一时期中国绝大多数村民生活的一个缩影:1962 年实行“队为基础”直至家庭承包制的实行 ,各个生产队内的各种公共事务中 ,国家的粮食、茶油、棉花、畜禽、苎麻、人工中药材等统派购、征兵“、四属”(烈、军、干、工、教在村家属)照顾等 ,只能执行 ,无村民决策可言 ,其他的生产生活和公共设施如水利等 ,民主决策 ,民主管理。大事小事 ,召开村民大会,民主决定。记得小的时候 ,生产队的选举队长、会计、保管员 ,评工记分 ,钱粮分配 ,不知开了多少会 ,全部内容 ,全程公开。(13)
  当然 ,生产队的自主治理的制度环境并不完善。“三级所有 ,队为基础”的产权安排既未能清晰界定生产队产权的外部边限 ,也未能清晰界定其内部边限。生产队产权的外排他性与内排他性不足使得农业生产率长期低下 ,并最终导致人民公社的解体。(14)
  三、实至名归的自然村村民自治及其变化
  十一届三中全会以后 ,家庭联产承包责任制开始在各地农村盛行 ,集体经济重心的下移导致农村公共物品缺乏。为解决这一难题 ,1980 年 2 月 5日 ,中国第一个村民委员会在广西壮族自治区宜山县屏南公社合寨大队果作屯建立起来 ,并由此揭开了当代中国实至名归的村民自治活动的大幕。宜山县 1993 年改为宜州市 ,当时下辖的合寨大队有11 个自然村 ,41 个生产队。果作屯是以韦姓为主的自然村 ,共 125 户 ,划分为 6 生产队。因此 ,当代中国第一个村委会是在 6 个生产队范围内选举产生的 ,是在自然村的基础上建立起来的。这也许是后来全国人大常委会通过的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》(以下称试行组织法)强调村委会设在自然村的主要原因。“第一村委会”组织设置简单 ,由 5 人组成 ,设主任、副主任 ,同时设会计和出纳 ,由委员兼任 ,果作生产队队长韦焕能当选为村委会主任。与果作村委会健全的组织相比 ,同属合寨大队的果地屯早在 1980 年 1 月 20 日就制定了旨在维护本村社会治安的村规民约 ,果地屯是一个以蒙姓为主的自然村 ,160 多户 ,划分为 8个生产队。在合寨大队的带动下 ,广西宜山县、罗城县两县广泛在自然村的范围内建立了村委会 ,并引起了中央的重视。(15)
  需要指出的是 ,在 1982 年宪法颁布之前 ,人民公社体制尚未解体“, 三级所有”的组织架构仍然形式地存在着 ,村民委员会不仅是自然村村民的自治组织 ,而且是纯粹的民间组织。1982 年宪法与1978 年宪法的一个不同之处 ,是将基层行政区划改“人民公社”为“乡”,而认定农村按居民居住地区设立的村民委员会是“基层群众性自治组织”。这不仅是政社分离的开始 ,而且是以国家意志的形式肯定了村民委员会和村民自治的合法身份。
  1983 年 10 月 12 日 ,中共中央和国务院联合下发《关于实行政社分开建立乡政府的通知》(下称《通知》) 。各地在改社建乡的同时 ,也随之建立了村民委员会。然而,当国家将村民委员会作为一项正式制度在全国推行时 ,除广东、云南两省外 ,全国大部分村委会都是在原生产大队的基础上建立起来的。(16)本文认为这主要有以下原因:第一 ,国家宏观政策暗示在生产大队基础上建立村委会。1983年中央一号文件(即《当前农村经济政策的若干问题》,下称八三 ·一号文件)指出 ,政社分开以后基本核算单位应当继续存在 ,但名称未定 ,也并未提及村委会;而对于非基本核算单位的大队 ,八三 ·一号文件认为“是取消还是作为经济联合组织保留下来 ,应根据具体情况 ,与群众商定。”当年 10 月下发的《通知》则提出,以自然村为单位建立农业合作社等经济组织的地方 ,可以将农业合作社与村民委员会合并 ,同时要求村民委员会要协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。《通知》虽未提及生产大队和生产队 ,但明确赋予了村民委员会的部分行政职能,为村民委员会建在生产大队作了铺垫。而在 1984 年一号文件(即《关于一九八四年农村工作的通知》,下称八四 ·一号文件 ,这一年正是全国村委会建设的高潮)中 ,中央在提及建立农村经济合作组织时 ,有这样一段话:
  为了完善统一经营和分散经营相结合的体制 ,一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。这种组织 ,可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称;可以以村(大队或联队)为范围设置 ,也可以以生产队为单位设置;可以同村民委员会分立 ,也可以一套班子两块牌子。以村为范围设置的 ,原生产队的资产不得平调 ,债权、债务要妥善处理 ……
  这段陈述列举了农村经济合作组织与生产大队、生产队以及村民委员会关系的多种可能 ,虽未明确说明村委会设在哪一级 ,但却有一个关于“村”的明确解释 ,即村的范围是大队或联队 ,而且是与生产队相对的称呼。在没有其他解释的情况下 ,中央显然已经将大队视为“村”,村委会当然建在“村(大队或联队)”上。
  第二 ,村委会建在生产大队 ,便于安置生产大队干部。政社分离必须考虑管理人员的安置问题。公社一级的干部可以直接转化为乡干部 ,生产队干部本来就不脱离生产 ,也无特殊待遇。影响最大的是生产大队的半脱产干部。按照《通知》的要求 ,乡干部要逐步从农村优秀人才中选拔 ,要能上能下 ,当选就任职 ,落选就回到生产中去。《通知》同时又规定 ,乡的编制不得超过现在公社的人员编制。这样 ,即使有可能 ,也不是所有大队半脱产干部都能被选拔到乡政府中任职。第三 ,农村包产到户对生产队形成强烈冲击 ,使得村委会不可能建在生产队基础上。原来生产队作为独立的核算单位 ,拥有生产、分配、行政管理等等职能 ,但包产到户使得生产队上述职能下沉或虚化。生产队是革命的对象 ,却不是重建的对象。
  事实上 ,80 年代初社会舆论关于村委会是否应当承担行政职能的问题 ,一直存在争论。基层干部认为 ,如果村委会是单纯的自治性组织 ,不协助基层政府开展工作的话 ,乡镇大量的行政任务就无法完成 ,政府在基层的行政管理就无法实现。(17)|试行组织法在折衷中偏重维护村民委员会的自治职能 ,明文规定“村民委员会根据村民居住状况、人口多少 ,按照便于群众自治的原则设立。村民委员会一般设在自然村;几个自然村可以联合设立村民委员会;大的自然村可以设立几个村民委员会。”在这里 ,试行组织法提出设立村民委员会的原则只有一条 ,即“便于群众自治”。1998 年《, 中华人民共和国村民委员会组织法》正式实施 ,该法的显著特点是强调党的基层组织对村民自治活动的领导 ,取消了“村民委员会一般设在自然村”的提法。
  四、结论与余论
  新中国成立以后 ,一方面 ,作为内在制度的自然村在不同的历史阶段被诸如初级社、生产队、村民小组等外在制度斧凿或掩盖。另一方面 ,外在制度变革也不得不尊重自然村落厚重的历史及其承载着的渐进理性 ,并从后者的母体中获得生长和发育的动力。在这一过程中 ,农业合作化初期的初级社、人民公社制度稳定期的生产队 ,事实上成为当代中国村民自治早期实践形态 ,无其名而有其实。改革开放以后实至名归的村民自治活动最早也从自然村开始。因此 ,尽管大多数自然村最后丧失了村民自治的独立主体资格 ,只是作为一些地方村民自治的最基层组织(即村民小组) ,自然村仍然是村民自治的基本前提和动力之源。当下的行政村在地理空间上呈现出相互交错的复杂格局:一个行政村管辖一个自然村 ,一个自然村划分为几个行政村 ,更多的是一个行政村管辖几个自然村。从成本上看 ,多个自然村联合建立一个行政村 ,显然节省了组织成本。而从效果上看 ,由村民代表选举的村委会成员集决策、执行和监督权于一身 ,很难保证其权力不被少数人滥用 ,当下许多村民与村委会之间的纠纷都由此产生。同时 ,许多自然村同时以村民小组的身份拥有农村集体土地所有权 ,对管理和经营属于自己的土地拥有充分的法理依据 ,小组长是自然村集体土地所有权的负责人;而由于行政村与自然村之间利益的离异化 ,乡村社会客观上缺乏一种制约行政村权力的民间力量。自然村的存在 ,或以其传统的自治能力 ,或以构建乡村社会舆论能力 ,形成对行政村的权力制约。然而 ,在国家取消农业税以后 ,一些地方为了缓解乡村财政困境 ,或合村并组 ,或取消象征村民小组存在的小组长(18)一些自然村正在从人们的视野中消失。本文承认自然村是村民自治的动力之源 ,并不是要否定行政村在村民自治体制中的地位和作用 ,更不是主张在全国范围内重新界定行政村与自然村的土地所有权 ,或在经费紧张的状况下扩张自然村的组织编制。而是提醒决策部门 ,合村并组不仅是一项严肃的产权变更行动 ,更可能从根本上改变村民自治格局和动力机制 ,为进一步降低村民自治的组织成本而实行的合村并组、取消村民小组组长的行动 ,应当慎之又慎。
  注释
  (1)赵秀玲:《村民自治通论》,北京:中国社会科学出版社,2004 年,第18220 页。
  (2)贺雪峰:《论半熟人社会 ——理解村委会选举的一个视角》《政治学研究》2000 年第 3 期。
  (3)何·皮特:《谁是中国土地的拥有者?》北京:社会学文献出版社,2008 年 ,第 66 页。
  (4)王沪宁:《当代中国村落家族文化 ——对中国社现代化的一项探索》,上海:上海人民出版社 ,1991 年 ,23 28 页。
  (5)马克斯·韦伯:《儒教与道教》,北京:商务印书馆1997 年 ,第 1492150 页。
  (6)张静:《基层政权——乡村制度诸问题》,杭州:浙江民出版社 ,2000 年 ,第 27 页。
  (7)肖立辉、孟令梅:《民国早期山西村治的理论与践》,李尔柔:《中国农村研究(2001 年卷)》,北京:中国社科学出版社2002年, 第367—364页。
  (8)于建嵘:《 岳村政治:转型期中国乡村政治结构的迁,北京:商务印书馆 ,2001 年 ,第 240 —242 页。
  (9)曹锦清、张乐天、陈中亚:《当代浙北乡村的社会化变迁,上海:上海远东出版社 ,2001 年 ,第 119 页。
  (10)黄宗智:《长江三角洲小农家庭与乡村发展》,北京中华书局 ,2000 年 ,第 188 页。
  (11)刘放生:《村民自治百年纪实 ——老家村的观察http :// www.zgxcfx.com,2008 年 10 月 6 日。
  (12)刘庆乐:《 双重委托代理关系中的利益博弈 ——人民公社体制下生产队产权矛盾分析》《中国农村观察》2006年第 5 期。
  (13)徐勇:《最早的村委会诞生追记 ——探访村民自治的发源地 ——广西宜州合寨村》《炎黄春秋》2000 年第9 期。
  (14)王振耀:《中国农村社区的自治基础 ——关于村民自治政策的反思》,徐勇、徐增阳:《乡村民主的成长 ——村民自治 20 年研究集粹》,武汉:华中师范大学出版社 ,2007年 ,第 1592176 页。
  (15)肖立辉:《基层群众自治的缘起与发展》《科学社会主义》2008 年第 3 期。
  (16)贺雪峰:《乡村的前途:新农村建设与中国道路》,济南:山东人民出版社 ,2007 年 ,第 249 页。

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