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郑金刚:“吃空饷”溯源
作者:    发布时间:2014/12/08    来源:中国共产党新闻网
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  原标题:“吃空饷”溯源
  所谓“吃空饷”,本意是指军队虚报名额、冒支军饷的行为。在古代,由于军队员额总数不仅庞大,而且时常会因为战争、逃亡等原因产生变动,再加上军权相对独立,难以监管、核查,很容易就形成“吃空饷”的温床。随着时间的推移,这种通过虚报名额来冒取的现象从军队蔓延到地方,成为了中国历史上的一大痼疾。
  “吃空饷”始自秦汉,盛行于唐宋
  历史上,何时开始出现“吃空饷”现象?先秦时代,由于是世袭贵族社会,无论是地方的“官”,还是军队里的将领,都是有分封领地的贵族,并不领取“俸禄”,而且士卒当兵打仗只是服劳役,也没有军饷可领,因而自然也就不会有所谓“吃空饷”的问题。只有到了秦汉大一统之后,随着世卿贵族社会的解体,由朝廷付给的俸禄代替了此前的封地,“吃空饷”才有了存在的可能。1975年在湖北云梦出土的《睡虎地秦简》中,就出现有“不当禀军中而禀者,皆赀二甲”律文,即是专门针对冒领军粮的处罚,说明到了秦代军中已经出现了虚报名额冒领军粮的现象,可谓中国古代“吃空饷”最早源头。
  从现存的史料来看,中国古代军队出现大规模“吃空饷”弊端,是中唐以后的事情。随着时间的推移,隋唐时期一直实行的府兵制到了唐代中期已经名存实亡,不得不改为了募兵制,士卒载于军籍并由朝廷按册支付军饷、供给,由此给统兵将领打开了虚报兵额、冒领军饷物资的方便之门,军队“吃空饷”现象也就十分普遍。唐代宗时期的大诗人白居易,形容当时军队“吃空饷”的乱象时说:天下各地统兵之将,无不捏浮报军籍以冒领粮饷,按实核计,真正实存的兵数不到十之六七,如果出现战死、逃亡情况,则十年之内实际兵数又将减少十之二三。全国军队“有籍无人”的比例竟然已达到了一半以上,足见其时“吃空饷”问题之严重。不仅如此,即使实际在籍的兵员中,还存在很多隐形“吃空饷”的现象,不少士卒不过是按时应卯,平时却各有营生,甚至有士卒终日市场摆摊做小买卖。
  延至宋代,军队“吃空饷”的现象更是激增。据《宋史》《续资治通鉴长编》等史书记载,北宋开国之初军队“吃空饷”的问题就已经极为严重。例如,宋仁宗时期的中央禁军,按照正常编制,应该是以马军四百、步军五百为一指挥,但是“额存而兵阙”、不满编的情况比比皆是,大多数指挥仅有马军数十骑、步军也不过二百余,虚报兵额超过半数。一直困扰北宋始终的“三冗”之弊中,因“吃空饷”而起的就有“冗兵”、“冗费”两项,三占其二。“吃空饷”泛滥,军队虚空,最终也导致了北宋国防虚弱不堪。
  明清时期,“吃空饷”变本加厉、花样翻新
  明清时期,军队“吃空饷”现象可谓花样翻新、变本加厉。本来,明朝肇建之初,明太祖朱元璋鉴于宋代募兵制造成的“冗费”、“冗兵”之害,回头改行“兵农合一”的“军户”制度,被划为“军户”之家能分到一块土地,战时出征,平时务农,并不从朝廷支取粮饷,因此也一度杜绝了“吃空饷”的可能。但是,这种不分良莠、强制限定军籍的军户制度,时间一久不可避免地会走上僵化、衰落之路。由于军户兵弱不堪用,明代后期又重行募兵制,“吃空饷”的历史老问题也就如影随形地出现,到了明代末期已相较之唐、宋有过之而无不及。
  明末军队“吃空饷”严重到了何种程度?从袁崇焕诛杀毛文龙后,向朝廷报告毛文龙的罪状书中,我们可以略窥其大致情形:按照袁崇焕的报告,毛文龙任左都督、平辽总兵,所辖东江(皮岛)加上老幼平民总数不过四万七千余人,其中实际士兵数额不足两万,但是虚报朝廷其兵数为“十万”,私设领兵将领多达千人。以不足两万之数,虚报十万之众支取粮饷,其中将近八万之“空饷”,自然是落入了毛文龙以下各级将领的私囊。按照史书记载,毛文龙在被袁崇焕诛杀之前,因为“上事多浮夸,索饷又过多,岁百二十万,兵二十万,朝论多疑而厌之”, 可见其部队“吃空饷”早已不是什么秘密。明末军队“吃空饷”之害,仅此就可见一斑。
  清代入关之后,军队编制有八旗与绿营之分,两者差别很大,但都普遍存在有“吃空饷”的严重问题。八旗军属于职业兵,旗人除了当兵吃粮之外被禁止从事其他各业,因此未当兵的旗人实际上可以合法地“吃空饷”。清乾隆皇帝曾一度核查云南绿营驻军粮饷情况,结果发现绿营上下“吃空饷”早已是不成文的规矩,如开化镇额定驻军应该有一百八十五人,但实际兵丁数仅七十一人,有一百一十四人是在“吃空饷”,有营官甚至将自己不满十岁的亲属编入册籍支领钱粮。至于嘉庆、道光之后,清代各地八旗、绿营驻军“吃空饷”蔚然成风且花样翻新,军队“不事操防,以空名冒钱粮,专事肥己”,而且还出现了军队里的空饷名额不仅可花钱贿买,还可以父子相传,并且美其名曰“荫粮”、“荫德”,“吃空饷”俨然已经走向了公开化、合法化。
  古代地方行政“吃空饷”相对较少,主要是因为不实惠
  随着时间推移,“吃空饷”逐渐开始从军队向地方行政系统滋蔓,最后成为军、政两界均存的一大痼疾。
  与军队明目张胆虚造名册、冒领粮饷不同,历代地方行政“吃空饷”大多是“实有其人但不履职”,属于是一种“隐性”的“吃空饷”。例如,东汉末年,董卓擅权,“一人得道,鸡犬升天”,不仅让家族成员担任各种要职,还加封自己年幼的孙女为谓阳君,甚至将自己仍在襁褓之中的幼子也封为侯爵。除此以外,如魏晋、两宋时代官制繁复,存在有不少“遥领”、“兼”、“摄”等只领俸禄、不需实际履职的官员,也算是另一种形式的合法“吃空饷”。但是,上述两种“吃空饷”现象的存在,显然都是为了“权”而不是“饷”。
  明清之后,地方行政“吃空饷”现象才开始变得日渐多了起来。明嘉靖十四年,工部书吏蔡泳受等人,通过造假印、虚报官员姓名的方式,前后共计冒领银七万两之多。明末崇祯年间,一度任职京官的林时对曾描述自己在京中衙门见闻:京城各衙的衙役多半“窜籍”三大营,两边冒名领取粮银,已是十分普遍的现象。清代虽然对地方衙门的吏役人数有严格限定,但是全国各地州、县衙门的书吏、衙役规模总数多达百万计,其中到底有多少只是“挂名”而已,到了清中后期实际早已无法计算,地方赋税“存留”中有多少是真正用于支付给吏役,也就成了一笔难以厘清的糊涂账。
  当然,与军队“吃空饷”相比,中国古代地方行政“吃空饷”现象一直要少得多,问题也远没有军队那么严重。个中原因,除了地方官薪俸支出相对军队监管更严格、透明外,还有一点就是,中国历代多是由地方官全权负责的“代理人”制度,地方官员对于地方的税赋收入,除了按规定数额上缴中央以外,剩下地方行政经费都是由地方官全权处理,因而“吃空饷”对于官员并无太大意义。而对于差、吏,由于可支取的薪俸(“工食钱”)微薄,挂名领薪、“吃空饷”反而不如弄权谋私、敲索乡里来得“划算”。因此,中国古代地方行政中“吃空饷”现象不如军队那样普遍,不仅不是因为地方官吏更加廉洁、自律,而恰恰是因为在同样缺乏权力监管的情况下,地方官吏有比“吃空饷”更为简便、实惠的谋私途径。
  由此而论,无论是军队里“吃空饷”泛滥,还是地方行政“吃空饷”相对较少,都是权力监管缺失、滥用造成的结果,因此要想真正根治“吃空饷”的历史痼疾,就需从权力监管着手,真正地将“权力关进笼子里”。
  (作者单位:西北大学历史学院)

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    1. 清理“吃空饷” 管住“发空饷”
    2. 治理吃空饷需改革人事制度
    3. 人民时评:吃空饷背后的身份特权
    4. 惩治“吃空饷” 不能因噎废食
    5. 要从制度上杜绝“吃空饷”现象
    6. 【中国青年报】“吃空饷”原本就是一场权力合谋
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